開展國土空間規劃的認識與思考

姚姝娟，石建軍

(內蒙古自治區航空遙感測繪院，內蒙古 呼和浩特 010010)

2019年5月，中共中央、國務院印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，搭建了新時期國土空間規劃體系的“四梁八柱”，明確了規劃的頂層設計。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。國土空間規劃是“區域整體”的謀劃，是一種超越“多規”之上的系統性重構，是一種新的規劃，為的是更好處理人和自然之間的相互關系，支持可持續和高質量發展，是人類社會有遠見的實踐性活動。國土空間規劃是當前和今后一段時期開展國土開發保護和生態文明建設的重要指導思想和基礎，需要做到系統謀劃、統一規劃、協同治理。

1 建立統一的國土空間規劃的意義

1.1 生態文明建設和可持續發展的需要

習近平生態文明思想包含了“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統觀，堅持生態優先、綠色發展，推動建設美麗中國。要堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，多干保護自然、修復生態的實事，多做治山理水、顯山露水的好事。生態建設與保護都需要國土空間規劃的整體謀劃和服務支撐。

20世紀80年代以來，人們逐漸認識到只有走可持續發展的道路，才能有光明的前景。我國人口眾多，資源與環境消耗壓力大，必須尋求資源環境保護和社會經濟增長之間的平衡，首先要建立科學、可持續的國土空間規劃，才能保證我們的可持續發展。

1.2 社會主義現代化強國建設的需要

以前的規劃存在協調性差、部門色彩濃厚、規劃調整頻繁等問題。今后的國土空間規劃，要滿足經濟、社會、城市、交通和文化建設等協同發展的需要，是系統化的。黨的十九屆五中全會擘畫出建設社會主義現代化強國的宏偉藍圖，規劃要為宏偉藍圖提供服務保障。可以在規劃設計和基礎設施的建設中解決發展不平衡不充分的問題。規劃建設更多科學的、人性化、環境優美的空間單元，滿足人民對日益增長的美好生活的需要。提供更多的精神文化與衛生健康設施，讓人民有更多獲得感、幸福感、安全感。加快城市現代化、現代經濟體系、交通強國的建設，通過信息化、城市化、現代化等實現資源的集約節約開發利用，保證經濟社會的高質量和綠色發展，為社會主義現代化強國建設推進提供有力支撐。

1.3 國家安全的需要

建立國土空間規劃，要守住安全底線，國家安全的很多要素可以在國土空間規劃上謀劃、落實。包含各類安全要素的國土空間規劃才能有效保障我國的糧食安全、生態安全、資源安全、文化安全、經濟安全、人民生命安全和能源安全。將國家安全的各方面系統化融入國土空間規劃中去，并落細落小，這樣才能落實好國家安全。

2 如何開展國土空間規劃和監管

2.1 理論層面

理論層面需要新的組織哲學的指引。規劃要面向世界、面向未來、面向發展，需要生態、農牧業、城市、信息化等多種理論的支持，是復雜、綜合、動態、實踐的創新理論和科學，是戰略性、前瞻性和可操作性的高度結合，需要不斷優化發展，重構國土空間規劃的理論框架。規劃理論決定了國土空間規劃的發展高度、實踐深度和實施遠度。

國土空間具有空間位置、空間尺度、時間演化、特定物質組成、信息交換、系統結構、協同影響、層次性和社會經濟等屬性。國土空間有其自身演化規律，人類需要按照一定價值觀和認識引導其發展演變，為人類社會的發展提供服務。國土空間規劃具有時代性、價值觀、科學性等特征。

規劃要適應新時代的新要求，堅持目標導向、問題導向、結果導向相結合，當前要推動從增長型規劃向調整型、重構型規劃轉變，從以土地城鎮化為主向以人為本的規劃轉變，從藍圖型、規劃型、治理型規劃轉變，從用增量向用存量轉變。

自然界孕育了人類，人和自然是生命共同體，山水林田湖草都是生命共同體，自然生態具有多樣性，它們組成復雜的生態系統，保障著人類的發展進步。人類必須尊重自然、順應自然、保護自然，努力實現“天人合一”，將尊重自然規律、人和自然和諧共生、建設生命共同體上升為國土空間規劃的最高指導原則。自然保護地、生態格局和生態廊道是國土空間規劃的重點要素。

進行國土空間規劃，要在雙評價、雙評估的基礎上開展。國土空間適宜性評價是國土空間規劃調整空間結構、優化發展方向、確定重大項目選址、保障空間安全高效和集約節約利用的科學基礎。生態環境容量、未來發展面臨的人口、社會、經濟、城市、資源問題等都需要規劃統籌考慮。

2.2 實踐層面

在頂層設計指導下，在已有規劃、現狀的調查基礎上開展精細化規劃編制與實施，上下規劃之間需要協調統一，上下傳導才能達到最優化的效果，堅持開門編規劃，踐行群眾路線。國土空間規劃需要在當前理論、目標政策的指導下劃分空間類型，并建立各類空間之間的關系和結構。生態空間、生活空間、生產空間是規劃的主要內容，生態保護要優先考慮，水域、濕地、森林等是生態保護的重點；生活空間要人性化、高品質、健康、精細化；生產空間要集約節約、高效。城市規劃、生態修復規劃、村莊規劃是專項規劃中的幾個重點，需要下足“繡花”功夫。

規劃應尊重和順應自然地理格局，建議指標的傳導和約束要以自然地理格局為基礎，這樣才能做到因地制宜，使規劃更加合理、科學。測繪地理信息部門有著豐富的基礎測繪、地理國情監測和遙感數據等，有大量專業技術人才，這是進行自然地理格局分析的有利基礎，可以充分發揮當前自然資源衛星遙感數據資源的優勢，進行多種數據的解譯分析，結合統計數據，可以對自然地理格局進行分類、評價，為國土空間規劃提供數據基底。

規劃要有一定的彈性，要強化對用水紅線、安全底線、歷史文化保護線等“新三線”的管控。這幾類保護線在測繪地理信息數據中存量豐富，作用發揮潛力巨大。

規劃編制和實施中要堅持先規劃、后實施；下級規劃服從上級規劃；相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃。國土空間規劃一經批復，必須以最嚴格的制度保證落實。3S(遙感、GNSS、GIS)技術是保證規劃實施監管的有力工具。

2.3 嚴格規劃審批和監管工作

規劃在一定時間內是不變的，而社會經濟活動每天都在發生，需要確保每天、每一件社會經濟工作的開展都要符合當前的國土空間規劃，而且要高效審批，這需要信息化手段的支撐。規劃審批主要涉及生態工程、礦產資源開采、土地開發利用、交通設施建設、水利工程和城市建設等。為確保規劃的實施，可以借助3S、大數據、人工智能、5G、物聯網等進行審批和監管，建設統一的信息平臺。

2.4 法規政策層面

國土空間新的制度模式下需要創新法律體系，出臺新的政策、組織體系來保障執行和監督落實，加快國土空間規劃相關法律法規建設，建議積極推進《國土空間開發保護法》《國土空間規劃法》《自然保護地法》等自然資源領域急需的立法工作，并做好過渡時期的法律銜接工作。建立以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，協調好開發與保護的關系。通過規劃和用途管制來守住底線，實現有序開發，尊重自然規律，協同國土空間開發和保護，保障規劃目標的實現。大數據技術可以挖掘、發現自然規律，為規劃科學前行提供有效服務，這是科技人員必須解決好的問題。

當前需要按照新的理念建立新的生態倫理，要增強全民節約意識、環保意識和生態意識，培育生態道德和行為準則，讓每一個人愛護生態、享受美好環境。

3 內蒙古空間規劃的幾點想法

3.1 在內蒙古自然地理格局基礎上開展規劃

內蒙古屬少數民族、邊境地區，海拔高，生態環境脆弱，礦產資源豐富，水資源短缺，以草原、山脈、森林為主，生態環境保護意義重大。自然地理環境對于內蒙古的規劃與發展有著重大影響，成了重要制約因素。所以，基于地理信息數據從宏觀上對內蒙古的自然地理格局進行分析認識是基礎性工作，非常必要。自然地理格局主要結合地理位置、地形地貌、海拔高度、溫度降水、土壤植被、水資源供給等進行宏觀的地理分區、自然資源狀況分析，分析各類自然地理區劃的相互關系，為國土空間規劃和指標分解提供參考和依據。

3.2 推動高質量發展

習近平總書記指出，內蒙古要堅持走高質量發展路子，生態保護要有戰略定力。內蒙古總體上生態環境脆弱，對于全國生態安全的意義重大。生態優先、綠色發展，同時協調好與經濟建設的關系，在保護好的前提下，進行資源的挖掘利用，統籌開展電商、交通設施的建設，挖掘不同地域的特色生態產品、農牧產品、旅游產品、藥材等，讓綠水青山變成金山銀山。

3.3 利用適合區情的現代技術手段開展用途管制

內蒙古地域廣闊，有森林、草原、山脈、沙漠、河流與湖泊等，人口密度低，土地和礦產資源豐富。要開展好用途管制可以借助于大數據分析技術在并聯審批、批后監管等方面進行科學、高效管理。利用遙感、通信、統計數據等主要技術來實施監管。遙感技術用于規劃實施監管在內蒙古有著天然的優勢，可以有效降低成本，提高效率和質量。通信可以動態的反映人口的分布，人口結合經濟狀況，借助大數據分析技術，可以分析出很多社會經濟指標，如：城市基礎設施、交通、教育、醫療的需求，并與實際情況對比關聯性分析，對規劃、監管情況進行分析評價。

4 規劃展望

國土空間規劃要為治理能力現代化提供支撐。測繪地理信息隊伍、技術手段和數據資源可以發揮重要作用，這需要我們轉變理念，提高綜合服務能力，服務國土空間規劃是測繪地理新行業的重要發展方向。規劃需要在新的指導思想下不斷優化和升級，測繪地理信息行業服務國土空間規劃任重道遠，目標明朗，前景光明。