我國農(nóng)村土地確權(quán)中基層發(fā)展邏輯

步冰南

(華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430000)

1 研究理論與意義

國外學者認為“微觀政治”的概念是“社會發(fā)展的微觀空間內(nèi)體現(xiàn)關(guān)于社會問題的原因和解決方案的有爭議的宏觀辯論的過程”，微觀政治主要以突出政治政策制定、專業(yè)實踐和基層行動主義之間的復雜聯(lián)系為研究方向，研究者通過微觀視角能夠探析社區(qū)問題的實質(zhì)根源，從而找到政治對策。“微觀政治是基層發(fā)展的基石。”[1]通過細化社會發(fā)展進程，更清晰和直接地了解和剖析政治政策對于基層社會發(fā)展路徑的建構(gòu)。

微觀政治下的基層發(fā)展在社會主義和資本主義的定義有一定的區(qū)別，但是也有相同之處：在西方微觀政治理論中是以社區(qū)發(fā)展作為研究對象，以政策制定者和社會民眾的關(guān)系作為研究邏輯，在國家與社區(qū)、政策制定者與社區(qū)民眾的二者關(guān)系中用微觀的理論視角來分析政策制定如何滿足社區(qū)發(fā)展的需求，追求的最終目的是在民主和平等的基礎(chǔ)上調(diào)節(jié)社會矛盾，最大限度地實現(xiàn)民主，保證平等和公正。

而在社會主義的中國，微觀政治理論下的研究方向是與西方的資本主義國家有相似之處的，微觀政治主要以基層社會為研究對象，主要指鄉(xiāng)村社會，研究的關(guān)系主要是國家與基層、政治行為者與基層民眾之間的政治關(guān)系。在二者之間有一種微觀的復雜的政治關(guān)系，國家政策行為者如何通過對基層地區(qū)的考察來制定相應(yīng)的政策從而滿足基層需求并推動基層發(fā)展，減少社會矛盾，發(fā)展壯大國家發(fā)展的基礎(chǔ)力量?在鄉(xiāng)村社會中的一大基本問題——土地確權(quán)問題便是國家政策制定者對基層發(fā)展的一種專業(yè)化的政策制定，在科學化、規(guī)范化地推行農(nóng)地確權(quán)的同時，滿足農(nóng)民對于土地的需求。土地確權(quán)保障農(nóng)戶的利益對于穩(wěn)定農(nóng)村社會、提高農(nóng)村生產(chǎn)力都有積極的作用。不僅如此，只有對土地權(quán)屬進行公平合理的調(diào)整，才能保障土地承包人的合法利益，才可以最大化地利用土地價值，利于進一步深化土地制度改革。

2 農(nóng)地確權(quán)對基層發(fā)展的意義

2.1 歷史背景推動土地確權(quán)開展

我國土地制度改革經(jīng)歷了一系列的制度變化，中國的土地制度可以概括為土地所有權(quán)的制度，大致分為三個階段：①1947年頒布的《中國土地法大綱》，規(guī)定了土地的所有權(quán)由農(nóng)民個人所有，把土地平均分配給男女老少的農(nóng)民，一律平等公正。②在1950年新中國成立后頒布了第一部中國土地法《中華人民共和國土地改革法》，其中包含了《中國土地法大綱》中有關(guān)土地分配和土地所有權(quán)的規(guī)定。③中國政府受蘇聯(lián)的影響提出了“集體農(nóng)業(yè)”的概念，1955年中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會第六次全體會議通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，開始著手建設(shè)農(nóng)業(yè)集體化道路，農(nóng)民手中的土地全部歸于集體經(jīng)濟組織所有[2]，這標志著我國長達二十多年的農(nóng)業(yè)集體化道路的開啟。后來在20世紀70年代中央領(lǐng)導人意識到了農(nóng)業(yè)集體化的弊端與缺陷，于是開始嘗試性地創(chuàng)造一種新的土地經(jīng)營模式。

改革開放實行的以農(nóng)村家庭承包制為核心的農(nóng)村改革取得了一定的制度優(yōu)勢。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制屬于土地使用權(quán)與土地所有權(quán)“分離”的模式，是土地使用權(quán)獨立于土地所有權(quán)的一種實驗性土地制度改革。

由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進導致了鄉(xiāng)村的人口快速流動，以土地均分為特征的承包制呈現(xiàn)出規(guī)模小、細碎化與分散化的后遺癥，規(guī)模不經(jīng)濟由此導致的“弱者種地”和“農(nóng)業(yè)邊緣化”問題成了我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革與政策性轉(zhuǎn)變的推動因素[3]。除此之外，由于改革開放后農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)戶從原來的集體生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為家庭承包生產(chǎn)，但由于土地的不規(guī)則性，因此土地被劃分為多個大小不一、位置不同的板塊。從這一時期開始到1998年的“二輪延包”，土地產(chǎn)權(quán)不清以及邊界糾紛便阻礙著基層發(fā)展和土地的經(jīng)濟潛力。

從我國實際來看，土地確權(quán)除了是對鄉(xiāng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的一種明確劃分，更多的是把土地資源平等分配到廣大農(nóng)民的身上，彰顯平等主義為核心的社會正義。農(nóng)民因為享受不到城市居民所擁有的福利待遇，唯有土地作為生存的單一依靠，在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之前的集體化便是一種社會階層地位和財富不平的體現(xiàn)。因此，在廣大人民眼中土地確權(quán)是一種國家對社會基層的社會正義行為。更深層次地看，實行土地確權(quán)，是國家政策制定者保障農(nóng)民權(quán)益的一種行為，是對農(nóng)民過去承受土地分散化、不規(guī)范化的一種彌補方式，這體現(xiàn)了國家政策制定者和社會基層受益者的一種復雜關(guān)系。

我國進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)主要從兩個政策目標出發(fā)：①增強農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、確定性和保障性，以此來提高農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)的認知強度和賦予強度；②通過確權(quán)使土地進行市場化交易，增加土地的生產(chǎn)效率，激發(fā)土地的市場活力，以此達到規(guī)模化、集中化、企業(yè)化的經(jīng)營模式。農(nóng)地確權(quán)的制度性效應(yīng)能夠通過土地市場化來拉動經(jīng)濟效益，從而推動基層的發(fā)展[4]。

2.2 理論意義

國家與社會之間、地方與基層之間體現(xiàn)著一種對應(yīng)的政治關(guān)系，二者之間體現(xiàn)的邏輯是什么樣的？通過建構(gòu)微觀政治的視角以及社會正義和社會福利的理論模型來分析基層的發(fā)展邏輯。

基層發(fā)展的微觀政治有兩種觀點：①社會正義。社會正義的核心是再分配正義，是要求收入、財富和資源進行再分配，并且從頂層分配到底層，讓“邊緣化的人”公平地享受到共同的負擔和利益，將正義視為再分配的出發(fā)點是平等主義，目標是創(chuàng)建一個“人們站在平等關(guān)系中的共同體”，平等必須是社區(qū)發(fā)展作為微觀政治的一種形式，是所有人為每個人的利益不斷地、積極地爭取和保障的。根據(jù)再分配正義學派的理論家的說法，對平等的最大威脅是商品、服務(wù)、工作、財富和收入在不同社會群體之間的分配不均。②社會福利。社會福利可以被定義為有組織的干預(yù)，以解決社會問題和促進社會福祉。我國實行農(nóng)地確權(quán)是政策制定者和政策行為者為減少社會矛盾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展而對農(nóng)村民眾的一種福利行為。對于社會主義政治體制來說，以民主和平等為基礎(chǔ)，通過平等再分配的原則，國家根據(jù)所屬資源為不同基層的民眾提供社會福利，國家是規(guī)劃和提供社會福利的主要參與者，“社會福利”體現(xiàn)了一套關(guān)于特定社會性質(zhì)的集體理想，而這些理想正是通過提供社會福利來實現(xiàn)的。為了有一個穩(wěn)定和民主的社會，讓公民有平等的機會參與公共生活，必須形成“國家保護-以社會福利的形式-免受嚴重的不平等”的模式。要了解基層發(fā)展的微觀政治中所起作用的動態(tài)。

2.3 現(xiàn)實意義

1984年中央一號文件確定賦予農(nóng)民的土地經(jīng)營承包權(quán)15年不變，1993年中央一號文件把承包期延長至30年不變。之后，2008年黨的十七屆三中全會提出，穩(wěn)定農(nóng)村農(nóng)地承包關(guān)系保持長久不變[3]。因此，從國家和政策制定者層面確定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，并從身份上賦予了農(nóng)民的利益角色，從實踐上確定了農(nóng)民的土地權(quán)利。

為了解決這一困難，2013年中央一號文件提出，全國開展土地確權(quán)工作，并于2018年全面開展土地確權(quán)工作，由基層政府為主導，廣大中國農(nóng)民參與為核心。通過微觀政治看待土地確權(quán)運動，存在其合理性，微觀政治能夠彌補宏觀政治無法觸及的地方，比如基層的具體實際，從微觀政治視角下能夠更直接地了解目前中國農(nóng)村土地所面臨的具體問題。

中國沒有西方國家的左右翼勢力派別，但是中國基層的發(fā)展卻和歐美的左翼主張有著異曲同工之處。眾所周知，歐美的左翼派別倡導社會財富再分配，農(nóng)業(yè)相對其他兩種大型產(chǎn)業(yè)具有局限性，因此農(nóng)民是貧困的，國家通過土地確權(quán)的辦法是另一種形式的資源再分配，是一種解決貧困的辦法，不僅吻合筆者在上一部分說明的平等正義，彌補地位與財富的不足，而且國家通過土地確權(quán)這一政策舉動體現(xiàn)對農(nóng)民身份的構(gòu)建以及把社會資源向其傾斜，這本身就是一種福利行為。雖然這種福利行為并未與歐美的福利趨同，但是卻是社會主義國家的一種有力嘗試，通過這種方式推動著基層的發(fā)展，符合基層發(fā)展邏輯。

3 微觀政治理論視角下構(gòu)建基層發(fā)展的路徑

3.1 結(jié)構(gòu)主義話語分析

在“微觀政治”的視角下探究中國基層的發(fā)展路徑，通過對中國鄉(xiāng)村農(nóng)地確權(quán)的剖析與細化，筆者利用“后結(jié)構(gòu)主義話語分析理論”來闡述基層發(fā)展中的農(nóng)地確權(quán)的路徑。

“話語”不單單作為一種說明性的語言和對現(xiàn)實的反饋，還是關(guān)于我們的身份和關(guān)系的意義和價值體系，“后結(jié)構(gòu)主義話語分析”關(guān)注的是通過對談話和話語的分析來理解特定話語的語言和實踐中身份的構(gòu)建和再現(xiàn)[1]。將社區(qū)發(fā)展定位為一種以權(quán)力關(guān)系、身份和社會慣例為界限的社會和政治建設(shè)，并由試圖維護、反對或改變其身份或行為規(guī)則的主體進行競爭。研究基層民眾如何既是基層發(fā)展話語中的主體又受制于話語。總而言之，話語的功能是對基層發(fā)展主要參與者基于實踐的基礎(chǔ)上的一種身份構(gòu)建和身份認同。

而在中國，中國鄉(xiāng)村是否存在作者所描述的“話語”性質(zhì)，著眼于中國鄉(xiāng)村的自我身份構(gòu)建，這種“話語”源于國家權(quán)力賦予，中國鄉(xiāng)村的身份構(gòu)建與國家頂層有著不可分割的隸屬關(guān)系。國家通過自身的權(quán)力效能，通過對基層農(nóng)民的身份認同和以中國鄉(xiāng)村的歷史文化傳統(tǒng)的辯證分明，進而推動農(nóng)村土地確權(quán)，這就是一種“話語”，體現(xiàn)著中國農(nóng)村人民的身份建構(gòu)和與國家關(guān)系的意義和價值體系。

3.2 微觀政治下的政治關(guān)系

關(guān)于微觀政治視角下看待農(nóng)地確權(quán)中體現(xiàn)的基層發(fā)展，可以清晰地明確“微觀政治”是一種國家政策行為者對待社區(qū)行為的一種實際政策能力和意識形態(tài)影響能力，并在這個過程中呈現(xiàn)出國家政策制定者的權(quán)力與對基層民眾的身份構(gòu)建的一種復雜關(guān)系，從而通過這種國家-社會或國家與基層的身份構(gòu)建推動基層的發(fā)展。

著眼于中國實際，通過微觀政治看待土地確權(quán)問題，從而探究國家政策對基層農(nóng)村身份構(gòu)建的能力與基層農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系。在微觀政治的視角下看待農(nóng)村土地確權(quán)，除了對歷史傳統(tǒng)的繼承、對農(nóng)民財產(chǎn)的保護和對農(nóng)民土地的經(jīng)濟潛力開發(fā)，是相對于貧困和再分配的邏輯推行的，目的是解決農(nóng)村的貧困問題，推動基層根基發(fā)展，構(gòu)建國家與社會關(guān)系的平衡。