保育主義：張謇行政獎勵法律思想的歷史實踐與當代啟示
——基于營商環境保護的視角

張祺煒

（南通市中級人民法院 行政審判庭，江蘇 南通 226007）

近代，中華民族面臨著空前嚴峻的民族危機，仁人志士們通過各種方法探尋國家和民族的出路。這一時期，尤其在就任北洋政府農商部總長后，張謇在發展經濟、振興實業方面產生豐富思想并進行了大量實踐。在張謇提出并實施的一系列振興實業措施中，保育之法是重要手段之一。張謇曾在《致財政部會擬保息商業呈》中明確了保育之法的意義及主要脈絡，即“一為獎勵，一為補助。而應時勢之所需，似莫善于保息”[1]287。考察張謇保育之法的主要特點及其表現出的法律思想、道德品格，對當前政府依法實施行政獎勵，優化營商環境，具有重要的啟迪和借鑒意義。

1 張謇行政獎勵法律思想的理論淵源和社會背景

張謇行政獎勵法律思想有深刻的思想淵源和鮮明的時代特征。處于風雨飄搖中的清政府已經走到了歷史的盡頭，初生的民國政權紛亂不堪。外國列強憑借先發展起來的優勢，通過各種手段侵略中國，掠奪財富[2]8。這樣的時代既磨煉了張謇百折不撓的品格，也孕育了張謇具有鮮明特色的思想和實踐精神。

1.1 思想淵源：憂國憂民的愛國主義情懷

張謇曾說，“鄙人自十六歲后，無時不在憂患中”。張謇每做一件事，每創辦一家企業，無不為民生計，為國家利源計，始終以振興中華為己任，以“造一個新世界”為自己奮斗的最終目標[3]。愛國、救國、報國的情懷構成了張謇對民族工商業進行“保育”“獎勵”的思想淵源。1894年，張謇剛考中狀元不久，中日甲午戰爭爆發，張謇在6月至7月先后20余次上書翁同龢，陳述戰爭之形勢與對策。1895年，張謇致函時任兩江總督的張之洞陳述“厘捐之弊”，希望張之洞“有恤民之仁”[4]72，廢除對老百姓的苛捐雜稅。1912年，張謇在南通創辦養老院時寫道：“老幼孤獨不得所，大亂之道也。環而視吾民，所謂國老者數至少，勢不待養。”[5]張謇在擔任農商總長期間，陳述了政府給予百姓產業、生計的必要性，“若言財政者，但事取用而不及長養。上愈搜括，下亦愈窮，久將并搜括而無可得，此所謂竭澤而漁也。長養者，使下有可以自給，而后出其余以供上，上與下相處而安，不致生睊睊疾視之惡感”[6]371。

1.2 社會背景：封建傳統經濟制度束縛民族工商業發展

至清晚期，傳統封建經濟制度已經不適應經濟社會發展的需要，極大地抑制了私人從事實業的愿望和勇氣，嚴重束縛了民族工商業的發展。張謇認為，發展民族工商業，一方面必須從思想上革除舊習，另一方面必須從制度上對私人經濟加以鼓勵和保護。1898年，張謇給清末維新派人士汪康年的信中描繪了官民矛盾的景象，“夫今日官之賊民，不足奇也。所奇者，不知民為誰何之民，而官自以為賊民，乃可效忠。民之疾官，不足奇也。所奇者，知官所為非朝廷之為，而棄盡生計，寧為荼毒以同盡”[4]91。1903年，張謇在日本大阪參觀一家私人鐵工廠后寫道：“我思上海制造局規模之大，經費之宏，幾幾十倍于此，曾未為農工實業造一船、制一械。彼此相較何如也？”[7]顯然，他認為清政府在發展私人農工商業中并未起到應有作用。張謇就任農商總長后，更是鮮明提出了實施行政獎勵對“擴張民業”的重要意義，“吾國有歷以來，除鹽鐵、均輸、鑄幣、屯田外，向無官業，且均為財政或邊防之關系，無導民興業之心。至擴張民業之方針，則當此各業幼稚之時，舍助長外，別無他策。而行此主義，則仍不外余向所主張之提倡、保護、獎勵、補助，以生其利；監督制限，以防其害而已”[6]8-9。

1.3 實踐動力：外國資本掠奪嚴重侵害中國利權

鴉片戰爭后，西方資本主義國家開始在中國投資設廠，涉及印刷、食品加工、水、電、煤氣、火柴、肥皂、制藥、造紙、木材、玻璃、水泥等關系國計民生的多種行業。張謇洞悉外國資本對中國經濟的壟斷及對民族工商業的遏制。他認為獎勵植棉及紡織業對于抵制洋布、洋紗的重要性在于，“棉織云者，包括洋布、洋紗兩項言之也。兩項進口最多之年,值銀一萬八千余萬兩，可謂巨矣。然則今日救國之策于何著手？舍獎勵紡織,其道無由矣”[8]168。并計算出，“按海關貿易冊每年進口棉貨例，其最多之年，值銀一萬萬八千萬兩。洋紗及粗布、斜紋布實占一萬萬二三千萬兩。共需加增紡機一百六十萬錠，方可抵制外貨十之七八”[8]331。張謇堅決反對為借款而與日本合辦漢冶萍鐵礦，他認為，“凡他商業皆可與外人合資，惟鐵廠則不可；鐵廠容或可與他國合資，惟日人則萬不可……我則煤鐵之富，甲于五洲……謂我國鐵業發達之日，即日本人降伏于我國旗之下之日”[4]316。

2 張謇行政獎勵法律思想的歷史實踐

張謇任北洋政府農商部總長期間，將實業救國、發展民族工商業的一系列思想和謀劃付諸實踐。張謇行政獎勵法律思想集中體現在其任農商總長期間頒布實施的相關法律，發表的演說、著述文論，以及針對具體事項的落實三個方面。

2.1 張謇行政獎勵法律思想的相關立法

張謇任農商總長期間推動頒布相關法律，并不是簡單地沿襲舊法、移植外法，而是在長期觀察國內外經濟形勢、深入調研總結國內各地區物產特點之后，在分輕重、明緩急的原則下，有針對性地立法。張謇提出了制定法律的必要性及迫切性，“竊維本部職任在謀農工商業之發達，受任以來，困難萬狀。第一問題即在法律不備，非迅速編纂公布施行，俾官吏與人民均有所依據，則農工商政待舉百端，一切均無從措手”[1]263。關于制定獎勵法律的重要性，張謇認為，“農產品為各種制造品之原料，不有以增殖之，則工商業之發展永無可望，故保育主義又當移之于農業。然人民思力薄弱，非有政府之提倡，不能引起其增殖、改良之興味，故以為對于棉產，宜用獎勵法。獎勵之中，又分為擴充、改良二法”[6]356-357。此后，在張謇的推動下，北洋政府先后頒布了涉及保護和獎勵農工商業的一系列法律文件，包括《植棉制糖牧羊獎勵條例》《植棉制糖牧羊獎勵條例施行細則》《漁輪護洋緝盜獎勵條例》《公海漁業獎勵條例》《森林法》《造林獎勵條例》等。為推廣相關產業，農商部還通過向地區發布訓令的方式，對當地實施行政獎勵提出具體要求。例如，就獎勵糖業給江西民政長發布訓令，“查中國產糖之區，除閩、川、粵等省外，應推江西。長斯土者，提倡振興，責無旁貸……獎勵糖商，勸誘出口，庶可收暢銷之效”[1]301。

2.2 張謇行政獎勵法律思想的著述文論

張謇行政獎勵立法目的及相關原因集中體現在張謇起草的大量呈文、通告、提案、說明、咨文、理由書、演說、文論中，這些內容也構成了張謇施政的主要思想和綱領。1910年，張謇向清政府提出了獎勵植棉暨紡織業的改革方案，他認為，“今日中國為獎勵紡織計，根本計畫，必先獎勵植棉”，“獎勵植棉，先定區域”，“獎勵紡織，應明定獎勵法”[8]169。就任農商總長后，張謇建議獎勵擴充改良植棉地五千五百萬畝，其理由在于“欲獎勵紡織業，非先推廣植棉地不可，此為供求相需之定例”。對于擴充制糖原料耕地的具體面積，張謇亦做了精確測算，他認為，“政府獎勵糖業，欲使國內自產自制之糖，足供全國人民之需用，要當以十斤為標準。以十年平均擴充計，年須擴充一百三十二萬畝；以閩、粵、桂、滇、贛、黔六省平均計，則每年每省須擴充二十二萬畝也”[8]307。在制定《茶葉檢查條例》前，張謇提出，“茶葉為出口商務大宗，亟宜整理……如有茶色黝黑，茶味濃厚，及茶株新栽者，設法獎其山戶，茶箱最多，茶號最老，資本最大者，設法獎其商人。一面嚴飭種茶山戶、業茶商董，隨時整頓規約，于取締限制之中，寓獎勵勸導之法”[6]176。張謇認為行政獎勵對自然資源保護亦具有重要意義，“我國內地森林采伐殆盡，童山濯濯，所在皆是。雖國家盡力經營，亦斷難辦到，則獎勵、試驗必當并舉。十年之計，其庶幾乎”[1]339。

2.3 張謇行政獎勵措施的具體落實

張謇任北洋政府農商部總長期間，國家雖在形式上獲得了統一，但仍處于內憂外患之中，很多立法形同虛設。張謇沒有退縮，而是盡可能將實業救國的施政方針付諸實踐。1916年，荷蘭人亨利·特萊克應張謇之邀來南通負責保坍工作，1918年8月，他冒酷暑到遙望港九門閘工地檢查工作，不幸感染時疫命隕，年僅29歲。張謇建議，“今特萊克已死，褒章當然不適。擬請特錫褒詞，以為外國工師能勤于事者勸”[1]486。張謇曾在呈請褒揚我國近代刺繡大師沈壽的文書中寫道：“茲沈壽授藝成人，播聲異國；相夫有道，無間里閭。允合褒揚之例，應叨章闡之榮。”[1]521在任農商總長期間，張謇作為部級長官，也親自過問獎勵事宜，如農商部將“德國甜菜佳種分贈各省代表，并令就適宜處試種，冬季收成后選送產品以備化驗”。但歷時一年，僅“山西省農會按期匯集轉呈到部，化驗成績亦甚優美”，張謇認為，“足見該民政長盡心農事，督勸有方。該省農會辦事認真，亟應嘉獎，以資鼓勵”[1]285。

3 張謇行政獎勵法律思想的當代啟示

習近平總書記指出，張謇在興辦實業的同時，積極興辦教育和社會公益事業，造福鄉梓，幫助群眾，影響深遠，是中國民營企業家的先賢和楷模。張謇實業救國的理論和實踐，為民族工商業發展做出了重要貢獻，也為后人留下了寶貴的理論和經驗財富。張謇振興民族工商業種種措施所蘊含的行政獎勵法律思想，對法治中國建設中政府依法實施行政獎勵，持續營造法治化營商環境，具有重要的借鑒意義。

3.1 實施行政獎勵應當依法而為

行政獎勵的首要原則是依法獎勵原則，依法獎勵原則是依法行政原則在行政獎勵領域的具體體現，要求行政主體在設定和實施行政獎勵時應當依據法律規定的權限、范圍和程序，否則要承擔法律責任[9]。張謇行政獎勵相關立法相對于當代法律而言，固然具有局限性，但放在特定的時代背景下，仍彰顯了非凡的完備性、及時性和詳細性。例如，《修正公海漁業獎勵條例施行細則》第十三條規定，“漁員應得之獎勵金，均由該船主請領轉給，漁員于受獎期間內死亡時，其應得之獎勵金，歸屬于其承繼人”；第十五條規定，“漁員自受獎勵之日起，在準獎期內死亡或姓名變更時，應由該船主于十五日以內，稟報該管縣知事備案”[6]389。該實施細則甚至考慮到漁員死亡時獎勵金的處理方式，足見其細致入微。又如《植棉制糖牧羊獎勵條例實施細則》還附有申請人認為自己符合獎勵條件，申請有關部門給予獎勵的文書樣式，包括《請給獎金書》《報告書》《繼續請給獎金書》，不僅有利于申請人明確事實和理由，還有利于主管部門有針對性地審核。這一亮點，當下許多法律還無法企及。張謇實施行政獎勵亦不完全拘泥于制定法，他認為，“對于日用品向由外國供給，而為本國所能仿制者，此類工廠尤應特別保護”[1]446，雖不像植棉、制糖、牧羊、漁業等已訂定獎勵條例，但亦可通過“匾額”“褒狀”“獎章”等方式給予獎勵。

3.2 實施行政獎勵應當注重人文關懷

張謇創辦的大生紗廠，取名自《易·系辭下》中“天地之大德曰生”，意思是天地之間最偉大的道德是讓生命各得其所、愛護生命，這也是張謇追求的終極目標。張謇的種種行政獎勵立法和措施，無處不彰顯憂國憂民、愛國愛民的深厚情懷。行政獎勵作為行政法的一項具體制度，從其誕生之日起，即秉持以人為本理念，使行政管理制度的建構及實施充滿了濃郁的人性化色彩[10]。行政主體在實施行政獎勵的時候，應當充分認識到，得到行政獎勵是符合獎勵條件相對人的權利，是否給予行政獎勵不取決于行政主體的主觀意志。行政獎勵應做到公平公正合理，應當按照相對人行為、功績、貢獻，實事求是地給予行政獎勵，對符合法定條件、標準的相對人，要一視同仁，不得歧視。對于法律沒有明確規定的情況，如果相對人確實對國家、人民和社會做出了突出貢獻，從表彰先進、激勵后進，充分調動和激發人們積極性和創造性的角度出發，亦應當合理考量，適當予以獎勵。

3.3 實施行政獎勵應當統籌兼顧

由張謇獎勵實業的主張可以發現，張謇對產業發展的主次輕重、產業結構有明確而科學的規劃。張謇曾在給章太炎的信中提到，法律制度不能生搬硬套，“昔日之言改革者，一味抄襲日本;今日之言改革者，又有一味抄襲美國之勢。鄙意法、美皆民主，而憲法不相襲，國勢根本不同，未可削趾適履”[4]305。張謇主張“棉鐵主義”，也因認為棉紡織業和鋼鐵行業關系國計民生、民族富強。張謇實施行政獎勵注重統籌兼顧的做法對當代的啟示在于，政府在招商引資時，應當堅持招商引資相關優惠政策的法治化、規范化、制度化，明確招商重點方向、重點區域，保證整體招商規劃能夠促進區域經濟的長遠發展。要對區域內產業分布進行統籌規劃，并對資金、稅收、土地、社會保障等方面的獎勵政策進行科學設計，使區域內經濟、社會環境總體上實現良性發展。

3.4 實施行政獎勵應當以誠為本

信賴保護是確立政府公信力的基礎，是保護公民、法人和其他組織合法權益的基礎。如果有關行政主體制度不完善，引進民營資本時手續不健全，規劃不合理，盲目許諾、違規優惠，政策缺乏連續性，出現“新官不理舊賬”的情況[11]，就易挫傷投資積極性，不利于良好營商環境的構建。張謇在極端困難的條件下，仍排除萬難，將行政獎勵“紙上的法律”盡可能付諸實踐，據當時《中華實業界》報道：“民國政府厲行保護獎勵之策，頒布商業注冊條例、公司注冊條例，凡公司、商店、工廠之注冊者，均妥為保護。”[2]68張謇誠信獎勵的啟示在于，在招商引資時，行政主體要保障相關優惠政策和獎勵措施的穩定性、連貫性，行政主體實施行政獎勵不能“言而無信”“朝令夕改”，只要相對人滿足了法律規定或行政主體承諾的條件，就應當給予相應獎勵，不得隨意拒絕獎勵或撤銷獎勵，更不得額外增設獎勵條件。