建設(shè)“無廢城市”是提高城市環(huán)境治理能力的重要途徑

孫忠英，高 亮，何玉健

(中共鎮(zhèn)江市委黨校，江蘇 鎮(zhèn)江 212000)

隨著城市化進(jìn)程加速和城市建設(shè)步伐加快，城市固體廢棄物迅速增加，對城市環(huán)境和居民健康帶來一定隱患。城市固體廢棄物如果不及時處理，長期堆放或者處置不當(dāng)，不僅會侵占大量土地，還會造成環(huán)境污染，嚴(yán)重影響市容市貌和城市環(huán)境。如何處理日益增長的固體廢物是當(dāng)前城市環(huán)境治理的一個重要而緊迫的問題。2018年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知，即國辦發(fā)〔2018〕128號文件，提出《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》。該《方案》提出，“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。目前，鎮(zhèn)江雖然還不是國家確定的“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)城市，但是盡早探索“無廢城市”建設(shè)之路對于生態(tài)文明建設(shè)走在全國前列的鎮(zhèn)江而言，有一定的前瞻性和創(chuàng)新性，對于提高城市環(huán)境治理能力具有重要的推動作用。

1 鎮(zhèn)江城市固體廢物處置、利用存在的主要問題

1.1 城市建筑垃圾處置能力不足

目前，鎮(zhèn)江市的建筑垃圾主要采用回填、加工利用、堆放3種處理方式，以市場自發(fā)消納為主。就回填看，1t建筑垃圾需要1畝地來掩埋，隨著原城東垃圾填埋場2016年封場后，當(dāng)前已無處置場地。就加工利用看，建筑垃圾加工比較少、利用效率不高。就堆放看，影響城市環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境安全，顯然不可取。因此，合理處置城市建筑垃圾勢在必行。根據(jù)鎮(zhèn)江市特種垃圾渣土管理處與上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院有限公司合作項(xiàng)目《鎮(zhèn)江市城市建筑垃圾處理規(guī)劃(2017年～2020年)》看，鎮(zhèn)江市區(qū)規(guī)劃期建筑垃圾總產(chǎn)生量為487.8萬噸/年，其中拆遷垃圾年均產(chǎn)生量為103.3萬噸/年、裝潢垃圾年均產(chǎn)生量為34.5萬噸/年、工程渣土年均產(chǎn)生量為350萬噸/年。該項(xiàng)目一期建筑垃圾處理設(shè)計(jì)規(guī)模為30萬噸/年(來源以拆遷建筑垃圾為主)，暫不涉及裝修垃圾處理。依此測算，現(xiàn)有處置能力不能滿足全部建筑垃圾包括裝修垃圾在內(nèi)的處置需要。

1.2 城市建筑固廢處置缺乏配套支撐

目前，鎮(zhèn)江在積極探索城市建筑固廢處置的方法和路徑，以實(shí)現(xiàn)建筑固廢資源化、循環(huán)化利用的目標(biāo)。但是就現(xiàn)狀看合理處置建筑固廢缺乏相關(guān)配套支撐。究其原因：①源頭上缺乏控制建筑固體廢棄物產(chǎn)生的方法措施。在建筑工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)階段，缺乏對建筑固體廢棄物減量化、循環(huán)化、無害化處理的相關(guān)技術(shù)和保障措施。②在建筑固體廢棄物產(chǎn)生過程中缺乏關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的支撐。如果當(dāng)?shù)貨]有關(guān)聯(lián)企業(yè)回收處理相關(guān)的建筑廢棄物，一些本來可以利用的資源有可能變成垃圾，如果無法處理長期堆放有可能變?yōu)榄h(huán)境隱患。

1.3 城市建筑固廢利用效益不高

從企業(yè)回收利用建筑固廢的實(shí)際效果看，除金屬、木制品、拆除后經(jīng)過清理的磚通過廢品回收利用取得一些回報(bào)以外，回收企業(yè)用廢磚、廢混凝土加工的骨料及配置的低標(biāo)準(zhǔn)混凝土、空心砌塊、混凝土空心隔墻板等再生產(chǎn)品的附加值都很低，一般低于各道處理工序所花的費(fèi)用之和，而制造再生產(chǎn)品的成本一般又高于用新原料制造的產(chǎn)品，這種情況影響了企業(yè)回收利用的積極性。再加上建筑固體廢物再生制品生產(chǎn)工藝、裝備相對落后，生產(chǎn)方式簡單粗放，生產(chǎn)成本高、環(huán)保性能差、生產(chǎn)效率和智能化水平低，難以滿足建筑工程的需要，導(dǎo)致從事回收利用的企業(yè)效益不太理想。

1.4 城市建筑固廢利用保障體系不健全

目前，鎮(zhèn)江還沒有制定出臺關(guān)于城市建筑固體廢物處置和利用的專門法規(guī)以及配套制度，保障體系還不健全。如在政策層面缺乏引導(dǎo)建筑固體廢物資源化利用的傾斜政策和激勵機(jī)制；在組織層面缺少解決建筑固體廢棄物資源化利用過程中出現(xiàn)問題的權(quán)威機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制；在技術(shù)層面缺乏對建筑固體廢物資源化、循環(huán)化利用的產(chǎn)業(yè)鏈和關(guān)聯(lián)企業(yè)的技術(shù)支撐；在執(zhí)行層面缺乏對隨意丟棄建筑固體廢物行為的嚴(yán)懲措施等。

2 鎮(zhèn)江加快“無廢城市”建設(shè)的思路和對策

2.1 充分認(rèn)識“無廢城市”建設(shè)的重要價值，促進(jìn)城市微觀規(guī)劃與城市建設(shè)管理相協(xié)調(diào)

2.1.1 充分認(rèn)識“無廢城市”建設(shè)的重要價值。開展“無廢城市”建設(shè)是深入落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的具體行動，是從城市整體層面深化固體廢物綜合管理改革和推動“無廢社會”建設(shè)的有力抓手。因此，鎮(zhèn)江以建筑固體廢物資源化利用為抓手，探索“無廢城市”建設(shè)之路具有重要價值。“無廢城市”建設(shè)與海綿城市、智慧城市等相比，具有更加明顯的現(xiàn)代特點(diǎn)：從資源流動的方向看，以往的城市建設(shè)皆是在作加法，是在原來的城市建設(shè)空間中增加新的活力性因素；而“無廢城市”則是在城市建設(shè)的過程中作減法，是使資源在生產(chǎn)與消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)得到充分利用。從主體參與性看，以往的城市發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)政府、市場組織的公共物品供給者角色，其他社會個體只是作為消費(fèi)者出現(xiàn)的；而“無廢城市”則將政府、市場組織、各類社會個體皆納入生產(chǎn)者角色體系，微觀行動的效果將在更大意義上決定“無廢城市”建設(shè)的效果。

2.1.2 注重城市微觀規(guī)劃與城市建設(shè)相協(xié)調(diào)。在頂層制度設(shè)計(jì)上，把握好“無廢城市”建設(shè)區(qū)別于城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，其目標(biāo)是“以固體廢物減量化和循環(huán)利用率為核心的無廢城市建設(shè)指標(biāo)體系”，這一指標(biāo)體系要確定固體廢物統(tǒng)計(jì)的范圍、口徑和具體的統(tǒng)計(jì)方法。“無廢城市”建設(shè)的微觀規(guī)劃不是獨(dú)立運(yùn)行而是要與城市管理系統(tǒng)相匹配。要落實(shí)鎮(zhèn)江市城市建筑垃圾處理規(guī)劃(2017年～2020年)，注重與鎮(zhèn)江城市總體規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃有機(jī)銜接。從城市建設(shè)開始、建設(shè)過程、建成之后等環(huán)節(jié)都要把建筑固廢的資源化利用考慮到規(guī)劃之中。使“無廢城市”建設(shè)微觀規(guī)劃落地與城市建設(shè)保持一致，具有強(qiáng)有力的執(zhí)行力和剛性約束。

2.1.3 促進(jìn)“無廢城市”建設(shè)與城市管理相融合。“無廢城市”建設(shè)是一個系統(tǒng)性工程，涉及社會發(fā)展的方方面面，需要建立固體廢物管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化部門分工協(xié)作。建立部門責(zé)任清單，明確各類固體廢物產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)移、利用、處置等環(huán)節(jié)的部門職責(zé)邊界，提升監(jiān)管能力，形成分工明確、權(quán)責(zé)明晰、協(xié)同增效的綜合管理機(jī)制。同時，在資源化利用環(huán)節(jié)上及時跟進(jìn)，包括技術(shù)的引進(jìn)、管理環(huán)節(jié)的強(qiáng)化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及社會監(jiān)督同步推進(jìn)，引導(dǎo)城市建設(shè)與管理和“無廢城市”建設(shè)融合發(fā)展。

2.2 學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)建筑固廢資源化利用步伐

2.2.1 學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代有發(fā)達(dá)國家就開始探索建筑固廢如何實(shí)現(xiàn)循環(huán)化、資源化利用，其成功經(jīng)驗(yàn)值得鎮(zhèn)江學(xué)習(xí)借鑒。如日本在1991年就將建筑固體廢棄物定義為建筑副產(chǎn)品處理，建筑固體廢棄物堅(jiān)持3R原則，即在源頭上優(yōu)先選擇可再生產(chǎn)原料，遵循資源化原則，在施工過程中盡可能少產(chǎn)生建筑廢棄物，遵循減量化原則，對于不可避免的建筑固體廢棄物盡可能再利用，遵循循環(huán)化原則。美國政府《超級基金法》規(guī)定“任何生產(chǎn)有工業(yè)廢棄物的企業(yè)，必須自行妥善處理，不得擅自隨意傾卸”。該法規(guī)從源頭上限制了建筑固體廢棄物的產(chǎn)生量，促使企業(yè)自覺尋求建筑固體廢棄物資源化利用途徑。德國的每個地區(qū)都有大型的建筑固體廢棄物再加工綜合工廠。德國的廢棄建筑材料主要用作道路路基、造垃圾填埋物、人造風(fēng)景和種植等，固廢利用效率高。

2.2.2 他山之石，可以攻玉。鎮(zhèn)江學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加快建筑固廢資源化利用步伐。①對城市建筑固體廢棄物基本情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、論證以及可行性分析。②加快建設(shè)建筑固廢資源化利用廠，提高處置能力。建筑固廢資源化利用廠的選址應(yīng)充分考慮區(qū)域統(tǒng)籌、近遠(yuǎn)結(jié)合、多規(guī)合一等因素，選址方案應(yīng)合理規(guī)劃、充分論證，確保項(xiàng)目落地。③制定并出臺具體管理辦法和配套措施，推進(jìn)建筑固體廢棄物管理和循環(huán)利用工作，提高建筑固廢綜合利用效率，為“無廢城市”建設(shè)打好基礎(chǔ)。

2.3 加強(qiáng)技術(shù)研究與合作，提高建筑固廢資源化利用效率

2.3.1 加大科研投入。加大建筑固廢資源化利用方面的科研投入，鼓勵在鎮(zhèn)、南京高校、科研院所與企業(yè)、建設(shè)施工單位橫向合作，加快固體廢物減量化、高質(zhì)化利用關(guān)鍵技術(shù)、工藝和設(shè)備研究和研發(fā)制造。激勵科技人員從事該領(lǐng)域研究的積極性，在技術(shù)方面進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)。

2.3.2 加強(qiáng)合作利用。據(jù)了解，外地在建筑垃圾資源化利用方面已有先進(jìn)的技術(shù)，鎮(zhèn)江應(yīng)積極引進(jìn)新技術(shù)，開發(fā)新項(xiàng)目。如山東新航標(biāo)再生資源項(xiàng)目建設(shè)落地于山東肥城老城街道，該項(xiàng)目就是采用先進(jìn)的固體廢物處理技術(shù)，將原本廢棄的建筑垃圾處理轉(zhuǎn)化成可循環(huán)使用的環(huán)保建材。項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，年可處理建筑垃圾100萬噸。每年可生產(chǎn)80萬噸再生料水穩(wěn)材料及35萬立方再生料機(jī)制磚，在消除污染、凈化環(huán)境的同時，可使資源回收利用，實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化、無害化、資源化處理，具有較高的環(huán)保價值和社會效益。鎮(zhèn)江要有選擇地引進(jìn)適合處理本地建筑固廢特點(diǎn)的項(xiàng)目和技術(shù)，注重建筑垃圾和裝修垃圾工藝設(shè)備一體化發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)從事建筑固廢資源化利用，提高資源利用效率。

2.4 建立健全制度體系，加強(qiáng)固廢資源化利用激勵和約束

2.4.1 加快立法工作。建議鎮(zhèn)江市人大與相關(guān)部門盡快對城市建筑固廢資源化利用情況進(jìn)行調(diào)研，加快啟動立法工作，健全法規(guī)制度體系，促進(jìn)建筑固廢資源化、循環(huán)化、無害化處置，為提高資源化利用效率提供法規(guī)保障。

2.4.2 加大政策支持。一方面，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)帶動作用，利用現(xiàn)有資金渠道通過以獎代補(bǔ)、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與建筑固廢資源化利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，享受招商引資優(yōu)惠政策，促進(jìn)建筑固廢資源化利用建設(shè)和再生產(chǎn)品應(yīng)用。另一方面，提供特殊政策支持。對從事建筑固廢資源化利用的企業(yè)明確定位，對建筑垃圾資源化利用、循環(huán)化發(fā)展的項(xiàng)目給予特許經(jīng)營權(quán)。對建筑固廢處理和利用工程項(xiàng)目給予供地支持，并給予土地費(fèi)減免或優(yōu)惠，降低投資強(qiáng)度要求。

2.4.3 開拓使用市場。鼓勵在鎮(zhèn)江市區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目包括政府的項(xiàng)目和一些大的建設(shè)項(xiàng)目以及綠色建筑按一定比例使用再生建材，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)合格的再生產(chǎn)品列入政府綠色采購目錄，合理制定政府投資項(xiàng)目(如道路、保障房等)、一般建筑工程、商品地材供應(yīng)商再生材料使用率要求，開拓建筑垃圾再生產(chǎn)品使用市場。讓從事再生產(chǎn)品的企業(yè)見到效益，引導(dǎo)企業(yè)有意向建筑固廢資源化利用行業(yè)發(fā)展。

2.4.4 嚴(yán)加法律約束。推進(jìn)城市建筑固廢資源化利用，既要加大政策支持，也要嚴(yán)加法規(guī)約束。依法嚴(yán)厲打擊各類固體廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒行為，以及無證從事危險廢物收集、利用與處置經(jīng)營活動。依法推動建筑固廢源頭減量、資源化利用和無害化處置，提高城市固廢資源利用效率，推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)進(jìn)程。