公共政策執行中目標偏差行為分析
——以ETC推廣為例

寇小云，鄭 林

(貴州中醫藥大學，貴州 貴陽 550000)

深化收費公路制度改革是我國綜合交通運輸網絡效率提高、降低物流成本的重要舉措。2019年5月初，國務院辦公廳和交通運輸部辦公廳相繼印發《國務院辦公廳關于印發深化收費公路制度改革取消高速公路省界收費站實施方案的通知》(國辦發〔2019〕23號)和《關于大力推動高速公路ETC發展應用工作的通知》(交辦公路明電〔2019〕45號)兩項通知，要求深化收費公路制度改革，大力推廣ETC發展應用。由此，各個地方政府迅速啟動ETC發行推廣工作，但在各個地方政府推行ETC的過程中，出現了一些“刺耳”的聲音。例如：不妥當的宣傳標語；故意取消高速公路人工收費窗口；強制新牌照及年檢車輛辦理ETC設備；ETC收費混亂等現象在各地屢見不鮮，一段時間里成為群眾熱議的話題。筆者將具體討論在政策實踐過程中由于目標偏差所引起損害公共利益和公共需求的相關現象，討論目標偏差出現的原因，規避政策執行中目標偏差出現的措施。

目標偏差(Goal Displacement)，也被稱為“目標置換”或者“目標異化”，Warner & Havens認為目標偏差即目標與手段倒置，是組織最初的原始目標被其他可替換的目標所替代的一種現象[1]。

目標的設定是一個組織的多數成員共同追求的目標，但在成員實施組織目標的過程中，即目標被執行的過程中，會出現一些雖然既定目標已經完成，但目標背后組織的真正目的卻沒有實現，例如：某地區新生入學率實現了100%，但該地教育質量的改善這個真正的目的卻沒有實現。學者葉匡時認為目標偏差是在實現目標的過程中，為了尋求“好方法”而忘記了最終的目標，把“好方法”當作目標，從而出現了目標偏差。

1 目標偏差在ETC推廣中的具體表現

我國從2008年3月開始在全國范圍內推廣ETC不停車收費技術。根據交通運輸部的數據顯示，截至2019年3月底，全國車輛安裝ETC設備的用戶總數僅為8 072萬，汽車安裝率僅僅只占34%，支付使用率也大約只有45%；但到2019年12月底，全國車輛安裝ETC設備的用戶總數已超過18 500萬，各省(區、市)的汽車ETC設備安裝率均達到80%以上，基本實現2019年5月份定下的發行ETC的總任務量。

1.1 目標—手段顛倒

組織在完成特定目標時，會制訂詳盡的具體措施，確保目標有可以實現的具體手段。當可操作性的更高的“手段”，替代了組織原有的既定目標，就出現了目標偏差[2]。在國務院下發的《通知》中，提出的總體要求是“深化收費公路制度改革，提高綜合交通運輸網絡效率，降低物流成本，兩年內基本取消全國高速公路省界收費站，實現不停車快捷收費”[3]。在交通運輸部印發的《通知》中，提出的總體目標是“加快推動高速公路ETC應用發展，到2019年年底，全國ETC用戶新增1億以上，各省(區、市)汽車ETC安裝率達到80%以上，通行高速公路的車輛ETC使用率達到90%以上，高速公路基本實現不停車快捷收費”[4]。由此可以看出，提高效率、降低成本、實現不停車快捷收費是組織改革的真正目標。而想要實現不停車快捷收費的“手段”，則是推動ETC設備的使用，用ETC這項技術來實現不停車快捷收費。公共政策執行者需要思考的是如何通過技術手段來實現最終的目標，而不是僅僅只聚焦在ETC的安裝使用率上。在推廣ETC技術的過程中，由于故意減少人工窗口，多地的高速公路收費路口反而排起了長隊，以人工窗口效率越來越低的方式“倒逼”車主辦理ETC設備。使用這樣的方法，公共組織執行人看似解決了目標任務—ETC安裝率和使用率均已達到了既定指標，但在其政策執行過程中不僅損害了公共利益，更耗損了組織本身的公共目標—高速公路使用效率降低、成本上升、停車排隊等待時長增加。

1.2 目標被替代：“上有政策、下有對策”

陳振明教授認為政策執行過程中出現的“上有政策，下有對策”的行為，有4種表現形式[5]：①“你有政策，我有對策”，在本層組織利益與上層政策相異時，采取違背政策的行為，將執行公共政策的目標轉變為符合本層執行者所期待的目標，是一種執行違背。2019年12月，交通運輸部緊急印發《關于進一步規范ETC發行和服務工作的緊急通知》，強調嚴禁以任何方式強制或者變相強制安裝ETC。在多地的發行工作中，有不少地方強制車主安裝ETC，例如：廣東省要求所有申請號牌和辦理年檢的車輛都必須加載ETC設備，否則無法通過申領或年檢。②“曲解政策，為我所用”，是政策執行者將政策挑選式執行，或者故意曲解、歪曲政策的一種行為。例如：福建、湖南、廣州等地都在高速路收費路口打出類似于“不安裝ETC不歡迎上高速”的標語，也都在公眾投訴或熱議之后，選擇迅速撤下標語并表示道歉。③“附加內容，搞土政策”，是在對政策隨意添加或刪減內容，打著“結合實際”的旗子自行其是，導致政策擴大化或縮小化的行為。交通部不斷強調應當在確保ETC車輛快速通行的同時，至少保留一條人工收費車道或者是一條人工/ETC混合收費車道作為“保底”，確保沒有安裝ETC設備的車輛也可以順利通行高速公路，但在2019年12月中旬，天津市高速公路站關閉了所有的人工通道，將高速路口所有通道均改為ETC車道，由現場工作人員勸返未安裝ETC設備車主，或選擇直接在現場辦理ETC。幾天后被緊急叫停，命令整改，并有兩位相關干部被免職。④“軟拖硬抗，拒不執行”，是政策執行者將對自己無利的政策進行抵制，或者變相抵制、敷衍推諉的行為。

1.3 目標被簡化

當組織目標較為復雜、宏觀性的時候，通常會用可定量、可衡量的指標量化分解組織目標，以達到將復雜的工作簡單化。但在分解量化的過程中，一是科學適宜的量化指標體系難以形成，更多的是有了量化指標后，在政策實行時只關注量化指標，將組織原有的目標簡單化，不能很好地反應政策目標的實際精神。在交通部發布的《通知》中[4]，將總體目標細化，例如：列舉了各省(區、市)汽車ETC發行量的參考值，使用具體的新增用戶數量、設備安裝率和使用率等數值規定了發行工作的細化內容，但在政策被執行的過程中，許多地方政府僅關注于這些“簡化”性的目標，并沒有認真考量“提高效率、降低成本、實現不停車快捷收費”這一組織真正的目標。例如：浙江廣州等地召開的一些“座談會”“沖刺會”等會議中，將可以量化的指標當作績效指標；還有一些省份直接按照發行名次對各個縣(市)區進行排名以考核績效等等。而當2020年1月1日高速省界收費站全部撤銷，全國組網并行上線后，又發生了各種系統問題造成高速路擁堵，多地出現了用人工手寫的紙條代替機器、天價收費等亂象，側面反映了政策執行者確實在推廣ETC中沒有更加關注“減少擁堵、便利群眾”的組織目標，而將注意力更多集中在完成簡單的任務績效指標上。

2 目標偏差在ETC推廣中出現的原因分析

2.1 委托—代理關系分析

從委托—代理關系看，公共管理目標偏差的出現是由于“代理人”超越“委托人”的意愿而產生[6]。我國的政治體系決定了從中央到地方之間形成了多層級的委托—代理關系，下級政府在治理區域范圍內的作為很大程度上決定了上級對其的考核、晉升等政治安排。但在多層級委托代理關系下，政策執行中的代理人和委托人都是理性的“經紀人”，有著相對獨立的利益訴求，并要求自身利益的最大化，所以兩者很容易形成利益沖突。下級執行人為了滿足其自身的利益追求，在政策必須執行的前提下，可能選擇歪曲政策本意、敷衍執行等舉措，只考慮如何輕松交差，而沒有更多思考公民利益和社會成本[7]。多地的地方政府在推行ETC設備時，沒有考慮公眾的感受，強行設置“門檻”，利用行政手段作為推廣的“硬措施”，使得公眾在參與ETC設備搭建和使用ETC車載設備時怨聲載道。但在強硬措施曝光后，又經常借用“上級定的目標任務必須完成”或者直接表示“對政策領悟力不夠導致執行失誤”等說辭。另外一方面，下級執行人作為執行目標的“直接執行人”，掌握了更多有利于目標執行的信息內容，更容易透過嚴重的信息不對稱為自己爭取更為有利的目標利益，通過設置較低或過高的任務目標，或者將更容易被量化的指標替代成目標。在ETC推廣案例中，一些地方政府直接將ETC安裝率提升到100%，沒有考慮公眾實際的使用需求，僅用高指標來彰顯其政績；還有一些地方政府僅關心可以被量化的使用率、安裝率和新增用戶等指標，同樣沒有深層次思考如何更高效的完成公路收費系統深化改革。

2.2 目標—手段視角分析

組織目標在實施的過程中，遵循“目標—手段”鏈條。組織制定的全局形勢的戰略目標通常是比較概略性的，不具有明確的可操作性。想要達成這個戰略性的目標，就必須通過一定的手段將目標進行層層分解[7]。目標偏差往往就容易出現在分解目標中：①從分級細化的過程中沒有具體到每個執行人的實際水平，例如對政策的解讀是否一致；執行人當地資源是否稀缺等。②執行人容易過于執著于短期內容易顯現的手段，例如只關注政績壓力或績效指標；只考慮個人或小團體利益；或者只考慮規定好的流程制度等等。在國務院下達了關于公路深化改革總體的戰略目標，交通運輸部將總體目標用ETC技術手段層層細化，各級行政部門執行的過程中，確實存在只考量手段而忽略總體目標，或者為了地方利益而歪曲、附加總體目標的情況出現。用推廣ETC的手段作為總體目標，是導致ETC推廣事件中大量出現損害公共利益、消耗組織目標現象出現的原因之一。

3 目標偏差的政策執行中規避建議

3.1 健全組織目標體系，防止目標—手段顛倒

組織目標的設置在數量、模糊型、量化程度、水平高低等維度都有所不同，不同的維度會對組織行為產生何種影響[8]。建立以組織總體目標為導向的目標體系，在細化組織目標的過程中，盡量使目標與手段之間可能存在的置換空間縮小，減少政策執行者在政策實施過程中過于關注手段，從而導致的成本增加和效能低下。在分解、細化組織整體目標時，時刻關注目標—手段顛倒出現的可能性，保證下層執行者不僅能夠接收到具有可操作性的“手段”，更能完整的接收到組織總體“目標”，降低目標偏差出現的可能性。

3.2 加強上下層級溝通，抑制錯誤解讀政策

在制定總體目標和分解、細化組織目標的過程中，可以考慮讓更多層級的執行者參與進來，一來保證制定組織目標時更加符合實際情況，二來保證基層政策執行者可以更全面的理解組織目標。另外要加強上下級的溝通，在政策執行過程中，尤其是在目標偏差出現的初期階段，利用上層對下層的約束、下層對上層的反饋，使得目標偏差更容易被糾正，政策執行得以回歸到組織目標既定的路線中，削減目標偏差出現的可能性。

3.3 提高行政倫理水平，預防不當思想盛行

公共管理執行者是組織目標政策實行的基層單位，組織目標是否能最終完整執行很大程度上依賴于政策執行者對目標的解讀和實施。行政倫理道德水平的提高，有助于政策執行者建立更高的使命感和責任心，自覺減少目標偏差出現的可能性。通過行政倫理水平的提升，組織執行者對組織目標認同度的更高，一方面降低為了個人或小團體利益犧牲公共利益或組織目標利益的行為；另一方面在執行政策時減少“得過且過”的思維方式，積極思考如何更高效的執行組織目標，減輕目標偏差出現的可能性。

3.4 建立合理績效標準，避免簡單考核指標

當目標考核僅僅依靠簡單的量化指標時，政策執行人往往容易因短期績效壓力或同層級考核壓力，違背組織目標而做出“數字漂亮”的成績單。單一式的績效考核也容易使得政策執行人更多關注于完成績效而非完成組織目標。避免純數字型考核指標，引入質量型考核指標，更多關注政策執行中出現的動態數據，延長考核周期時間，將部門考核和人員考核相結合等措施，能有效減少刻板的考核內容，使得政策執行者在執行政策時更容易維護組織總體目標，削弱目標偏差出現的可能性。