治理有效視域下農村社會治理形式創(chuàng)新
——以廣西天峨“云榜模式”為例

張明進

（河池學院 廣西宜州 546300）

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要做到“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”[1]。治理有效是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興總體要求的重要維度之一，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。作為鄉(xiāng)村治理的基礎，農村基層社會治理有效程度影響到鄉(xiāng)村的治理績效。農村基層治理得好與壞，關系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實現(xiàn)，影響到黨在農村基層的執(zhí)政之基，關系到中華民族偉大復興的實現(xiàn)。本文結合廣西天峨縣在自然村屯創(chuàng)建的“云榜模式”模式，提升新時代農村治理的有效性進行探索和研究，以期為創(chuàng)新農村基層社會治理提供有益的參考和借鑒。

一、“云榜模式”實現(xiàn)了基層黨建和村民自治的有效結合，提升了農村基層社會治理的有效性

農村基層社會治理的有效實現(xiàn)，離不開基層黨建發(fā)揮引領作用和村民主體的廣泛參與。近年來，位于廣西河池市天峨縣六排鎮(zhèn)的云榜村，因龍灘水電站的建設需要，大批庫區(qū)移民遷入該村，目前有5 個移民安置點，有400 多戶2000 余人，是典型的移民安置大村。外來人員不斷涌入，因土地重新分配和新舊居民風俗習慣不同，當?shù)鼐用衽c移民安置點移民矛盾糾紛不斷，門類眾多的邪教組織也時常出現(xiàn)。針對這些問題，該村從治亂入手，以提升人民群眾安全感、滿意度和幸福感為主線，探索出“云榜模式”，實現(xiàn)了基層黨建和村民自治的有效結合，提升了農村基層社會治理的有效性。該模式主要體現(xiàn)在“‘三加強、四到位、五聯(lián)防、六大員’社會治安防控體系。‘三加強’即縣、鄉(xiāng)、村三級建立黨政一把手為組長的工作機構，加強對社會治安的組織領導；‘四到位’即人員到位、經費到位、裝備到位、待遇到位；‘五聯(lián)防’即派出所與農村警務站聯(lián)防，警務站與‘六大員’聯(lián)防，‘六大員’與警務聯(lián)絡點聯(lián)防，警務聯(lián)絡點與治安中心戶聯(lián)防，治安中心戶與黨員群眾聯(lián)防，構建共建共治共享機制；‘六大員’即組建集治安信息員、法制宣傳員、人民調解員、森林消防員、交通安全員、搶險救災員于一體的多功能巡防隊伍”[2]。該模式充分體現(xiàn)了 “黨群共治”的性質和特點，其中黨建引領是核心，依靠群眾是關鍵，立足基層是基礎。該模式之所以取得成功實踐，得到地方和中央的肯定，主要在于充分發(fā)揮好黨建引領的抓手，發(fā)揮好黨員的引領作用和群眾的主體作用，黨群關系、干群關系和諧融合發(fā)展，克服以前村“兩委”單打獨斗，黨群、干群 “兩張皮”現(xiàn)象，形成黨員、干部、群眾共同參與的多元治理，激發(fā)各方面治理主體的內生動力，調動治理主動性和積極性。

（一）該模式體現(xiàn)了黨的領導和基層組織對基層社會治理的核心作用

農村基層社會混亂、糾紛頻繁、群體性事件多發(fā)，癥結在于基層組織軟弱渙散。針對移民搬遷進來，村人口擴大、黨組織覆蓋不到位、移民對原來黨組織不信任、領導和組織弱化等問題，天峨縣采取“1+1+1”方式，在縣、鄉(xiāng)、村三級建立黨政一把手為組長的工作機構，加強對社會治理的組織領導，加強黨組織在村屯的工作力量。村屯的重大事項，直接對應到鄉(xiāng)、縣的黨政一把手，做到村屯的事項能夠快速有效溝通和得到權威支持。同時，黨的基層組織建立對接幫扶和服務群眾，強化黨員干部的責任擔當。以村屯群眾密切相關的生產生活問題入手，及時解決群眾身邊的難題，真正凸顯黨的基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮黨員干部的“頭雁效應”。在群眾中樹立了威信，贏得了威望，為基層黨組織深入群眾做好社會治理打下堅實的組織基礎。“云榜”模式通過對基層黨組織和黨員干部進行再組織與優(yōu)化，強化黨政一把手的責任擔當，以縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動共擔共責，將黨的建設貫穿于基層社會治理的各方面和全過程，實現(xiàn)黨的領導和基層組織對基層社會治理的領導核心作用。

（二）該模式凸顯了基層治理發(fā)揮群眾積極參與村屯治理的主體作用

關于基層治理的主體，以往更多傾向于政府和村兩委。在具體的治理實踐中，往往看到更多的是政府和村兩委的作用，而村民個人的治理主體地位和作用則沒有很好的激活和發(fā)揮，甚至是邊緣或被忽視的狀態(tài)。廣西天峨縣的“云榜”模式有效解決了村民群眾對村屯治理內生動力不足的問題。通過組建“六大員”為基礎的“多功能”巡防隊伍，帶動身邊群眾參與村屯治理。一旦村屯中出現(xiàn)矛盾糾紛，發(fā)現(xiàn)治安問題，基層群眾能第一時間及時反映，村兩委干部、派出所民警能及時處理。如果說村民小組是農村基層組織的“細胞”，那么村民小組長就是“細胞核”。激活“細胞核”是推動農村社會治理建設的關鍵。小組治安中心戶、黨員、群眾是“塔基”，警務室（站）、巡防隊員、警務聯(lián)絡點是“塔腰”，派出所是“塔頂”，可全面了解和掌握治安治理情況。“云榜經驗”有效釋放了農村基層村民小組長巨大的“細胞核”能量，彰顯了基層群眾巨大力量。該模式實現(xiàn)了治理觸角延伸到村屯各家各戶，覆蓋到每一個角落，打通治理的“最后一公里”，實現(xiàn)了橫向到邊、縱向到底的有效管理。通過結合現(xiàn)代新媒體技術，建立工作微信群，及時進行工作溝通交流，激發(fā)了基層群眾參與村屯治理的積極性和主動性，提升了村民個體在村民自治中的主人翁意識，凝聚了村民群眾參與村屯治理的主體力量。

（三）該模式凝聚了基層治理各方面資源和力量形成合力的保障作用

農村基層社會治理的有效實現(xiàn)離不開各方面資源和力量的協(xié)同配合。農村基層的有效治理是一個系統(tǒng)的工程，除了加強基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、發(fā)揮人民群眾的主人翁意識和作用，還要借助各方面都資源和力量，協(xié)同配合，才能發(fā)揮最大治理績效。該模式之所以能夠實現(xiàn)“四到位”即人員到位、經費到位、裝備到位、待遇到位，關鍵在于黨政一把手的主抓落實，有效推動了工作的順利開展和各方面資源的協(xié)調配合。以黨政一把手為龍頭，村兩委干部、民警、黨員為兩翼，群眾為主體，構建了一體兩翼的立體化黨群聯(lián)防共治體系，體現(xiàn)了寓管理于人、財、物保障之中，把資源和力量下沉到基層，夯實了基層社會管理基礎。在人員到位方面，該模式通過個人自薦、村民小組推薦、群眾評議、組織考察相結合的方式，選派和聘用思想作風過硬，責任心強，熱心村屯公益事業(yè)，群眾基礎好的村民擔任六大員，整合基層協(xié)管力量。在經費保障方面，該模式強化政府財政經費支持和保障，統(tǒng)籌安排專項經費用于村兩委自主使用，確保基層有權管事、有人干事、有錢做事。在設施裝備上，該村為六大員配備巡防警械、消防器材等裝備，推動治理重心下移、力量下沉。

二、該模式為農村基層社會治理的有效實現(xiàn)提供了有益的經驗和啟示

“云榜”模式在實踐中使得村民自治和權益得到了充分的體現(xiàn)和保障，為農村基層社會治理的有效實現(xiàn)提供了有益的經驗和啟示。

（一）要堅持黨對農村基層治理的領導，發(fā)揮好基層黨建的核心引領作用

堅持和加強黨對農村基層治理的領導是我們黨在革命、建設和改革中的政治優(yōu)勢和優(yōu)良傳統(tǒng)。農村基層治理涉及到人、財、物等方方面面，把握工作原則和方向、凝聚群眾共識、理順各種關系、整合各種資源、統(tǒng)籌各方力量、協(xié)調各方行動、促使治理的生根落地都離不開黨的領導。只有堅持和加強黨對農村基層治理的領導，才能把握好農村基層治理的政治“方向盤”，確保農村基層治理始終朝著正確的方向航行。“云榜”模式之所以能夠成功，關鍵在于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村屯三級黨委都十分重視和加強對農村基層治理的領導，以鄉(xiāng)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村屯三級建立黨政一把手為組長，緊緊抓住基層黨組織的牛鼻子，充分發(fā)揮好黨組織的領導核心作用，以黨的建設作為貫穿基層治理的一條紅線，確保基層治理正確方向。從政策支持、經費保障、人員配備等各方面進行了大力支持，并始終把農村治理作為一項十分重要的工作抓實抓好，真正確保和發(fā)揮了黨始終總攬全局、協(xié)調各方的領導體系，實現(xiàn)整體治理、協(xié)同治理、系統(tǒng)治理。“黨是領導一切的”既體現(xiàn)在黨的基層組織覆蓋面上，也體現(xiàn)在基層黨建的實效性上，而基層黨建的實效性關鍵在于發(fā)揮基層黨員干部的示范引領作用。“云榜”模式在治理過程中，切實抓好農村黨支部建設，選精配強村兩委干部。通過黨員積分制和群眾評議滿意度加強教育管理，強化黨員干部的責任擔當，讓黨員干部自覺承領治理任務，自覺帶頭參與到治理行動中，真正發(fā)揮黨員干部的示范引領作用，增強黨對廣大農民群眾的影響力、向心力和凝聚力。實踐證明，農村基層黨建抓得強抓得好，農村基層社會治理就強，治理效果就好，反之治理就會弱，效果就會差。

（二）要加強農村基層社會治理的改革創(chuàng)新，構建高效便捷的基層管理體制

習近平總書記強調，加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制機制創(chuàng)新。農村基層社會治理環(huán)境復雜、矛盾疊加、處理難度大，需要在管理體制機制改革創(chuàng)新上下功夫，因地制宜，因村施策，精準治理。一是要做好村（屯）情、民情的調研，找到制約治理問題的癥結。農村基層社會治理的體制改革創(chuàng)新要建立在對農村村情、民情熟悉掌握的基礎上，做到全面準確把握村（屯）的歷史發(fā)展、村民結構、思想狀態(tài)、利益訴求等情況，找到問題的癥結，群策群力破解難題。本文中的云榜村面對庫區(qū)移民大量遷入該村而引發(fā)的系列問題，縣、鄉(xiāng)、村不同層次都召開專題會議研究，聽取群眾意見，了解群眾的訴求。在深入了解基礎下，找到了各方的契合點，凝聚了建設美好家園的思想共識，逐步形成了現(xiàn)有的治理模式。二是要善于利用現(xiàn)代網絡技術手段，助力鄉(xiāng)村治理。農村基層社會的有效治理離不開現(xiàn)代信息技術手段。當前隨著互聯(lián)網技術的廣泛應用，“智慧農村”、大數(shù)據(jù)+等現(xiàn)代信息技術對提升鄉(xiāng)村治理智能化水平發(fā)揮著越來越重要的作用。云榜村通過組建維穩(wěn)QQ 群和微信群，暢通信息、共享交流平臺，對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法、維穩(wěn)、民警等部門和人員。一旦發(fā)生矛盾糾紛或其他社會問題，相互聯(lián)動，協(xié)同配合，第一時間得到有效處理。三是理順工作關系，明確職責分工，完善獎懲績效考核。基層治理需要治理各方面肩負責任，相互協(xié)同配合，才能達到最大的治理績效。云榜村根據(jù)村情實際，調整優(yōu)化基層機構，在村兩委的基礎上賦予農村基層黨組織相應職責權限，減輕基層負擔，確保基層黨組織聚焦主責主業(yè)，有精力有能力抓治理。根據(jù)村黨員數(shù)量和工作實際，整合基層工作平臺和隊伍，以黨員積分制和群眾民主評議開展黨員干部獎懲績效考核，激發(fā)黨員先鋒模范作用的發(fā)揮。

（三）要善于糅合各方治理力量和資源，打造共建共治共享的基層治理格局

基層的有效治理需要凝聚各方治理力量和資源，善于用強大的組織力量來推動和整合社會資源，發(fā)揮最大的效能。一是要推動基層治理力量綜合下沉。要發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，把黨的組織和工作有效地推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城各類組織、人群中去，把單位、行業(yè)和各領域黨組織聯(lián)接整合起來，推動各相關組織深度參與基層治理。該模式充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、駐村干部、村兩委干部作用，后盾支援單位聯(lián)系幫扶作用，以縣黨委組織牽頭，多方聯(lián)動、深度參與、共同配合，信息暢通、共享，有效促進了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位、部門條塊管理力量在農村的聚合，推動治理力量下沉，提高共治共享水平。二要激發(fā)村民自治的內生動力。有效的基層社會治理必須充分發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢，健全村民自治機制，增強群眾自治意識和家園歸屬感，實現(xiàn)村民家園村民建的主人翁意識。云榜村通過這些年來政府對鄉(xiāng)村建設投入和各項利民政策等現(xiàn)實案例，緊扣村民對美好生活的向往，進行有效的思想教育引導，使村民認識到鄉(xiāng)村治理與自身幸福生活的密切聯(lián)系。通過有效的宣傳教育引導，增強了村民的思想認識，調動村民群眾參與村屯治理的積極性和主動性，許多村民紛紛自愿報名參與到“六大員”的隊伍中來，參與村莊的建設和治理。三要加大基層治理的投入。有效的供給投入是開展治理的基礎和保障。該模式通過縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層組織的引領作用，在地方財政困難的情況下，統(tǒng)籌各方面資源，協(xié)調各方利益，強化農村基層治理的經費保障，建立專項經費專項使用。通過專項經費，實現(xiàn)了人員到位、經費到位、裝備到位、待遇到位，使基層治理在人力財力物力上得到有效保障，確保了治理有效開展，推動農村基層治理走向善治。

（四）要堅持以人民為中心的理念，增強人民的獲得感、幸福感和安全感

加強農村基層社會治理，必須抓住民心這個最大的政治。處于國家治理體系的“神經末梢”，基層治理與人民群眾接觸最廣泛，與人民群眾的切身利益最為密切。因此，要以群眾問題為導向，著力解決基層群眾最關心關注的難題，把增強人民的獲得感、幸福感和安全感作為基層社會治理的出發(fā)點和落腳點。一是建立群眾需求響應機制，及時回應、處理和落實好群眾的關注點。該模式，始終依靠人民群眾，發(fā)揮人民群眾的作用。通過村民座談會、回訪等方式聽取他們對工作的意見和建議，主動回應群眾的困難和需求，不斷改進工作，以更好的服務和實在的行動贏得群眾的支持和認可。如天峨縣在每個行政村根據(jù)村民及區(qū)域特點劃分網格化管理，劃分若干個“小網格”，網格管理員們既當好治安巡防員、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督員，又當好民生保障服務員。行政村以村民生活圈為服務范圍，以小事為抓手，以村民為主體，以參與為重點，通過開展便民利民的服務活動，不斷拉近網格管理員和村民之間的距離，打通“最后一公里”實現(xiàn)群眾困難問題得到及時有效解決。二要增強群眾的滿意度，以群眾評價為根本標準，倒逼基層治理創(chuàng)新發(fā)展。基層治理效果如何，群眾滿不滿意，基層群眾說了算，要把對基層治理工作的“評判權”“表決器”交到群眾手中，形成解決基層治理難題的完整閉環(huán)，實現(xiàn)責任倒逼，促進基層黨員干部的責任擔當，推動治理的不斷走深走實。

“云榜”模式是廣西河池市實現(xiàn)農村基層社會有效治理作出的一種有益探索，這種實踐為本文的研究提供了鮮活而有力的例證。該模式所創(chuàng)造的“三加強、四到位、五聯(lián)防、六大員”牢牢抓住了當前農村基層社會治理中的短板，創(chuàng)新了農村基層社會治理的有效實現(xiàn)形式。因此，從黨的基層組織、村民自治實現(xiàn)和社會資源的有效參與融合出發(fā)，很好提升了農村基層社會治理的績效，“云榜”模式在為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實現(xiàn)農村基層社會有效治理上提供一定的借鑒和啟示。