中國鄉村治理制度的演進邏輯與趨勢

山東理工大學經濟學院 伊珂萱

一、鄉村治理制度的演進

（一）中華人民共和國成立前的“政權下鄉”時期

在1927年的社會背景下，我們國家正面臨著巨大的生存危機，中國共產黨人開始了大規模的下鄉作戰，扎根農村，步入了創建農村革命根據地的歷史進程。在這個過程中，中國共產黨深入農村，整頓了農村社會，構成了中華人民共和國成立以前黨對新型農村治理的初步探索。在黨的一元化領導框架下，黨的權威已經成為鄉村治理的主要工具和手段，傳統基層社會中以宗法血緣為基礎的士紳權威逐漸被黨組織權威取代，加強了黨在我國農村基層的領導地位和政治權威。

以土地革命為起點的鄉村社會的轉型，使逐步下移的國家權力第一次真正實現了對鄉村的全面控制及現代化意義上的鄉村治理。土地改革不僅重塑了國家與鄉村社會的關系，還改變了鄉村社會的權力結構及運作模式，確立了運動式鄉村治理模式，成為20世紀后半期中國鄉村“有計劃變遷“的偉大開端。

（二）中華人民共和國成立后的鄉村治理

中華人民共和國成立后，我國在不同歷史時期下，對鄉村社會實行了不同的治理模式。從中華人民共和國成立后到取消農業稅期間主要可以劃分為三個不同的歷史階段：中華人民共和國成立后首先進行了土地改革，并建立起以行政村為基層單位的政治體制；1958年到1983年，人民公社化運動推行以“政社合一”為特征的人民公社體制；改革開放后，實行了以村民自治為基礎、鄉鎮政府指導的鄉政村治體制。

1.土地改革和基層政權建設時期

中國傳統社會是典型的農業社會，農村的治理與國家政權基礎的穩定息息相關。農民問題是中國革命和建設的中心問題，其核心就是土地問題，解決土地問題是當時鄉村治理的首要任務。中華人民共和國成立之初，在村莊中建立了政權組織，即村人民代表大會和村人民政府。1950年，我國頒發了《鄉（行政村）人民政府組織通則》和《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》，確認了行政村與鄉鎮并存，都為地方一級政府機關。1954年撤銷了行政村的建制，并在隨后發布的《關于健全鄉政權組織的指示》中明確了鄉鎮領導自然村、行政村的治理模式。

土地改革是中國人民在共產黨的領導下，為了更好地解放和發展生產力而進行的一場深刻的社會革命，以迅速地恢復和發展千瘡百孔的國民經濟，通過主動變革生產關系所進行一次偉大的嘗試。土地改革真正實現了中國農民數千年來得到土地的奮斗目標，使農民真正從經濟上當家作主，從而最深入、最廣泛地調動了農民群眾的革命和建設的積極性，使農業生產力獲得了極大的解放。土地改革還確立了貧農和雇農在農村中的主體地位，鞏固了工農聯盟，為引導億萬農民走上集體化道路創造了條件。

2.集體化時代的“政社合一”時期

土地改革雖然解決了農民的土地問題，但是并沒有解決農民尤其是貧苦農民進行生產所面臨的諸多問題。中國共產黨艱苦卓絕的經驗告訴我們，在當時嚴峻的國內外環境下，只能依靠廣大農民，把他們組織起來，為恢復曾遭到破壞的農村生產生活秩序而努力，只有通過合作社走集體化道路才能避免重蹈覆轍。

在人民公社時期，公社化運動確立了黨和國家在鄉村社會的權威，建立了比較完整的鄉村基層國家政權，并形成了政府指導型治理體制。不容置疑的是，這一體制在維護鄉村社會穩定，改善農村生產條件，汲取鄉村資源保證國家優先工業化戰略的實施，乃至為整個國家的發展提供了最基本的保障方面發揮了積極的作用。然而，一個不爭的事實是，人民公社體制下的農村經濟，隨著人口對耕地壓力的增大和社會統一的嚴格限制，造成了其投資的邊際效益越來越小、勞動生產率停止甚至下降、農民的生活水平提高緩慢等問題。盡管人民公社為今后的鄉村改革與發展的路徑選擇以及實現鄉村治理現代化提供了有益的借鑒，但我們仍要深刻地意識到，人民公社是一種建立在半自然經濟基礎上的空想主義模式。

3.改革開放時代的“鄉政村治”時期

改革探索時期的鄉村治理，一方面必須要面對人民公社時期造成的鄉村破敗的現實；另一方面，必須以改革開放的姿態和勇氣，大力調整農村生產關系，調動農民的生產積極性，釋放農村生產力。基于這樣的背景，改革探索時期鄉村治理的重點是要變革農業生產體制和經營體制，開展村民自治的探索和實踐。

1978年，十一屆三中全會的勝利召開，標志著我國開始進入改革開放的新時期，中國農村經濟也開始迅速發展。20世紀80年代初，隨著農村經濟改革和家庭聯產承包責任制的推行，人民公社解體，農民個體地位越來越突出。在此背景下，農村的社會結構逐漸地發生變化，從而引發了對農村基層民主自治的探索。1983年10月12日，中共中央、國務院發布《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，明確指出把政社分開，建立鄉政府，實行“鄉政村治”的治理新體制。1985年底，全國建立村民委員會的工作也基本順利完成。自此，中國的鄉村治理實際上形成了鄉鎮政權與村民自治的“鄉政村治”模式。

進入21世紀，鄉村治理進入一個新的發展階段。通過在我國廣大農村地區推行村務公開、民主選舉、民主監督等制度，促進了村干部行為的規范化、廉潔自律性提高，構建了和諧的農村干群、黨群關系。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》，取消除煙葉以外的農業特產稅、全部免征牧業稅。自此，在中國延續了2600多年的“皇糧國稅”宣布告終，這即使農民負擔重的狀況得到根本性扭轉，也意味著我國工業反哺農業進程提速。稅費改革的完成標志著我國鄉村治理正式進入“后稅費時代”，為解決農業稅費取消導致的鄉村治理難題，中央正式提出建設社會主義新農村。

建設社會主義新農村，是我國現階段經濟社會發展的客觀要求和迫切任務，是統籌城鄉發展、實現共同富裕的根本途徑，是如期實現全面建成小康社會宏偉目標的必然要求。取消農業稅是建設社會主義新農村的基礎環節，可以進一步降低農業生產成本，提高農業經營收益和農產品國際競爭力，促進建設現代農業；推動農民生活質量的提高和農村社會的全面進步，激發廣大農民的積極性和主動性，促進農村沿著生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的軌道發展，保證社會主義新農村建設有力有序有效地推進。

二、鄉村治理的演進邏輯

中國共產黨成立100年以來的鄉村治理，伴隨著社會主義建設和改革開放進行了多次演進。為了對鄉村治理的歷史演進過程有一個更清晰、更深刻的理解，就必須要厘清鄉村治理演進的邏輯路徑。簡而言之，治理就是通過對權力的重新分配、角色的重新定位、運用多種管理方式，最終促成目標的實現。在過去的一百年里，鄉村治理的具體任務隨著農村內部和外部環境的變化而不斷進行調整，但是無論如何進行調整，總體目標都是實現農村現代化。治理主體指即鄉村治理的行為主體。100年來，中國共產黨一直是鄉村治理的領導者，政府是主要的組織者，農民及各種涉農組織是重要的參與者。治理客體即鄉村治理的對象。在不同時期，鄉村治理面臨著不同的問題，這些問題源于治理中存在的主要矛盾，要想深刻了解鄉村治理，就必須搞清楚鄉村治理針對的是哪些問題以及產生這些問題的主要原因。治理方式即鄉村治理的措施，這些措施不僅包括調整變革鄉村的生產關系，還包括變革鄉村的上層建筑。黨和國家在不同時期采取了不同的鄉村治理措施，這些鄉村治理措施體現在一系列的制度、法律、政策的制定與安排之中。

三、鄉村治理制度的發展趨勢

中國鄉村治理的制度轉變是中國農村自身發展的結果。中國鄉村在兩千多年的歷史發展中，盡管其基本生產方式和管理模式呈現出相對穩定性的特征，但始終孕育著發展進步的趨勢和動力。我國鄉村治理的改革與發展在過去的100年之中是十分明顯的。從農村包圍城市到農民走上集體化；從農村聯產承包責任制改革到人民公社的瓦解、鄉鎮體制的建立,乃至在國家大力推行下,實現村民自治。在這個過程中,國家、政府、鄉村、家庭與個人的關系都發生了很大的變化和調整。鄉村治理由“公制”到“自治”再到“法治”，呈現出民主程度越來越高，鄉村社區越來越和諧的趨勢。

然而，在新時代背景下，鄉村治理仍然不可避免地面臨著許多挑戰，需要學術界與實務界合力找到破題舉措。一方面，學術界應在黨的領導下夯實鄉村治理理論基礎，推陳出新，進一步豐富與擴展鄉村治理精神內涵。另一方面，學術界應結合農村的實際情況，增強與實務界的合作，深入研究我國鄉村治理的發展路徑與演進趨勢，進而推動鄉村治理向更好的方向發展。

四、總結

隨著社會轉型速度的加快和改革的縱深發展，鄉村治理已變成了一個重大而緊迫的問題。國家必須在新的發展階段找尋與鄉村轉型相適應的鄉村治理模式，提高國家直接治理的績效，平衡村莊正式制度與非正式制度之間的權力，以形成更有效的鄉村治理秩序。總而言之，鄉村治理，是一個不斷探索、銳意奮進并富有邏輯的過程，也是一個老而彌堅、需要在廣度、深度與高度上不斷拓展的課題。