有序、自治與包容：動遷安置小區多方聯動治理研究
——以長三角地區A區為例

王萌萌

(中共杭州市富陽區委黨校，浙江 杭州 311400)

黨的十九大報告高度重視社會治理問題，并明確提出打造共建共治共享的社會治理格局的思路和要求。習近平總書記多次強調社會治理的重心應當放到城鄉、社區，基層是我們各項工作的落腳點。隨著城市化進程的發展，動遷安置小區所形成的社區作為一種過渡型社區，兼具農村與城市社區的雙重特點。這類社區往往處于城郊接合部，面臨治理對象復雜，可借鑒的治理經驗少，居民所處的環境變化較大，基礎設施滯后等問題。

1 動遷安置小區治理存在的主要困境

1.1 自然環境的改變：生活方式與習慣遷移

伴隨著城鎮化的進程，部分農村居民失去了自建房屋和耕地(也有部分城市居民的房屋被征遷)，被集中安置在統一規劃的安置小區，隨著生活空間的變化，他們的生活方式和習慣一同轉移到城郊社區。由于治理對象的“短板性”，空間的轉移、記憶的斷裂和秩序的重建，這些帶給居民在情感上和歸屬感、生活工作上的沖擊，使得小區在建設方面、服務共享和自治方面等存在秩序失范現象。部分已建成的安置小區居民的生活習慣與行為還停留在農村自建房階段。

1.2 熟人社會的改變：社區認同與歸屬缺失

社區認同，是指社區內共同生活的群體居民從內心和行動上，對社區的情感認同和價值認可，往往表現為居民對社區的歸屬感、認可度和依賴感。社區認同是評價社區內在凝聚力的關鍵性指標，也是社區整合的內在價值和共同訴求。動遷安置小區多由整村安置、多村聯合安置、混合(居民與村民)安置、原居民小區整體安置等多種情況。動遷安置小區往往由原住村民、后買房城市居民和暫居的外來租房人口構成，他們來自不同區域，表現在生活習慣和方式方面的差異，具有不同的文化程度和價值取向。從農村到城市社區，動遷安置小區的社區整合問題是難點，如何減少社區異質性，強化居民對社區的認可度，增加他們對社區的認同感和歸屬感是一個重要課題。

1.3 管理機構的改變：參與事務積極性較低

動遷安置小區公共事務治理水平和公共服務供給質量，直接影響到每位居民的生活水平和生活質量。安置小區環境治理良好，治安保障有序，樓道清潔文明，必然會提高居民的生活質量和居住的幸福感。與居住于農村時的原子化、彌散狀的家庭居住形態，有著較為突出的高密度、聚合性、公共性的社區化特質。安置小區中，村民身份不僅轉變為居民而且也是業主，身份關系不僅在于普通居民(村民)之間，而且包括村民與村兩委、居民與居委會、業主與物業公司以及業主與業主委員會等之間的多重關系。這種社會關系的變遷顯然會對關涉其中各種組織特別是基層政府，在自治的功能提出了更高的要求。

1.4 傳統習慣的改變：物業化管理困難重重

當前A區動遷安置小區普遍存在社區物業化管理標準缺失、專業化水平不足、物業費收繳困難的問題。物業服務公司在服務中普遍存在工作積極性、專業性和責任感不足的問題；很多安置小區是由村委成立物業管理公司，物業公司經理也由村委指定村內人員擔任，并無專業管理知識，其余物業管理人員從拆遷戶中招聘，未接受專業管理培訓，存在物業專業管理水平低下的問題。此外，居民本身缺乏物業繳費觀念。

1.5 生活轉型的改變：就業方面的技能障礙

由于受文化水平及技能的限制，拆遷后許多人特別是年輕人，由于高不成低不就，找不到理想工作，同時，有些失土農民在村里蓋置的房子偏多，他們把生存和發展的希望寄托在房屋的出售和出租上，有些甚至完全依靠股份分紅和房屋收入坐享其成，無所事事中進取心和創業激情全部消失殆盡。對于此類拆遷居民，生活空間的轉移，不僅代表著習以為常的生活方式的改變，更是代表著那些承載他們記憶的空間斷裂。還有不可忽視的價值訴求、鄉村情感、生活習俗、居住理念、鄰里關系和親友網絡的改變。舊的價值觀已逐步失去，新的價值觀缺位，現實消費主義理念乘虛而入，有些居民“等、拿、靠、要”思想較為突出，若干年后，甚至出現因拆返貧的情況。

1.6 基礎設施的改變：公共配套與服務不夠健全

完善的社區基礎設施是開展良好社區治理的前提，而動遷安置小區現在一般都是由政府投資平臺委托建設與管理，在先行設計過程中，也征求了一些居民的意見，但或多或少存在一些休閑娛樂場所、菜場、學校等配套服務滯后或者不能同期建設等問題。與國內很多地方相似，A區動遷安置小區的建設資金基本來自政府的財政支付，受有限的財政資源制約，當前動遷安置小區的相關財政撥付政策存在不完善之處，財政資金已難以完全匹配安置小區自身建設的需求。同時，安置型小區自身缺少內在融資機制，存在造血能力弱的問題，單一依靠財政的外在資源供給模式，使得建設經費受到掣肘。建設經費不足，已影響到社區基礎設施建設與公共服務質量。

2 消解動遷安置小區治理困境的思考

安置小區的治理兼有農村和城市社區的雙重特質，治理主體間及內部應當構建一個運行有序的合作機制，搭建一個“自治”為中心的治理服務體系。

2.1 改革社區治理結構，釋放自治空間

動遷安置型小區屬于“準”社區類型，但是社區化是其未來的方向。在動遷安置小區任何一方面的完善，最終目的都是為了服務于良好的社區治理，城市社區經過長時間的實踐探索發展，已具有基本成熟有效的社區治理組織，但拆遷安置型小區又有其獨特的人群結構與特定的環境因素，因此，在借鑒成熟型的城市社區，同時更要因勢利導健全適合安置小區的治理機制。①重構安置小區組織體系。一方面，黨組織要以服務群眾為出發點和落腳點，可以培育和支持社區內部的社會組織發展，為社會組織提供參與社區治理的途徑和激勵機制；另一方面，由基層政府、社區居委會或者社會組織合理利用內外資源共同參與社區治理。例如：小區所在居委會、物業公司、業主委員會等可以通過聯動機制，共享和綜合利用社區內外資源，促進社區服務實現協調與互補。②建立多元主體互動結構。平衡好“重管理”與“重服務”兩者之間的沖突，整合各部門、各組織，既要權責明確又要緊密協作。以此構建多元主體協同參與動遷安置型小區的多元治理模式。

2.2 加強社區文化建設，增強社區包容

社區文化是在一定的社區軟件和硬件設施條件下，社區成員在處理社區公共事務、社區建設中達成的管理制度、價值訴求、精神面貌和行為規范等等。一般而言，可將社區文化分為4個方面，即環境、行為、制度和精神。動遷安置小區本身的特質決定了它與一般城市社區的差異，主要表現為社區居住人員的“異質性”與明顯的“代際差異”，所以社區基層組織應當在社區文化建設中應扮演積極的發起者、推動者角色，除了制定社區的規章制度，還需依據社區不同群體如老年、青年、兒童等的需求開展不同的社區文化活動。另外，小區不僅僅滿足于地域共同體的定位，還應拓展小區功能成為人們的精神共同體，充分利用社區窗口傳播功能，塑造正確的價值觀、道德觀，以此為抓手提高社區凝聚力。

2.3 成立基層協商組織，形成共治格局

目前，城市社區的協商組織建設為動遷安置小區的協商組織建設提供了可資借鑒的經驗。結合動遷安置小區的實際情況，①建立“社區-社會”互動合作機制，加強與高校、社會組織、專業機構等合作。不僅能充分整合社會資源，帶來更多志愿資源，還帶來專業提升，特別是社會工作者、社會學、心理學等相關的專業人才，可以為社區引進高學歷、專業化的社區管理參與者，同時，他們的專業知識一定程度上將為社區治理提供一些幫助。②成立社區公共事務議事理事會等相關社區協商組織。通過協商組織的建設，以平等協商方式，引導廣大居民參與治理社區公共事務，增加參與積極性與信任意識。

2.4 完善資金籌集機制，提高管理水平

破解動遷安置小區的資金籌集難題，關鍵是要從根本上破除以往“等、靠、要”舊有觀念和被動局面。這類小區在獲取政府的“輸血”財政投入之外，還應通過優勢資源來拓展籌資渠道和籌資方式增加自身“造血”能力。①由開發商、居委會、網格員、居民代表等相關主體組建的考核小組，對物業服務進行定期考核，并將結果運用到年度績效考核之中。同時，將開發商提供的物業費補貼與考核結果相關聯，強化社區對物業服務企業的監督和指導。②建立經費自籌機制。要充分挖掘社會資本，通過相關文化、技術、資金等資源，不斷增強安置小區的自籌渠道，可以在特色資源上做文章，提升造血能力，也有助于相關社區團體向專業化。③提高農民土地收益分配。在動遷工作中，可以探索為村集體保留適度比例的土地，鼓勵其建設類似集體經濟的合作社。通過集體合作社的運營管理，參照股份制公司的操作方法，將所得收益按股份配給安置的居民。

2.5 合理規劃前期設計，加強監督管理

在安置房規劃過程中，地方政府要嚴格規定安置房工程的質量指標，不能低于城市商品房平均指標。①完善安置房建設監督制度，在安置房設計初期，通過代表會議、公開座談、設立信箱等多方聽取、討論并采納居民的合理意見。②健全和完善基礎建設。按照現代化社區進行建設，為居民提供健身，娛樂和休閑的場所，如：健身器材、娛樂廣場和社區圖書館、老年活動中心等。根據居民保留的傳統習慣，因地制宜建設紅白喜事堂等傳統場所。③寓管理于服務中。關于那些居民確需消費的項目，建議相關部門采取面向市場通過購買服務的方式，同時要注意公益性和經營性的有效結合。

2.6 運用柔性管理手段，重塑有序生活

強化對安置小區居民市民化的引導，安置小區所在居委會工作除了管理服務之外，還要把引導社區居民意識由“農民”向市民轉化作為一項重要的工作目標，通過營造氛圍，培育社區居民歸屬。①加強宣傳引導，轉變意識。在拆遷村民遷入社區初期，通過廣播、宣傳欄、展板、宣傳片，多措并舉逐步改變村民的居住生活方式、習慣。②充分挖掘社團組織。通過采取柔性的管理方法，組建基層協商組織，定期召開活動，提高居民對社區的融合感、歸屬感和心理認同感。