關于制約我國學前教育高質量發展瓶頸的現狀分析

郭金蘭

（ 茂名開放大學 廣東茂名 525000 ）

在我國，學前教育是指由幼兒園教師利用各種方法、實物，科學地、有系統、有計劃地對3 ～6 周歲兒童實施的保育和教育。2018 年11 月7 日，中共中央國務院印發的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（簡稱《若干意見》）指出：學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。改革開放以來，我們黨和政府歷來高度重視學前教育事業的發展，特別是黨的十八大以來，習近平總書記多次強調指出：基礎教育是立德樹人的事業，是提高民族素質的奠基工程。要加強對基礎教育的支持力度，辦好學前教育。在黨中央和國務院的正確領導下，經過各級黨委和政府以及社會各界的共同努力，我國學前教育事業獲得了重大發展，規模快速擴大，普及水平大幅提高。據教育部的資料顯示，截至2018 年底，全國共有幼兒園26.7 萬所，與2010 年相比增加了77.3%；在園幼兒4656萬人，增加了56.4%；教職工453 萬人，增加了145%；學前三年毛入園率達81.7%，提高了25.1 個百分點。但同時發展不平衡、不充分的問題仍然十分突出，學前教育仍是我國整個國民教育體系的短板。這與廣大人民群眾日益增長的高質量學前教育的需求不相適應。總的來說，制約我國學前教育高質量發展的瓶頸問題，集中體現在三個既相互關聯又相互制約的方面。

一、財政投入偏低，辦園經費短缺，資源供給不足，是制約學前教育高質量發展的決定因素

顧名思義，我國學前教育要實現高質量發展，一方面要有外延上的擴張，另一方面也要有內涵上的提質。沒有規模的擴張，就談不上發展；沒有質量的提升，也談不上高質量發展。二者缺一不可。而無論是外延上的擴張，還是內涵上的提質，都離不開必要的甚至足夠的經費投入。近年來，中央和地方建立普惠性學前教育投入保障機制，持續加大了學前教育財政投入。2017—2018 年，中央財政投入300 億元，地方財政投入超過3000 億元；2019 年，中央財政進一步將原來的每年約150 億元提高到168.5 億元。從總體上看，國家財政性學前教育投入占財政性教育投入的比重，雖有大幅度提升（從2010 年的1.7%提高到2017 年的4.6%），但比重仍然偏低，而且差距較大（全國只有14 個省份達到5%以上，僅占45%；最低也僅有1.7%，而北京、上海則超過了10%）。因此，經費問題仍是制約學前教育高質量發展的決定因素。

首先，經費來源主渠道投入不足。政府作為教育經費投入主體，長期以來由于學前教育屬非義務教育階段，財政的教育資金投入主要用于發展義務教育，致使財政性學前教育經費占同級財政性教育經費比例偏低、差距較大，公辦幼兒園經費不足。《若干意見》規定，實行國務院領導、省市統籌、以縣為主的學前教育管理體制，國家學前教育財政投入主要用于擴大普惠性資源、補充配備教師、提高教師待遇、改善辦園條件。地方政府是發展學前教育的責任主體，但各地條件千差萬別、財政差距巨大。據教育部資料顯示，雖然目前各省（區、市）陸續制定了公辦園生均公用經費標準或生均財政撥款標準、普惠性民辦園扶持政策，其中17 個省（區、市）明確了普惠性民辦園的生均補助標準（僅占54.8%），但標準相差懸殊。比如，2018 年，河南省規定的年生均經費標準是市屬園5000 元、縣級及以下園3000 元，山東省的標準是710 元，而北京市對提供普惠性服務的幼兒園一律按12000 元的標準補助，因而導致學前教育發展不平衡、不充分的問題突出。

其次，保育費用收費低于剛性開支的矛盾突出。一方面，因財政主渠道投入不足，加上公辦及普惠性幼兒園保育費收費較低，多年來沒有調到比較合理水平，致使辦園經費長期不足，成為發展的主要瓶頸。另一方面，因公辦教師不足而聘用了大量的幼兒教師，所收取的保育費除用于公務經費、園舍維護和改善辦園條件等正常經費支出外，還要用于招聘教師、廚師、安保和維修等人員的工資、社保福利支出，從而使幼兒園的經費難以確保良性運作，更難提供更多優質的、普惠性的資源。據教育部資料顯示，2018 年全國普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）為73.1%，距離2020年普惠目標80%還差近7個百分點。尤其是農村地區、少數民族地區和集中連片特困地區差距更大，沒有舉辦公辦中心幼兒園的鄉鎮還有4000 個左右，個別地方的學前三年毛入園率不到50%，實現2035 年全面普及學前三年教育目標任重道遠。

最后，民辦幼兒園追求利益最大化問題突出。《若干意見》提出，要積極扶持民辦園提供普惠性服務，規范營利性民辦園發展，滿足家長不同選擇性需求。但營利性民辦幼兒園普遍存在過度逐利現象，從家長繳納的保教費除了確保自身利益外，也要用于必要的開班費、場地租金、保教職工工資福利和日常運作，對改善辦園條件、增加教職工資福利等既顯得力不從心又不情不愿，只能維持“簡單再生產”狀態，其中有的只能通過緊縮教職工人員、降低教職工工資，甚至克扣幼兒伙食費等不規范操作手段來運營，無法實現民辦園提供普惠性服務或優質服務的發展目標。

二、發展很不平衡，普惠性覆蓋低，水平參差不齊，是制約學前教育高質量發展的重要因素

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。這深刻地揭示了“讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”就是我們學前教育發展的方向與追求的目標。然而，由于各地經濟社會發展水平等種種原因的影響，當前我國學前教育發展不平衡、不充分的問題仍是非常突出的。發展不平衡就難以“公平”，發展不充分就既難“有質量”又難以“普惠”。

一是從普惠程度來看。據教育部資料顯示，2018 年，全國公辦園（含企事業單位辦園、軍隊辦園、街道辦園和村集體辦園）和民辦園分別共有10.1 萬所和16.6 萬所，分別占37.8%和62.2%，公辦園與民辦園數量差距懸殊，公辦園在園幼兒占總數的43.3%，全國在園幼兒增量的70%以上都在民辦園；全國共有普惠性民辦園8.2 萬所，占民辦園總數的49.5%，在園幼兒占民辦園在園幼兒總數的52.5%；全國普惠性幼兒園覆蓋率（即公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）為73.1%，離到2020 年達到80%的目標還有相當差距。

二是從區域差距來看。無論是總量質量還是發展速度，都反映出很不平衡。發達地區比落后地區好，東部地區比中西部地區好，中部地區又比西部地區好。從2010 年到2018 年，西部地區幼兒園總數增加了127.5%，在園規模增加了76.3%，中部地區分別是100.6%和65.1%，東部地區分別是27.6%和35.7%。這些年來，中西部地區盡管發展較快，但由于底子薄、歷史欠賬多，與東部地區的差距仍是很大的。同屬東、中、西部地區，不同發展水平的地方之間差距也是很大的。

三是從城鄉差距來看。在我國，城鄉的“二元結構”是長期存在的，城市地區幼教普及較高，農村地區幼教非常薄弱。從2010 年到2018 年，農村地區幼兒園數量增幅最大，總數增加了61.6%，在園幼兒規模僅增加了26.6%；城市地區則在園幼兒規模增幅最大，幼兒園數量和在園幼兒規模分別增加了56.4%和54.6%，其中在園幼兒規模比農村多一倍多。同時，不同區域、不同類型城市和不同類農村以及園與園之間，在硬件設施、師資力量和園所管理等方面存在較大差距，保教水平參差不齊，難以實現公平而有質量的教育。

三、師資力量薄弱，待遇普遍偏低，監督管理缺失，是制約學前教育高質量發展的關鍵所在

辦好學前教育，幼兒教師和教育監管是其中兩個至關重要的要素。作為幼兒教師，不僅要擁有廣博的文化素養和識物察人的智慧，還要擁有一定的藝術實踐能力，以及敏銳的科研意識以及良好的科研能力。同時，幼兒教師要按規定配足配強，也就是要按照教育部《幼兒園教職工配備標準》“兩教一保”（2+1）的規定，幼兒園每班須配備2 名專任教師、1 名保育員。而現實情況則與此差距很大。主要表現是：

第一，師資配備數量不足，缺口較大且不平衡。2018 年底，全國在園幼兒4656 萬人，按規定標準平均每班30 人算（原則上小班25 人，中班30 人，大班35人），共有155.2 萬班，應配備教職工465.6 萬人，而實際教職工只有453 萬人，缺口12.6 萬人。全國幼兒園專任教師總數為258 萬人，按每班“兩教一保”標準測算，尚缺52 萬人。公辦園專任教師在編比例偏低，2018 年底全國總數為97.2 萬人，事業編制總量55.6 萬人（占總數的57.2%），實有在編人數44.8 萬人，尚缺10.8 萬人。全國各地都普遍存在這樣的情況，不同區域、不同類型城市、不同類型農村之間，以及園與園之間的差距也各不相同，落后地區、農村地區和民辦園的缺口更大。就拿廣東省茂名市來說，據統計資料顯示，2018 年底全市在園幼兒312547 人，共11354 班，按規定應配備教職工和專任教師分別為34062 人和22708 人，而實有教職工28753人和專任教師18565人，分別缺口5309人和4143人。這不僅大大地制約了學前教育資源的有效供給，更難滿足學前教育高質量發展的需要。

第二，幼師隊伍良莠不齊，待遇普遍偏低。公辦園教師持有幼兒教師資格證和本專科學前教育專業畢業生的占比較高，2018 年底全國共有幼兒園園長和專任教師287 萬人，其中大專以上學歷占82%，但民辦園教師本專科學前教育專業畢業生的占比還不高；按國家計劃到2020 年本專科學前教育專業畢業生規模達到20 萬人計，全國平均每所幼兒園僅0.75 人，遠不能滿足需求。非專業人員從事幼教工作現象普遍存在，大多數鄉村幼兒教師來自轉崗和部分小學接近退休的老教師替代，年齡老化嚴重，自我更新能力差，對音樂、舞蹈、繪畫、游戲等課程不熟悉或基本不會，只能教一些識字、數學等方面知識，“小學化”問題嚴。公辦園自聘教師、農村園教師和民辦園教師專業素質與工資待遇普遍偏低，普遍只能每月享有當地的最低工資標準，且大多沒有辦理社保，還享受不了住房、交通、通訊等補貼待遇，教師隊伍不穩定。

第三，監管力量薄弱，日常管理乏力。一方面，隨著教育體制改革的不斷深入和政府鼓勵社會力量辦園扶持政策的有效落實，學前教育舉辦主體不斷增多，需要監管的辦園主體、辦園業務及其相關領域不斷擴大，導致監管任務重。而另一方面，我國雖然已有教育法、義務教育法和民辦教育促進法，但至今尚未制定國家層面的完備的權威的“學前教育法”，只有一些黨中央和國務院的政策性文件如《若干意見》，以及教育等部門的法規性文件如幼兒園《工作規程》《指導綱要》《發展指南》《教職工配備標準》《教師專業標準》《建設標準》《收費管理暫行辦法》《衛生保健管理辦法》《衛生保健管理工作規范》和地方性的政策法規，有關學前教育的屬性地位、各級政府和有關部門責任、體制機制保障、違法違規辦園行為懲治等問題沒有明晰，政府主導職責相對較弱，尤其對民辦幼兒園監管的權限不明、責任不清，加之政府對其缺乏政策資金支持，難以實施有效的管理約束，致使不少民辦幼兒園游離在管理范圍之外，亂辦園、亂收費、亂開課、亂管理等“四亂”現象突出。同時，地方教育行政部門普遍沒有設立專門的學前教育管理機構，即使是設有專門管理機構，專職學前教育管理人員也嚴重不足，很多是身兼數職。比如，據2019 年黑龍江哈爾濱市的調查，全市18 個區、縣（市）中，只有1 個區有專門的學前教育管理機構；12 個區、縣（市）教育局只有1 人做學前教育視導工作（其中7 個視導員還要兼任其他業務工作），6 個區、縣（市）有2 名學前教育視導員（其中，只有1 個區的視導員專職做學前教育工作，其他5 個區、縣（市）的視導員同時兼任其他工作）。

綜上所述，黨的十八大以來，我國的學前教育事業獲得了重大發展，規模快速擴大，普及水平大幅提高。但同時發展不平衡、不充分的問題仍然十分突出，學前教育仍是我國整個國民教育體系的短板。我們要科學客觀地分析制約我國學前教育高質量發展的瓶頸問題，實事求是地采取對策予以破解，推進我國學前教育高質量發展。