淺析公共機構(gòu)推廣合同能源管理 存在的問題及對策建議

王興娣，辛升，何定波

（國家節(jié)能中心，北京 100045）

1 公共機構(gòu)合同能源管理機制應(yīng)用現(xiàn)狀

我國公共機構(gòu)的定義是指全部或者部分使用財政性資金的國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體組織。公共機構(gòu)能源消耗主要包括建筑能耗和交通能耗?！丁笆奈濉惫矙C構(gòu)節(jié)約能源資源工作規(guī)劃》數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，全國公共機構(gòu)共158.6萬家，能耗總量1.64億tec；單位建筑面積能耗18.48kgce/m2，與2015年相比下降10.07%；人均綜合能耗329.56kgce/人，與2015年相比下降11.11%。

公共機構(gòu)建筑能耗具有建造年代早、用能設(shè)備使用年限長、運行效率低、信息中心或數(shù)據(jù)機房能耗大等特點，節(jié)能潛力大。公共機構(gòu)與居民用能不同，能源消耗與使用者費用支出關(guān)聯(lián)度低，節(jié)能動力偏弱。政府專項節(jié)能資金嚴(yán)重不足，而資金是節(jié)能改造的前提和保證。雖然進行公共機構(gòu)節(jié)能改造可以節(jié)約支出，但節(jié)能往往體現(xiàn)在后期，節(jié)能效果具有一定的隱性特點，相對而言，前期節(jié)能改造資金的顯性支出往往控制得更嚴(yán)，造成財政節(jié)能專項資金使用的積極性相對不高。推廣合同能源管理機制，利用市場化手段能有效引入社會資金。國家機關(guān)事務(wù)管理局在12個省（區(qū)、市）、29個縣（區(qū)、市）開展集中統(tǒng)一組織合同能源管理項目試點，帶動全國實施合同能源管理項目約2570個，引入社會資金約71億元。

2 公共機構(gòu)推廣應(yīng)用合同能源管理存在的問題

近年來，雖然國家和各省市相繼出臺了一系列相關(guān)政策積極鼓勵公共機構(gòu)使用合同能源管理機制，為其發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。但目前在公共機構(gòu)推廣應(yīng)用合同能源管理機制依然存在一些瓶頸和障礙，對深入推廣合同能源管理造成一定影響。

2.1 體制、機制及政策方面規(guī)定不明確

（1）缺乏強制性的規(guī)定及經(jīng)濟激勵手段

在現(xiàn)行財政預(yù)算體制下，絕大部分公共機構(gòu)的經(jīng)費來源為財政全額撥款或差額撥款，并且將上一年度公共機構(gòu)實際支出作為核定下一年度的資金預(yù)算的基數(shù)。在公共費用支出預(yù)算中統(tǒng)籌考慮其能源費用支出，并且實行實報實銷。能源資源消耗的降低，可能會減少未來能源費用預(yù)算，公共機構(gòu)積極主動性難以調(diào)動。

（2）財政支付問題尚未完全解決

合同能源管理項目風(fēng)險主要由節(jié)能服務(wù)公司承擔(dān)，從后期實現(xiàn)的節(jié)能效益中回收投資和取得利潤。但財政部門在支付節(jié)能公司這部分節(jié)能效益時沒有財政支付科目，導(dǎo)致節(jié)能服務(wù)公司應(yīng)獲收益無法從節(jié)約的費用中提取。

（3）受制于傳統(tǒng)政府采購流程與模式

開展節(jié)能技改項目工程技術(shù)復(fù)雜，還具有一定的風(fēng)險，采用合同能源管理模式，不屬于政府財政投資項目，合同能源管理項目的招標(biāo)問題和采購方法未納入采購法中，使得公共機構(gòu)合同能源管理項目招標(biāo)無章可循。

2.2 參與各方能力有待進一步提升

（1）公共機構(gòu)節(jié)能基礎(chǔ)工作仍需加強

公共機構(gòu)對合同能源管理機制宣傳指導(dǎo)針對性不足，對其實質(zhì)、模式、操作程序等方面缺乏深入了解。同時，公共機構(gòu)合同能源管理工作中對能源的統(tǒng)計與監(jiān)測仍有欠缺，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不夠完善。目前，能源計量與監(jiān)測點建立的科學(xué)性不足，部分主要耗能設(shè)施尚未做到單獨計量和監(jiān)測，能耗統(tǒng)計結(jié)果的可靠性和真實性受到影響。

（2）節(jié)能服務(wù)公司綜合服務(wù)能力難以滿足市場需求

當(dāng)前，合同能源管理服務(wù)市場競爭日趨激烈，用能單位已不再滿足于提供單項節(jié)能改造，而是希望得到一攬子整體節(jié)能解決方案，比如統(tǒng)籌考慮物業(yè)管理。這就要求節(jié)能服務(wù)公司具有管理、融資、法律風(fēng)險防控等多方面能力。但是我國多數(shù)節(jié)能服務(wù)公司處于成長期，掌握核心技術(shù)較少，缺少企業(yè)資信記錄，仍以中小型為主，龍頭骨干企業(yè)的示范帶動作用有待進一步提高，企業(yè)的綜合服務(wù)能力難以滿足節(jié)能市場的綜合性需求。

（3）第三方機構(gòu)數(shù)量和質(zhì)量不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求

節(jié)能項目實施后的節(jié)能量評價，需要一套具有權(quán)威性的審核隊伍和評價體系。目前，節(jié)能審核機構(gòu)和人員的數(shù)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足日益增長的節(jié)能業(yè)務(wù)市場需求。合同能源管理市場涉及工程咨詢、節(jié)能診斷、評估檢測、能源審計、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多項中介業(yè)務(wù)，第三方節(jié)能審核缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏技術(shù)能力全面、公信力高的審核機構(gòu)，合同能源管理機制的大規(guī)模推廣被制約。

2.3 合同執(zhí)行及履約困難

（1）合同條款不完善，缺少健全的風(fēng)險管控體系

合同能源管理是一項高風(fēng)險的業(yè)務(wù)，需要有完善的風(fēng)險管控體系。專業(yè)的法律服務(wù)和簽訂合法且完善的節(jié)能服務(wù)合同是節(jié)能服務(wù)公司必須要考慮的問題。而在實際操作過程中，大多數(shù)節(jié)能服務(wù)公司沒有專門的法律顧問，與客戶簽訂的節(jié)能服務(wù)合同往往不夠完善，對一些細(xì)節(jié)沒有詳細(xì)說明，導(dǎo)致合同執(zhí)行過程中和合同糾紛解決中的各種法律風(fēng)險。

（2）節(jié)能效益產(chǎn)生分歧，項目雙方難以履行合同

對于公共機構(gòu)實施合同能源管理項目來說，節(jié)能效益核定同時關(guān)系到節(jié)能服務(wù)公司獲取節(jié)能效益的評定標(biāo)準(zhǔn)和財政部門審定公共機構(gòu)能源費用預(yù)算。合同期內(nèi)，由于某些原因，導(dǎo)致用能設(shè)備沒有正常使用，能源能耗情況與項目預(yù)期有偏差，造成雙方對實際節(jié)能效益在數(shù)量上產(chǎn)生分歧。此外，各種外部環(huán)境和客觀條件的變化，也會使最初預(yù)測的節(jié)能效果出現(xiàn)偏差，造成項目雙方難以履行合同。

3 公共機構(gòu)推廣應(yīng)用合同能源管理的相關(guān)建議

3.1 建立健全政策機制，規(guī)范完善管理體制

（1）明確公共機構(gòu)財政預(yù)算規(guī)則，調(diào)動多方的積極性

公共機構(gòu)的能源費用預(yù)算根據(jù)合同能源管理項目認(rèn)定及有關(guān)合同約定的基準(zhǔn)核定。公共機構(gòu)按照合同能源管理項目合同約定支付給節(jié)能服務(wù)公司的費用，視同能源及運維費用。明確項目合同期內(nèi)不可削減能源相關(guān)預(yù)算，實現(xiàn)政府、用能單位、節(jié)能服務(wù)公司多方共贏的目標(biāo)，有利于調(diào)動多方的積極性。

（2）規(guī)范細(xì)化支付流程，化解支付難題

健全財政支付核算制度，設(shè)立公共機構(gòu)合同能源管理項目會計賬目的分項科目；規(guī)范細(xì)化支付流程，對支付申請主體、申請時限、申請依據(jù)、資金歸口及業(yè)主留存資金使用等環(huán)節(jié)進行規(guī)定。

（3）細(xì)化管理措施，構(gòu)建分級負(fù)責(zé)管理體制

制定出臺公共機構(gòu)合同能源管理實施的具體辦法和規(guī)定，明確細(xì)化項目實施過程中有關(guān)政府采購、資金撥付支出、國有資產(chǎn)處置、節(jié)能量認(rèn)定、項目驗收交接及退出機制等問題，規(guī)范公共機構(gòu)合同能源管理項目實施。要解決“統(tǒng)不起來”的難題，應(yīng)建立自上而下統(tǒng)一管理體制，確保政令暢通、事權(quán)歸口、責(zé)任落實、建立考核制度、形成獎懲機制。

3.2 夯實基礎(chǔ)工作，加強各方能力建設(shè)

（1）加強第三方審核機構(gòu)能力建設(shè)和監(jiān)管力度

鼓勵第三方機構(gòu)發(fā)展，加強對第三方節(jié)能審核機構(gòu)和咨詢機構(gòu)的培育，進一步評選出一批專業(yè)性強、服務(wù)好的節(jié)能審核機構(gòu)，擴大第三方節(jié)能審核機構(gòu)范圍，補充市場需求。同時，加強對第三方機構(gòu)的審核事前、事中、事后的監(jiān)督檢查，增強監(jiān)測報告的準(zhǔn)確性、可信度和項目的可操作性。

（2）加強節(jié)能服務(wù)公司綜合能力建設(shè)

節(jié)能服務(wù)公司的能力建設(shè)是解決問題的關(guān)鍵。節(jié)能服務(wù)公司應(yīng)加強自身學(xué)習(xí)，不斷提高自己的業(yè)務(wù)水平。同時，國家和行業(yè)對節(jié)能服務(wù)公司能力建設(shè)投入更多資金和精力，為節(jié)能服務(wù)公司提升能力提供有效的平臺和機遇。尤其是中小型節(jié)能服務(wù)公司，從技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用、管理和風(fēng)險控制、整合資源等方面提升其綜合能力，以適應(yīng)公共機構(gòu)市場不斷提高的節(jié)能要求。

3.3 推進全過程監(jiān)管

（1）嚴(yán)格控制項目實施質(zhì)量

根據(jù)用能單位實施節(jié)能項目的特點，從企業(yè)規(guī)模、資質(zhì)、主營業(yè)務(wù)范圍和技術(shù)專長等方面，綜合選擇實力較強的節(jié)能服務(wù)公司。節(jié)能服務(wù)公司按照與公共機構(gòu)商定的擬改造對象設(shè)計技術(shù)和經(jīng)濟方案時，必須對改造項目的規(guī)模、實施地點、設(shè)備選型、工藝改造技術(shù)、工期進度、節(jié)能項目風(fēng)險評估等進行論證，并對項目的經(jīng)濟效益和社會效益進行詳細(xì)分析。

（2）構(gòu)建完善法律體系，大力推進國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定實施

我國節(jié)能服務(wù)市場巨大，法律法規(guī)和執(zhí)行體系的完善是推動合同能源管理市場及其節(jié)能效應(yīng)最根本的保障措施。應(yīng)從節(jié)能服務(wù)公司的資質(zhì)認(rèn)證制度、建立合同能源管理監(jiān)管制度、補充制定合同能源管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等方面入手，加大《公共機構(gòu)節(jié)能條例》《合同能源管理技術(shù)通則》等已有國家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的實施。