互聯網時代金融消費者保護體系建設問題研究

劉 琳，江 丹

(中央財經大學金融學院，北京 100081)

互聯網技術為金融創新提供更加便利的工具，金融創新依托互聯網技術獲得更多的助力。互聯網金融激活了金融市場活力，填補了傳統金融機構的短板，發揮了積極的作用。然而，金融創新也是一把雙刃劍。據不完全統計，2010年以來已有幾千家互聯網金融平臺出現問題，e租寶、泛亞、僑興債違約等重大事件層出不窮。由于中國消費者保護體系尚未完善，消費者因非市場因素所造成的損失難以追償，互聯網時代金融消費者保護體系建設已經迫在眉睫。

1 互聯網時代金融創新發展的特點

1.1 信息不對稱問題愈發嚴重

1970年，美國經濟學家George Akerlo提出了著名的“檸檬理論”，以闡釋信息不對稱的問題。對于檸檬來說，僅從表面很難判斷其品質的優劣，甚至對其內部是否腐爛都無從知曉。在社會政治、經濟等活動中，如果一些社會成員擁有其他成員無法擁有的信息，就會造成信息的不對稱問題，產生交易關系和契約安排的不公平或者市場效率降低等問題，例如道德風險和逆選擇。在通過互聯網進行金融交易過程中，買賣雙方在物理空間的隔離更加深化，商品的賣方往往擁有更多的信息優勢，可以憑借信息優勢獲得商品本身價值以外更多的報酬，信息不對稱問題愈發嚴重。

1.2 金融產品市場價格機制出現扭曲

在金融活動中，以實際信用活動中債權債務關系或所有權的合法憑證為代表的原生金融工具，例如信用工具、信用流通工具等，因包含風險相對簡單，定價也就相對容易，通常采取現金流折現的方法即可，也容易實現風險收益的匹配。由于互聯網的使用，在原生金融工具基礎上發展起來的衍生金融產品鏈條進一步拉長，風險因素更加復雜，即使最先進的金融工程定價方法也難以全面地納入風險信息，因此，更容易產生市場價格機制扭曲的問題。

1.3 金融監管難度更高

由于互聯網技術的發展，金融創新者可以通過不斷的金融創新，規避現有的金融監管制度。互聯網理財介于金融和科技之間，借助監管空白，通過較少的信息披露，及對基礎金融資產的不斷拆分和組合，將高風險的金融產品以低風險包裝投入金融市場。當風險發生時，難以確定歸口管理部門，調查取證難度較大，往往需要由金融消費者自己承擔損失。

2 美國金融消費者保護經驗借鑒

縱觀美、英等發達國家，金融消費者保護體系較為健全，尤其是次貸危機以后，各國進一步加強了金融消費者保護體系的建設，加大保護力度，維護金融消費者權益。

2.1 設立金融消費者保護局

2010年7月，美國總統奧巴馬正式簽署《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》。在該法案的第十章金融消費者保護中，在美聯儲下創設金融消費者保護局，由金融消費者保護局承擔由銀行業監管機關和其他機構履行的金融消費者保護的相關職能。美國金融消費者保護局于2011年7月21日正式成立并運行。美國金融消費者保護局雖屬美聯儲下設機構，經費也由美聯儲提供，但獨立性較強，其部門負責人由總統提名，并經國會批準。金融消費者保護局集中原有聯邦銀行監管機構、美國貿易委員會等所有金融消費者保護的職權，并作為一個專職的、負責的和統一的機構補充現有監管機構空缺。

2.2 完善金融消費者保護法律體系

美國金融消費者保護的法律涵蓋聯邦法和州法。次貸危機后，作為《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》第十編的《2010年消費者金融保護法》成為后危機時代美國金融消費保護的法律基礎。在保持原有法律保護效力的同時，對其進行修訂。根據多德弗蘭克法案，美國金融消費者保護局被賦予制定與聯邦消費者金融法律有關的條例、指令和指引。目前，金融消費者保護局已出臺若干條新規，涉及住房按揭貸款、電子匯兌、學生貸款、信用報告等領域。

2.3 加強金融消費者保護監管

金融消費者保護局具有監管職能，可依據《誠實借貸法》《1974不動產交割法》《1975年住房抵押貸款信息披露法》等原有的18部法律實施監管。金融消費者保護局對不公平、欺詐等行為進行界定并有采取行動的權利，制定消費者金融產品信息披露的新規則的權利，要求監管對象應消費者請求提供金融產品信息的權利，可以禁止不公平、欺詐等行為向消費者推銷、銷售金融產品行為等。但保險業不在金融產品與服務范圍之內，并且金融產品與服務僅限于消費者的個人和家庭使用的目的。

2.4 構建多元化的糾紛解決機制

美國銀行業具有完整的一套糾紛解決機制。由銀行、美聯儲、貨幣管理局、儲蓄監督局、聯邦存款保險公司及司法機構幾個部分組成。一般情況下，銀行收到消費者投訴后，可雙方協商，自行解決。若協商不成，可根據相應的要求向上一級監管機構投訴。若上述方式仍然無法解決的，消費者可通過司法途徑作為最終的解決途徑。司法途徑主要包括小額訴訟和集體訴訟。小額訴訟程序簡便，處理效率較高，且注重調節。

2.5 加強金融消費者教育

美國金融消費者教育主要實施機構包括金融掃盲和教育委員會、金融消費者保護局、各級政府部門內設的專職機構、非營利性組織和私營機構等。金融掃盲和教育委員會是金融消費者教育主要的組織者和推動者。主要負責組織和協調政府部門、私人部門開展教育活動，并定期召開會議，討論實施的情況和存在的不足；美國金融消費者保護局下設金融教育與消費者參與部專門負責消費者教育工作。該部門向傳統上較少接受金融教育的消費者和社區提供金融產品信息和指導；各級政府部門內設機構則主要與部門職責結合較多。

3 中國金融消費者保護體系仍需不斷完善

互聯網平臺在銷售金融產品過程中，因產品條款晦澀難懂、虛假產品信息、個人信息被泄露、網貸平臺跑路等因非市場因素造成金融消費者損失比比皆是。但中國的金融消費者保護從法律法規建設、金融消費者保護機構職能及爭端糾紛解決機制上都處于起步狀態，金融消費者保護體系尚未完善。當金融消費者權益遭受損失后，無法尋求相關法律、機構的有力的援助。

3.1 金融消費者保護機構職能不完善

專業化的金融消費者保護機構，是推動金融消費者保護的重要手段。雖然中國人民銀行已經成立了金融消費者權益保護局作為專門的機構，但相關職能定位為研究、咨詢、協調等，在金融消費者維權方面存在不足；中國雖擁有一套消費者權益保護體系，并依托消費者協會對消費者權益提供保護。但該套體系側重于非金融商品和勞務的消費者保護。由于金融商品和服務的復雜性、專業性和風險性，消費者協會很難提供有力的支持；從其他社會團體性組織來看，專門從事消費者保護的社會團體組織較少，尚未有專業的金融消費者保護組織。

3.2 金融消費者保護法律不完善

中國關于專門消費者保護的法律僅有于 1993年頒布的《消費者權益保護法》，但其無論從規范的內容和具體的操作方法上，已經遠遠落后于經濟社會的發展，不能從根本上保障消費者的基本權益。2014年3月15日起新版的《消費者權益保護法》實施，不過，該法仍未有效覆蓋金融消費者保護的特點和特殊性，不具備理想的保護的效果。互聯網金融出現后，因其與傳統金融業態有著較大的區別，在各個交易環節責任界定更加模糊，現有的法律已難以成為維護金融消費者權益的有力武器。

3.3 金融消費者保護監管不完善

2015年11月，國務院頒布的《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》首次從國家層面確立金融消費者保護，但相關政策的落地仍需要較長時間的努力。2016年4月14日，由中國人民銀行牽頭、多部委共同出臺了《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，在全國范圍內進行為期一年的互聯網金融專項整治，除暫停登記注冊名稱、經營范圍中含有金融字樣的企業外，采取“穿透式”的方法，根據業務實質明確責任等。雖然監管部門出臺系列政策規范互聯網金融發展，但一行兩會的監管措施僅限于對互聯網金融平臺經營的監管，其目的是維護金融體系的穩定和防范金融風險，而非加強金融消費者保護。

3.4 金融消費糾紛的解決機制不完善

金融消費糾紛的解決機制和救助機制是實現金融消費者權益保護的重要環節，也是金融消費者保護情況的重要體現。中國金融消費者的糾紛解決機制比較薄弱，缺乏有效地金融消費者調查、糾紛解決和救助機制。一般情況下，金融消費糾紛首先向有關部門投訴，金融機構在考慮到維護自己形象的前提下對金融消費者的請求給予考慮，如果爭端難以解決，可以訴諸法律或者通過相關監管部門投訴，并且金融消費者可以獲得相關保護部門的法律援助。即使金融消費者訴諸法律，在法律調查過程中，由于取證困難、缺乏相關法律依據，最終耗時耗力，也未必能夠獲得有效的保護。

3.5 金融消費者金融知識教育不完善

互聯網金融因其更加便利、撮合效率更高使受眾面更廣。不過，由于個體知識結構的差異及金融知識教育的缺失，多數人的金融知識更新不能和互聯網金融行業的快速發展同步，盲目進入互聯網金融投資領域。在面臨復雜的金融產品和金融條款情況下，投資收益率成為金融消費者主要的決策標準，缺乏對互聯網平臺主體實力的判斷、投資風險判斷，缺少對虛假信息的甄別能力，最終引發損失。次貸危機以后，西方發達國家投入巨資，加強了對金融消費者的教育，提高其金融知識和投資經驗。而中國對金融消費者的教育還處于空白狀態，為不法分子欺詐金融消費者提供了可乘之機。

4 互聯網時代中國金融消費者保護體系的構建與完善

通過設立消費者保護機構、建立健全金融消費者保護體系、將金融消費者保護納入監管指標、建立和完善多渠道的糾紛解決機制、加強金融消費者教育等措施、構建和完善中國的金融消費者保護體系，依托全方位的金融消費者保護，維護消費者權益，促進互聯網金融健康、規范化發展。

4.1 設立金融消費者保護機構，完善輔助機構

中國實行的是“一行兩會”分業經營的監管體制，由于各監管機構在監管目標上存在差異，金融消費者保護并未引起足夠的重視。隨著互聯網的出現，衍生金融工具、交叉金融工具不斷增多，金融產品與服務的界限越來越模糊，目前的金融監管體制對侵害金融消費者權益的行為制約作用有限。可將中國人民銀行金融消費者權益保護局的職能進行充實與完善，作為專門從事金融消費者權益保護最高的權力工作。雖然《中國人民銀行金融消費者權益保護實施方法》已明確賦予人民銀行可受理跨市場、跨行業交叉性金融產品與服務的消費者投訴，但涉及多部門協調問題時人民銀行只能通過協調相關部門進行調查、核實、處理和反饋，金融消費者保護職能有待于進一步強化。

4.2 建立健全消費者保護法律體系

健全的法律體系是金融消費者保護的依據，無論是消費者的基本權益保護，還是消費者遭受損失以后的爭端解決機制，均需由一整套完整的法律體系予以規范。目前，中國人民銀行在2020年9月頒布實施了《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》，為金融消費者保護提供了一定的法理依據。但該項制度立足于中國人民銀行的實施辦法層面，仍需進一步上升為整個社會的法律制度。在配套法律制度方面，需要進一步明確訴訟程序、糾紛解決機制、損失賠償等一系列問題，使金融消費者在發生糾紛和損失后做到有法可依。

4.3 將金融消費者保護納入監管指標

2015年7月，中國人民銀行聯合十部委發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》中，已將P2P、眾籌、第三方支付等相應業態劃歸由不同的監管部門進行管理。此后，一系列監管措施也陸續出臺，包括近期對螞蟻金服等互聯網平臺的整頓等。但目前，監管政策的落腳點仍在于金融體系的安全，對于金融消費者保護則關注較少。未來，在金融監管過程中，除了關注機構本身的情況外，還要將金融消費者保護情況納入監管指標，將各家機構在消費者教育、信息披露、信息安全等工作作為監管評級的打分事項，明確金融消費者僅承擔由市場風險所造成的投資損失。通過一定的政策傾斜，遏制金融創新過程中對互聯網工具的濫用。

4.4 建立和完善多渠道的糾紛解決機制

由于金融糾紛中涉金融產品和服務涉及較為復雜和專業的金融知識，受專業的限制，普通裁決機構難以處理。可以考慮在金融消費者權益保護局下設金融糾紛解決機構，專門從事金融消費者與金融機構之間糾紛的調解與仲裁。通過金融消費者權益保護局下設的糾紛解決機構，充分發揮人民銀行的專業優勢，迅速合理地解決金融專業程度高的糾紛；通過調解和仲裁等方法，有助于緩和金融消費者和金融機構之間的矛盾，減少金融消費者維權的程序，提高金融糾紛解決效率。如果雙方當事人對仲裁結果不滿意，還可向法院提起訴訟。

4.5 加強金融消費者教育，增強信息透明度

金融消費者的自我金融知識的提升是識別、防范金融風險的第一道屏障。互聯網時代，金融知識的更新更加頻繁。金融消費者教育體系應該以監管機構、行業自律組織、社會公益組織、金融機構、媒體等部門共同構成。通過依托電視、網絡、微信、報紙等多種媒體平臺，以講座、論壇、參觀、免費咨詢、公共宣傳等形式加強金融知識的普及，不斷提升知識層次和水平。尤其是針對老年人的金融知識普及教育更為重要。通過教育，金融消費者能夠對所獲取的信息進行有效的判斷，即使在不能判斷的情況下，也可通過尋求專業的機構和人員獲得幫助，以避免上當受騙。

5 結束語

互聯網時代，金融創新與金融混業疊加，再加上互聯網技術的催化，金融消費者保護難度日益增加。為實現對金融消費者的有效保護，必須構建完整的金融消費者保護體系，不僅對有效保護金融消費者權益具有重要意義，乃至對維護整個社會的公平正義、推動金融行業的健康發展都至關重要。