完善涉稅信息管理 推進國家治理現代化
——兼議《稅收征管法》的修訂

冉欣怡

（南京審計大學 江蘇南京 211899）

一、引言

隨著社會主義市場經濟的快速發展和國家治理體系的不斷完善，我國稅收環境發生了深刻的變化，我國的稅收征收管理法律制度也隨之不斷發展與完善，形成了以《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》）為主、其他相關法律法規規章為輔的較為完備的稅收征收管理法律制度體系。但是不可否認的是，現行稅收征管體系還有很多值得完善之處，而提升稅收征管質量和效率的根本在于如何去解決征納雙方信息不對稱。在近年來我國大力推進社會信用體系建設的背景下，加快完善涉稅信息管理對建立健全政府部門數據信息共享機制、推進國家治理現代化的重要性不言而喻。為此，必須立足于實際，正視涉稅信息管理中存在的問題，并在秉持新時代稅收治理理念的基礎上，去探索完善涉稅信息管理的路徑，以推進國家治理現代化。

二、涉稅信息管理之現狀及存在的問題

（一）涉稅信息共享機制亟待完善

作為提升納稅人稅法遵從度、降低稅收征管成本以及提升稅收征管效率的有效途徑，涉稅信息共享更是未來完善涉稅信息管理的重中之重。2015 年修正后《稅收征管法》第六條中提出“建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度”；第十七條明確有關銀行和其他金融機構有稅收協助義務；第五十四條賦予稅務機關向銀行或者其他金融機構查詢納稅人、扣繳義務人的存款賬戶及案件涉嫌人員個人儲蓄賬戶的權力。《稅收征收管理法實施細則（2016 修正）》（以下簡稱《實施細則》）對政府部門間涉稅信息共享作了更加具體的規定。

通過對有關涉稅信息共享的相關法律法規的條款進行分析，涉稅信息共享的主體有稅務機關、政務部門以及除政務部門之外的其他第三方（以下簡稱其他第三方），涉稅信息共享可以進一步分為三種形式：涉稅信息在各級稅務機關內部的流通共享、涉稅信息在稅務機關與政務部門之間互聯互通的雙向共享、稅務機關從其他第三方處采集涉稅信息的單向共享。

1.對于涉稅信息在各級稅務機關內部的流通共享中出現的問題主要來源于我國分稅制改革后形成的國稅、地稅兩個獨立的垂直管理系統，無論是國稅、地稅之間還是國地稅系統內部的涉稅信息共享都存在一定的問題。但是隨著金稅三期的上線、國地稅的合并，涉稅信息在稅務機關內部共享存在的問題已迎刃而解。

2.對于涉稅信息在稅務機關與政務部門之間互聯互通的雙向共享，可以進一步按數據流通方向分為以下兩種形式：

數據由政務部門流向稅務機關的涉稅信息共享。可以發現在上述法律法規中有較多的體現，但是仍存在一些不足。首先，上述法律法規中多數只強調稅務機關有從部分政務部門獲取涉稅信息的權利，但并未進一步明確各政務機關在涉稅信息共享中的主體地位及其相應的義務。其次，上述法律法規未對涉稅信息共享行為的及時性作出要求。再次，未來政務信息系統互聯、數據共享交換平臺建立會給稅務機關獲取涉稅信息帶來極大的便利，相關法律法規必須明確稅務機關在何種情況下、如何通過平臺獲取涉稅信息，以及使用共享涉稅信息的情況、方式。最后，上述所有法律法規中都未涉及對稅務機關獲取涉稅信息行為的監督，將會給涉稅信息管理帶來極大隱患，更可能會導致納稅人對于涉稅信息共享的抵觸情緒。

數據由稅務機關流向政務部門的涉稅信息共享。現階段數據由稅務機關流向政務部門的涉稅信息共享還存在以下不足：一是未明晰涉稅信息對外共享的主體以及信息共享的范圍。雖然在《政務信息資源共享管理暫行辦法》中提出了“以共享為原則、不共享為例外”等原則，但自2009 年起施行的《納稅人涉稅保密信息管理暫行辦法》也明確指出稅務機關和稅務人員應依法對納稅人的涉稅保密信息履行保密義務。

對于稅務機關從其他第三方處采集涉稅信息的單向共享，相關法律法規涉及這種涉稅信息共享方式的少之又少，僅對稅務機關向銀行及其他金融機構查詢相關開立賬戶、存款賬戶、儲蓄存款的情況進行了明確。現階段，建立在大數據技術上的“金稅三期”系統，可運用信息技術從第三方處獲取納稅人涉稅信息，或直接利用第三方提供的納稅人涉稅信息，還原納稅人歷史經營活動，驗證申報數據是否邏輯嚴密，從而證實申報的真實性。但是對于這類情形仍存著很多盲點，如：稅務機關如何從供應鏈上、下游獲取信息，可在哪些情況下獲取哪些信息，獲取信息的流程是什么，不同涉稅信息共享行為的及時性是否有所不同，獲取與使用信息的全過程是否接受監管，供應鏈上、下游的企業與個人是否有義務提供相關信息的或是對提供與否有自主選擇權等等，至今我國還未針對以上這些問題出臺明確規定。

（二）稅務機關涉稅信息管理權與納稅人信息保護權有待平衡

現階段我國對稅務機關涉稅信息管理權與納稅人信息保護權的平衡還有很長的路要走，正如在前文中提及的涉稅信息共享機制的相關待改善缺陷中，很多缺陷都與未能妥善協調稅務機關涉稅信息管理權與納稅人信息保護權息息相關。作為涉稅信息管理中的一對主要矛盾，稅務機關涉稅信息管理權與納稅人信息保護權的矛盾與沖突貫穿于涉稅信息管理的整個過程，尤其體現在的信息獲取和信息使用兩大階段中。

首先，在信息獲取階段，稅務機關涉稅信息管理權與納稅人信息保護權的矛盾體現為三種情況：稅務機關過度行使涉稅信息采集權、納稅人過度維護信息保護權以及第三方過度傾向于稅務機關或納稅人。其一，稅務機關的信息采集權可以與《稅收征管法》中稅務機關的稅務檢查權對應，明確稅務機關依法享有權力從納稅人處或第三方處獲取納稅人的涉稅信息。但在稅務機關獲取納稅人涉稅信息的過程中，如果過度行使信息采集權，將會不可避免地加大接觸到涉及商業秘密、個人隱私等信息的可能性，從而增加侵犯納稅人的信息保護權的風險。其二，如果納稅人過度維護信息保護權，將阻礙稅務機關實施稅務檢查行為、獲取涉稅信息。其三，無論第三方過度傾向于稅務機關或納稅人中哪一方，都會對另一方及自身產生不利影響。

其次，在信息使用階段，稅務機關涉稅信息管理權與納稅人信息保護權的矛盾主要來自于是否存在泄密的可能性：其一，現在還并未對稅務機關工作人員接觸和獲取納稅人涉稅信息進行合理限制和監督，大大增加涉稅信息由內部人員泄露的風險。其二，在涉稅信息共享環節，正如前文所述，由于未出臺具體規定，涉稅信息被不當共享仍存在很大的可能性。其三，作為國際稅收合作最有效的方式之一，稅收情報交換機制在有效打擊國際逃避稅行為的同時，也有可能會對納稅人的信息保護權造成損害。其四，涉稅信息無論是通過哪種方式在哪些機構間流通，都將因為日漸復雜的網絡環境不可避免地帶來更多的信息安全風險。

三、涉稅信息管理完善路徑之堅持稅收法定原則

（一）明確界定各參與主體及其權力（利）與義務

1.針對稅務機關，在明確稅務機關涉稅信息管理權和涉稅信息保密義務的前提下，《稅收征管法》應對行使權力與履行義務的邊界進行確定并予以強調，既要杜絕稅務機關過度行使涉稅信息管理權、侵害納稅人信息保護權，同時也要防止因納稅人過度維護自身信息保護權而導致稅務機關無法正確行使權力的現象出現。

2.針對納稅人，應作出以下幾點改善：首先，仍應在《稅收征管法》等一系列法律法規強調納稅人信息保護權的基調下，向納稅人明確其涉稅信息保護權必須建立在履行納稅義務的基礎之上，即納稅人至少在履行依法進行稅務登記、及時提供信息、接受檢查三項義務的前提下，再維護其自身合法利益。其次，在《稅收征管法》中應對涉稅信息禁區的概念、確定方式和特殊情形予以明確，切實保護納稅人的隱私。最后，《稅收征管法》應增加在涉稅信息共享機制中，納稅人對涉稅信息的流動具有知曉權，尤其是涉稅信息從其他第三方處流向稅務機關、在稅務機關與政務部門之間互聯互通的情況下，納稅人有權得知所共享的涉稅信息的范圍、去向、用途等要素。

3.針對涉稅信息共享中的第三方，修訂后的《稅收征管法》雖然難以針對不同稅種涉及哪些第三方、應履行怎樣的義務進行詳細規定，但應該統一全國范圍內的基本要求，明確具有履行涉稅信息提供義務的政務部門和其他第三方的范圍，確定其法律責任，并對限期提供做出規定，防止稅務部門因缺少明確規定而無法從政務部門處獲取涉稅信息，同時，更避免了其他第三方因收到納稅人阻撓或出于忌憚，便以未明確具有涉稅信息提供義務的主體及法律責任等借口蓄意拒絕或拖延向稅務機關提供涉稅信息。

（二）明確納稅人信息保護權的救濟機制

對于納稅人涉稅信息保護權，尤其是在獲取準確、完整的涉稅信息是稅收征管順利進行的必要條件下，強調納稅人必須在履行其義務的基礎上，筆者認為《稅收征管法》須明確納稅人應至少在履行依法進行稅務登記、及時提供信息、接受檢查三項義務的前提下，再通過行政復議、行政訴訟等救濟機制維護其自身涉稅信息保護權。

四、涉稅信息管理完善路徑之推行稅務誠信體系建設

首先，納稅人納稅信用體系建設已初見成效。自2003 年國家稅務總局出臺《納稅信用等級評定管理試行辦法》后，我國逐漸建立起納稅信用法律制度，《個人所得稅法》等法律，《重大稅收違法失信案件信息公布辦法》等部門規章，《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》《關于對納稅信用A 級納稅人實施聯合激勵措施的合作備忘錄》《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐火車推動社會信用體系建設的意見》等規范性文件的出臺，在進一步完善納稅信用等級評定和發布制度的同時，加大對納稅人失信行為的懲處力度，建立稅收違法黑名單制度，倒逼失信納稅人提升誠信納稅意識，并注重對誠實守信的納稅人給予優惠措施，建立起守信激勵措施與失信懲戒制度雙管齊下的納稅信用管理機制，進一步推進納稅信用與其他社會信用聯動管理，全面提升納稅人稅法遵從度。

其次，稅務機關政務誠信管理、稅務人員職業信用管理才剛剛起步。在納稅信用管理機制逐步完善、政務信用管理與公務員誠信管理剛剛起步的背景下，稅務誠信體系的建立健全必須繼續堅持以相對完善的法律法規體系作為規范與保障。作為具有稅收基本法色彩的高位階稅收法律，《稅收征收管理法》應補充關于稅務誠信體系的規定，以推進稅務誠信管理，從而對涉稅信息管理中各主體的行為進行規范。

《稅收征收管理法》新增有關稅務誠信體系的規定應從納稅人信用管理、稅務機關政務誠信管理、稅務人員職業信用管理三個方面分別展開：其一，針對納稅人信用管理部分，對于稅務機關合法獲取合理涉稅信息、行使涉稅信息管理權，納稅人積極主動配合帶來的守信激勵和妨礙稅務機關帶來的失信懲戒進行強調；其二，針對稅務機關政務誠信管理部分，建立健全稅務機關涉稅信息管理權的約束機制，搭建涉稅信息共享內部控制與外部監督平臺，明確規定審計機關有權對涉稅信息共享進行監督，嚴防稅務機關過度行使涉稅信息管理權、侵犯納稅人涉稅信息保護權的行為發生，并明確對此的相關懲戒機制；其三，針對稅務人員職業信用管理部分，建立金稅三期系統中稅務人員操作留痕機制，并據此將稅務機關過度行使涉稅信息管理權、侵犯納稅人涉稅信息保護權的責任落實到人，嚴肅落實違規行為主要負責人的法律責任與公務員違信懲戒措施。