內蒙古牧區養老方式分析

李靜芳

(內蒙古師范大學 政府管理學院，內蒙古 呼和浩特 010022)

截至2019年底，內蒙古自治區總人口達到2 539.56萬。全區65周歲以上老年人口達到280.11萬，比2018年度增長了5.68%，占總人口的11.03%，老年人口增量大幅超過常住人口增量，人口老齡化速度加快。

內蒙古牧區基礎設施建設和經濟文化水平相對落后，幅員遼闊、地廣人稀，農牧民居住較為分散。同時，農牧地區社會結構特殊，伴隨著現代化水平的不斷提高，傳統牧區養殖業受到嚴重沖擊，大部分牧區青壯年勞動力選擇進城務工、適齡兒童進城就讀，許多家庭只有老人留守，牧區人口空心化問題加劇，牧區老年人的養老問題相較于城市地區更為復雜。

1 牧區養老方式現狀

目前，內蒙古牧區老年人的養老方式呈現多元化：有以居家養老為主的家庭養老；也有依托政府或社會力量實現養老需求的機構養老、老年公寓養老、互助養老等方式。

1.1 家庭養老

傳統的由子女等家庭成員贍養老人的養老方式，一些老年人在身體條件允許的情況下，也會選擇居家自我養老。家庭養老是絕大多數牧區老人青睞的養老方式，相關研究顯示，29%的牧區居民傾向于選擇家庭養老。選擇居家養老的牧區老人，大多認為居家養老能夠獲得更好的照料和精神慰藉。也有部分牧區老人選擇家庭養老是受傳統觀念影響，擔心到養老機構養老的老人子女會被認為“不孝”。

1.2 機構養老

主要是指牧區老人入住養老院、敬老院等機構進行養老。此類養老機構為老人提供集體居住以及衛生、餐飲、看護等配套設施。由于設施相對完善，特別是能夠提供集體看護，機構養老可以解決一些失能或半失能老人的養老問題。近些年，內蒙古自治區養老機構不斷發展，每千名老人平均擁有床位數曾連續三年居全國首位。伴隨著近年來老齡化速度的加快，自治區仍在大力出臺優惠政策，積極扶持社會養老機構設立，以解決更多無生活自理能力老人的養老問題。

1.3 老年公寓養老

即牧區老人入住老年公寓養老。老年公寓可以滿足老人分戶居住的需求，同時，也可以在餐飲、衛生、醫療等方面實現綜合管理。為解決區域內地廣人稀、牧區老人養老需求高的問題，以錫林郭勒盟為代表的一些牧區，積極推進養老公寓建設，并提出有別于一般老年公寓養老的牧區養老新模式，即牧區老人與家人一起在老年公寓內居住養老。新模式下的老年公寓，設有養護院、醫療康復、日間照料等功能性部門，可以解決一定的醫養問題。老年人在集中養老的同時，也可以得到家人的陪伴照料，很大程度上滿足了老年人養老、陪讀、育幼等方面的需求，兼具公寓養老與居家養老的優勢。截至2019年9月，錫林郭勒盟已有7家牧區養老服務中心投入運營，約2 500名牧區老人入住。

1.4 互助養老

在一定范圍內通過老年人之間的互幫互助來解決一定養老需求的新型養老方式。內蒙古牧區的互助養老模式以互助幸福院為主要載體。2009年，烏蘭察布市化德縣結合縣內的客觀條件及老年人養老需求，首次提出互助養老的新思路，隨后，烏蘭察布市積極推進農村互助幸福院建設，2012年-2018年，全市建成互助幸福院458處，解決了當地8萬余名農村牧區老人的集中養老問題。互助幸福院以老年人互助養老為主要特點，不安排專門的服務人員，而是由老人之間結對相互幫扶。與傳統的居家養老相比，互助幸福院可以加強老年人之間的交流溝通，避免空巢帶來的孤獨感。同時，互助幸福院建設在各村莊內，老人不脫離當地生活環境，相比于其他養老方式更符合當地農牧民的需求。

2 牧區養老方式面臨的主要困境

盡管大多數牧區老人傾向于選擇家庭養老，但由于牧區人口空心化加劇、經濟供養不足等原因，使一些老人雖然有家庭養老的意愿，卻不具備相應的客觀條件，仍然需要借助政府或者社會力量，尋求家庭以外的養老方式。

牧區養老機構存在的主要困境在于：①公辦養老機構數量少，不能完全滿足需求。由于政府出資舉辦的公辦養老機構數量及床位有限，為控制入住人數，機構不得不提高入住門檻，在入住條件方面進行一定的限制，很多牧區的公辦養老機構規定只有五保老人能夠入住。②民辦機構基礎設施及服務不完善，得不到老年人認可。一些民辦養老機構降低入住費以吸引更多老人入住，低收費減少了機構的利潤空間，機構便將基礎設施建設、護理人員配備等方面的投入進行壓縮。長期投入不足使得民辦養老機構的基礎設施建設和護理人員水平不足，導致入住率降低，也使得老人對這類機構的認可度不高。

新模式下的牧區老年公寓發展也存在困境：①醫養結合不足。只有部分服務中心按照一級醫院標準配備了相應的醫療服務機構，一些服務中心配備的醫療服務不足，有的甚至沒有配套和開展醫療康復活動，使養老公寓存在“重養輕醫”的問題。也致使園區只能對少部分失能或半失能老人提供醫養服務，無法完全滿足需求。②工作人員專業化程度不足。這體現在老年公寓中的醫護人員數量不足、職稱低，專業照護人員數量少、持證率低，管理人員專業化程度不足等方面。人員專業化不足又進一步導致養老服務中心出現醫療、護理、管理等方面水平不高的問題。

互助幸福院所面臨的困境，主要在于其對入住的老年群體有一定的限制。互助幸福院具有老年互助性質，入住的老人需要符合一定標準，具備一定生活能力，而對于區域內的失能及半失能老人，幸福院則無法滿足其養老需求；同時，由于沒有專門的服務人員，幸福院在日常管理、硬件設施等方面仍有待進一步提高。

3 牧區養老方式發展的對策及建議

為應對人口老齡化問題，結合牧區目前養老方式現狀，提出以下建議。

3.1 大力提倡家庭養老

受自治區地廣人稀、經濟發展水平不高、養老設施建設不足等因素的制約，傳統的家庭養老仍將成為牧區養老的主要方式。家庭養老既能夠減輕財政負擔，也符合牧區老人的養老意愿，使老人能夠得到心理上的慰藉和滿足。相關部門需要加強宣傳，倡導牧區老人合理利用家庭資源實現養老，大力宣揚敬老、愛老、孝老的傳統美德，引導、鼓勵家庭成員從經濟、精神方面為老人提供贍養和慰藉。

3.2 對各類民間養老機構加強監督管理

民間養老機構、老年公寓是公辦養老機構的有力補充，在老齡人口不斷增加、公辦養老機構飽和的背景下，必須有效促進民間養老機構加速發展、健康發展。在政策、經濟、技術等方面加大扶持力度，鼓勵利用民間資本舉辦養老機構、提供養老設施。同時，政府相關部門加強對民間養老機構、老年公寓的監督管理，從管理人員培訓、護理人員配備、硬件設施建設等方面進行指導，完善檢查監督機制，以切實提高各類民間養老機構、老年公寓設施及服務質量。

3.3 進一步建立和完善養老服務體系

牧區各地根據區域內人口數量、老齡化程度、區域內經濟發展狀況等因素，將家庭養老、機構養老、老年公寓養老、互助養老等方式進行有機結合，因地制宜地構建適合各地特點的多元化養老服務體系。對有條件居家養老的老人，可視情況提供老年餐廳、家政保潔、老年照護、緊急呼叫等便民養老服務；對需要集中養老、有自理能力的老人，以互助養老幸福院為主要依托，發揮老年人余熱，以互助形式解決養老問題，減輕財政壓力；對需要集中養老的失能及半失能老人，以發展養老機構、老年公寓為主要方向，著力協調、發展社會力量舉辦的養老服務設施。

為解決自治區養老問題，近年來自治區政府出臺了一系列政策，各地也采取了一些有針對性的措施，但面對日益嚴重的老齡化問題，仍需進一步提高養老服務設施建設、推進新型養老方式探索、建設完善適宜的養老服務體系。