我國民用無人機產業政策分析

蔣黔蓉，毛秋紅

(貴州省科學技術情報研究所，貴州 貴陽 550004)

近年來，我國無人機行業呈現高速發展態勢，在2020年新冠肺炎疫情期間，無人機更是成了戰“疫”利器。政府出臺了一系列政策法規大力扶持民用無人機產業的發展，以進一步激發消費級無人機巨大的市場增長潛力，拓展工業級無人機下游應用領域。未來無人機發展還將加速，在載人載貨、巡航測繪、應用救援等場景的價值將得到進一步發揮。

1 無人機概述及分類

我國公布的法律法規及行業政策中存在“無人機”與“無人駕駛航空器”兩種描述方式。2013年民航局發布的《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》對其下了定義：無人駕駛航空器是一架由遙控站管理(包括遠程操縱或自主飛行)的航空器，也稱遙控駕駛航空器。我國的無人機按照用途可劃分為國家無人機和民用無人機，國家無人機指用于民用航空活動之外的無人機，包括用于執行軍事、海關、警察等飛行任務的無人機；民用無人機指民用航空活動的無人機，又可分為工業級無人機與消費級無人機[1]。根據運行風險大小，2018年民航局發布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》將民用無人機分為5種類型：微型、輕型、小型、中型、大型。

2 無人機行業政策整體分析

我國無人機政策主要集中在建設、監管和標準方面。近年來，我國政府十分重視無人機行業的發展，政府在生產技術、產品試點應用等方面加大扶持力度，在一定程度上有助于健全行業標準體系，但形成規范標準相對滯后。此外，由于我國無人機行業發展迅猛，而監管政策相對缺乏，國家也逐步發布了多項政策，規范無人機行業發展。筆者在國務院、民航局及部分無人機重點省市政府等相關網站中對“無人駕駛航空器”“無人機”等相關內容進行檢索，根據檢索結果進行統計，搜集到2006年-2021年無人機相關政策文件及規章制度共計80篇，其中國家政策51篇，地方政策29篇。

2.1 國家層面：對無人機發展與監管作出部署，促進行業發展

2.1.1 行業鼓勵政策。為助推無人機行業發展，國務院、工信部、民航局、教育部等部門陸續發布了無人機相關鼓勵政策，筆者共搜集到34篇，其中主要包括以下內容：無人機制造、無人機經營性飛行活動、飛行保障體系建設、航空物流業發展、無人機人才儲備、無人機導航設備開放等。如2016年，國務院發布了《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》，提出要推進民用飛機產業化，首次將無人機產業提升到國家戰略層面；2017年，工業和信息化部發布《關于促進和規范民用無人機制造業發展的指導意見》，明確提出要大力促進我國民用無人機制造業健康有序發展；2018年，民航局發布《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法(暫行)》，對無人駕駛航空器運營商如何取得經營許可證等諸多問題進行了明確，企業從事經營性飛行活動將從此合法合規；2019年-2021年，人社部、教育部等部門確定了無人機相關新職業，印發了與無人機相關專業職業教育目錄，為無人機行業的發展提供了充足的人才儲備。國家相關部門在無人機注冊、適航、空域管理、運行管理、飛行執照管理等方面作出規范，為其發展保駕護航。

2.1.2 行業監管政策。近年來，我國無人機呈爆發式增長——從旅游景區、影視基地到重大新聞現場，頻頻可見無人機“忙碌的身影”，然而，從無人機行業管理到使用者的飛行資質、行為準則等，仍存在監管漏洞，頻頻出現的“黑飛”“闖入禁飛區域”等現象，更為無人機的發展蒙上陰影[2]。因此，加強對無人機的監管，引導行業健康、有序、可持續發展勢在必行。近年來，民航局和交通運輸部等部門陸續發布了相關監管規定，筆者共搜集到17篇，其中包括實名制登記、駕駛員管理、飛行動態數據管理等內容。2016年，民航局發布《民用無人機駕駛員管理規定》，對民用無人機系統駕駛人員的資質進行了管理，并對無人機系統駕駛員實施分類管理；2017年，民航局發布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》要求民用無人機的擁有者必須按照管理規定要求進行實名登記；2017年，交通運輸部發布的《民用航空空中交通管理規則》規定民用無人駕駛航空器飛行活動應當遵守國家有關法律法規和民航局的規定；2019年，民航局發布的《輕小型民用無人機飛行動態數據管理規定》要求從事輕、小型民用無人機及植保無人機飛行活動的單位、個人應當按照該規定的要求，及時、準確、完整地向民航局實時報送真實飛行動態數據。這些重大監管政策的出臺和相關立法工作的進行，完善了無人機產業的運行體制和機制，促進產業發展的同時引導無人機活動的單位和個人合法飛行，確保了軍、民航的飛行安全與秩序，進一步推動無人機產業法制化，推動民用無人機產業步入強監管階段。

2.2 地方層面：緊跟國家政策，布局無人機行業發展

在無人機產業發展過程中，在國家相關發展戰略和監管政策的引領下，各地方政府和立法部門也相繼出臺了相關產業政策法規，積極推動無人機產業安全、有序、健康發展。與其他地區相比，北京、上海、廣東地區更加活躍。北京作為國內無人機產業發展重要區域，依托其豐富的科研院所、高校資源，在核心技術研發與關鍵技術應用方面走在全國的前列，從政策發展趨勢上看，北京市政府鼓勵物流無人機等智能倉儲物流技術產品的發展，提出要重點推進無人機等新一代信息技術和產品與消費融合展示，在智能制造與創新戰略的驅動下，工業無人機發展前景較為樂觀。上海作為全國無人機消費最大城市之一，目前已形成了完整的無人機產業鏈和數目龐大的無人機消費群體。近年來，上海市制定了若干管理規則和臨時管控措施。深圳市作為世界無人機之都，其無人機的發展與政策支持密不可分，深圳市制定了《深圳市航空航天產業發展規劃(2013-2020年)》，并每年分批次進行扶持，其中無人機就是重點支持領域。此外，深圳的行業協會也助推了無人機產業的發展，陸續發布了《民用無人機系統通用標準》《單旋翼直升機系統通用標準》《公共安全無人機系統通用標準》等多個無人機行業標準。政策支持加制定行業標準，為中國的無人機產業占領市場奠定了良好的基礎。政府將無人機列為發展重點，深圳和廣州在科研實力、企業排名等各方面處于領先地位，深圳和廣州已成為產業領頭羊，使得廣東省逐漸成為國內最大的工業無人機生產基地，其民用無人機技術國際領先。但通過對廣東省無人機相關政策的搜索，發現其在民用無人機管理辦法尤其是安全管控標準方面政策還有待健全。湖北、貴州等多個省市，也適應當地省情，出臺了相關政策。湖北省工業無人機主要應用于農林植保領域，2018年，湖北省農業廳發布了《湖北省2018-2020年植保無人飛機購置補貼試點實施方案》，對植保無人機實行定額補貼。2021年，貴州省人民政府發布了《2021年〈政府工作報告〉重點工作責任分工方案》，提出要實施產業基礎再造工程，依托航空航天支柱企業，打造先進基礎零部件、高精密結構件基地，加快航空發動機、無人機產業發展。從總體上看，隨著無人機產業飛速發展，無人機相關政策也得到了進一步完善。國家政策導向和地方政府的務實推進，正促進無人機產業產生巨大經濟效益。

3 無人機產業政策的推進規律

3.1 成立無人機行業協會

在促進無人機產業發展時，許多省市高度重視無人機行業協會的籌建，旨在推動無人機飛行應用標準的建立。行業協會不僅能夠發揮橋梁和紐帶作用，推進協會成員之間信息共享，開展技術協作，以技術帶動產品，以產品促進應用，以應用升級服務，而且能夠深入開展行業調查研究，向政府反映企業訴求，加大在政府擬定行業發展規劃、產業政策法規中的參與度。

3.2 擴充無人機應用場景

目前，工業級無人機的主要應用領域包括：農林植保、安防監控、地理測繪、快遞物流、醫療急救、航空測繪、旅游業、氣象監測等。隨著工業無人機技術水平的不斷提升及各行各業對無人機應用需求的增加，工業無人機應用領域將更加深化、細化，應用領域將不斷擴大。如近期5G+北斗無人機智能巡檢逐漸進入人們的視野，5G網絡+無人機技術在廣泛的場景中開始發揮關鍵性作用，為城市發展、安全保障等諸多行業提供更大的想象空間。

3.3 民用無人機產業政策走向

在促進和推動無人機產業發展上，國家出臺相關政策，鼓勵無人機相關產品研發，推動產業智能化發展，給予無人機發展引導與紅利。進入2021年，政策支持也將一如既往并可能進一步加大力度。在“黑飛”盛行的環境下，已通過制定標準及監管政策引導無人機使用者合法飛行。今后也將加快無人機法律法規建設，確定標準體系，強化技術革新，讓政策與科技并行，確保飛行安全。

4 面臨的問題

與軍用無人機相比，民用無人機更注重實用性和經濟性，技術要求和準入門檻更低，各行業對其需求更大。我國民用無人機受到政策法規、市場、應用、技術等方面的制約，使得無人機行業發展面臨諸多障礙。

4.1 缺乏統一的技術質量標準

目前，在無人機技術方面，我國在大疆等企業的助力下，產業化水平得到了大幅提升，暫時具有一定優勢。但無人機產品生產缺乏統一的技術質量標準，國內尚未形成統一的研發制造體系，各生產企業都按照自己的標準生產，導致質量參差不齊，同質化競爭嚴重，以至于產品適航性難以保證，影響行業競爭力。

4.2 產業市場尚未完善

我國工業無人機主要應用于農林植保領域及測繪領域，推廣工業無人機主要依靠政府補貼和項目扶持的模式，在一定程度上制約了工業無人機的發展。無人機在諸多領域都有很大的應用前景，如環境保護、災害預防和管理、物流載重等，但工業無人機卻面臨著價格高、滲透低、普及窄的問題，充分挖掘這些領域的民用無人機需求后，將呈現出難以估量的產業發展潛力。

4.3 空域使用問題制約產業發展

無人機空域使用問題在一定程度上制約了產業發展。現行無人機空域準入制度以傳統飛行監管制度為藍本,將空域準入作為一種特權,無人機難以獲得合法飛行身份,限制了其價值的發揮[3]。在我國，所有的飛行活動都要向相關單位提出申請，經審批同意后才能執行。

4.4 監管政策尚不健全

絕大多數消費級無人機準入門檻低，上手操作較為簡便，飛行靈活性強，使得民用無人機墜毀、傷人傷物、擾亂秩序和危害公共安全等事件時有發生，造成嚴重的安全隱患。對于國家法律法規規定設置的禁飛區域，難以通過技術手段實現禁飛區域設置，只能依賴于無人機駕駛員掌握運行守法要求。但是，相關法律法規宣傳力度薄弱，無人機用戶對具體政策知之甚少，且現有監管政策較為籠統、簡單，法律責任承擔主體僅限于無人機使用者，而監管主體的相關法律責任未作規定，亟待形成完備的監管體系。

5 對發展民用無人機的政策建議

5.1 制定民用無人機生產制造標準

實施民用無人機唯一產品識別碼管理，制定民用無人機生產制造標準，建立民用無人機生產制造產品信息系統。規范民用無人機生產制造相關活動，維護國家安全、公共安全和飛行安全，促進民用無人機產業健康有序發展。

5.2 釋放政策紅利，助推民用無人機產業發展

政府要積極鼓勵、引導和推動民用無人機的發展。如制定無人機產業發展專項政策，在金融、人才、產業生態、配套服務等方面設立無人機專項資金，鼓勵無人機產業項目引進和投資。無人機龍頭企業也要利用研發、品牌、渠道等優勢推動工業無人機的加速普及，力爭我國能在工業無人機的全球發展中占據優勢、拔得頭籌。

5.3 提升空域使用效率，促進“兩翼齊飛”

加強軍民航溝通交流，增進了解，達成共識，靈活使用空域，提高空域使用效率和容量，最大限度發揮區域空中交通管理效能，減少空域資源的浪費。建立空域使用評估機制、強化新技術應用、改進管理模式。擴大低空空域開放范圍，盡快完成全國低空空域的劃分。進一步簡化民航和地方政府飛行計劃審批手續，提高審批效率，并逐步轉變管理方式，逐步將審批改為備案管理，提升飛行的靈活性、便捷性。

5.4 建立健全民用無人機監管體系

建立健全民用無人機法律法規，從事前、事中、事后監管3個方面完善民用無人機飛行監管措施，確定標準體系。明確民用無人機監管部門權責，建立監管問責機制，對監管主體不履行職責的行為進行規制，完善工作流程。豐富民用無人機違法違規檢測手段，實現智能監控。廣泛宣傳民用無人機管理相關制度及系統，搭建信息共享平臺。

6 結束語

通過對國家及各個省市出臺的無人機相關政策的搜集與分析不難發現，從國家戰略層面對無人機的發展與管理作出部署，通過相關航空標準和無人機通用技術標準的制定，在注冊、適航、空域管理、飛行執照管理等方面作出規范，極大地促進了無人機行業的發展。如今，民用無人機已經在農業植保、地理測繪、海洋監測、智慧物流、災害救援等諸多領域實現了廣泛應用。在國家戰略的引領下，各地方政府也積極吸引無人機產業相關項目落地，相并陸續出臺相關配套政策和行業監管法規，積極扶持無人機行業的發展。隨著相關政策的不斷完善和技術的進步，各個領域的發展對無人機的需求將會越來越大，未來國內無人機市場規模必將進一步擴大。