鄉村振興戰略背景下實現鄉村有效治理的現實問題與對策建議

張玉磊，成雅詩，段潘濛

（淮陰師范學院法律政治與公共管理學院，江蘇淮安223001）

鄉村治理是中國鄉土社會中一個亙古不變的話題和難題，也一直是社會治理體系中最基礎、最關鍵、最困難的一個領域。如何實現鄉村有效治理，是實施鄉村振興戰略的基礎和重點。然而，當前鄉村治理領域中存在很多現實問題，距離實現治理有效的目標還存在較大差距。因此，針對鄉村治理中存在的現實問題，找到實現鄉村有效治理的對策建議，不斷健全現代鄉村治理體系，具有重大的現實意義。

一、治理有效是鄉村振興戰略對鄉村治理的時代要求

作為鄉村振興戰略的重要組成部分，國家關于“三農”的重大政策中均涉及鄉村治理問題，只不過在農業農村發展的不同階段，鄉村治理的內容存在差異。然而，無論鄉村治理的內容如何變遷，治理有效始終是鄉村治理追求的最終目標，在鄉村振興戰略背景下治理有效更彰顯了其時代價值。

（一）從管理民主到治理有效：我國鄉村治理的政策演變

2005年，黨的十六屆五中全會提出新農村建設的總要求是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”[1]。2017年黨的十九大提出鄉村振興戰略的總要求則是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”[2]。管理民主與治理有效，分別體現了我國不同時期對鄉村治理的目標要求。從二者所具有的內涵屬性來看，治理有效源于管理民主，但前者既是對后者的邏輯延續，又是對后者的超越創新。管理民主是新農村建設在鄉村治理領域要實現的目標，然而，由于管理民主過于依賴政府推動，作為鄉村治理重要主體的村民則處于缺位狀態，社會、企業與群眾參與不足，鄉村有效治理的目標很難實現。相對于管理民主，治理有效更加強調治理體制與治理結構的完善，更加注重黨委、政府、企業、社會組織、村民等多元治理主體在鄉村治理中的參與[3]。需要強調的是，我國的根本政治制度和黨的執政地位，決定了黨委在鄉村治理的多元主體中處于領導核心地位。同時，治理有效強調結果導向，注重鄉村治理水平的實際提升，體現了鄉村治理從原來重視程序到現在強調結果的轉變。因此，從管理民主到治理有效，是新時代黨和國家在全面認識和把握我國農業農村發展的階段性特征、立足鄉村治理實際情況發生變化的基礎上作出的重大調整，這對鄉村治理提出了更高要求，使鄉村治理成為一個多維度、多層面、多領域的活動。

（二）治理有效：實現鄉村振興的基礎

2018年中央一號文件中明確提出：“鄉村振興，產業興旺是重點、生態宜居是關鍵、鄉風文明是保障、治理有效是基礎、生活富裕是根本”[4]?？梢姡l村振興戰略的總要求是一個有機整體，每個要求各有不同的重要地位，需要整體推動，而治理有效是實現鄉村振興的基礎。

首先，鄉村治理是實現產業興旺的“助推器”。根據資源依賴理論，組織資源具有稀缺性、依賴性和互補性，每個治理主體擁有的資源都是有限的。同樣，依靠單一治理主體的資源和能力無法實現農村產業興旺的目標，它需要多元主體參與其中，而鄉村治理為此提供了強大動力。其次，鄉村治理是生態宜居的“保護器”。近年來，我國鄉村生態環境質量有所好轉，但整體生態環境保護形勢依然嚴峻，打造生態宜居的鄉村環境顯得尤其重要。鄉村環境治理表面上涉及的是人與自然之間的關系，但實質上是對人與人之間合作關系的重構[5]。從這個角度上來講，鄉村治理對鄉村環境建設也具有重要的推動作用。再次，鄉村治理是實現鄉風文明的“粘合劑”。實現鄉村振興戰略目標不僅要搞好物質文明建設，還要建設鄉風文明。鄉風文明建設最重要的就是要在鄉村治理主體之間形成一種向心力和凝聚力。最后，鄉村治理是農村社會建設的“抓手”。鄉村治理涉及鄉村經濟社會發展的各個領域，但其治理對象主要是鄉村社會建設領域的內容，而社會建設需要借助自治、德治、法治等多種手段，鄉村治理符合這一要求。

二、鄉村治理中存在的現實問題

（一）鄉村治理的作用被低估

雖然各級政府已經開始意識到鄉村治理在鄉村振興中的巨大作用，但是在實踐中卻缺乏對鄉村治理足夠的重視。目前很多地方仍然將產業發展、鄉村旅游、生態建設等作為鄉村振興重點關注的領域，在這些領域的投入遠遠大于在鄉村治理方面的投入。甚至部分黨員干部中存在錯誤認識，認為鄉村治理對鄉村振興的作用不大，只要把產業發展好了，農村的一切問題就解決了。之所以存在上述問題，一是治理有效的目標相比于其他目標任務更加難以量化，操作更加復雜，導致農村基層政府對鄉村治理建設存在畏難情緒；二是鄉村治理建設相比于其他領域見效比較慢，在錯誤政績觀的指導下，農村基層政府往往只重視能夠在短時間內很快取得成效的工作，如產業發展、鄉村旅游、環境改善等，而鄉村治理就被列入工作推進順序的末端；三是部分農村基層黨員干部缺乏鄉村振興的整體性思維，鄉村治理孤立于鄉村振興的整體戰略之外。

（二）鄉村治理碎片化

城鎮化進程中因土地征用、房屋拆遷、環境污染等，必然引發各方巨大的利益沖突，從而產生涉穩事件，影響社會穩定，這同樣會對鄉村治理帶來巨大挑戰。然而，部分地區在鄉村治理中存在一定程度的碎片化問題，特別是部分鄉村黨員干部把鄉村治理等同于“維穩”工作，將鄉村治理的內涵簡單化，因此在鄉村振興中只注重平安鄉村建設、法治建設，而對鄉村黨建、鄉村自治、鄉村德治等重視程度不夠。實際上，鄉村治理不僅僅涉及社會穩定工作，其涉及的領域非常廣泛，如產業發展、環境改善、養老服務、醫療衛生、精準扶貧等，諸多社會問題和社會矛盾都可以通過鄉村治理加以解決。

（三）鄉村治理創新活力不足

當前，很多地方的鄉村治理缺乏生機和活力，主要表現在三個方面。一是鄉村治理主體素質較低。鄉村振興首先必須人才振興，然而目前多數地區的農村“空心化”嚴重，大量勞動力外出打工導致鄉村治理的優秀人才短缺，農村基層政府和鄉村黨員干部的鄉村治理水平普遍需要提高。二是鄉村治理主體參與度不夠。村民委員會作為農村基層自治組織，在鄉村治理中發揮著重要作用，并在一定程度上發揮著鄉鎮政府附屬機構的作用。然而，在鄉村治理實踐中，盡管村委會作用發揮比較充分，但其他治理主體尤其是村民的主體作用尚未充分發揮。三是傳統鄉村治理模式僵化。傳統鄉村治理模式可歸結為基層政權“懸浮化”、管理方式“單一化”、自治組織“行政化”、村支兩委“不在場”、農民態度“冷漠化”[6]，甚至一些村民委員會漸漸演變為受到農村黑惡勢力、家族勢力控制的村民委員會。目前個別地方在鄉村治理中也存在村委會“行政化”以及村務民主決策、管理和監督虛化等現象，這與現代鄉村治理的要求背道而馳。

（四）鄉村治理運行低效

一是部分鄉鎮存在基層黨組織凝聚力不高、黨建基礎作用不強的現象。少數地方因經濟條件比較落后，黨建基礎設施建設滯后，同時組織制度不夠健全，民主生活會開展流于形式、走過場，甚至沒有按時開展。二是村委會鄉村治理能力不足，無法滿足鄉村公共事業發展需要。鄉村公共事業發展所需要的資金一般需要基層按比例配套落實，甚至需要村委會自行承擔。由于很多地方的農村集體經濟薄弱，沒有集體經濟來源和積累，村級財力不足，導致鄉村公共事業發展缺乏經費保障，降低了鄉村治理水平。三是鄉村德治水平不高，鄉風文明程度亟待提高。部分地區的村規民約缺乏針對性和可操作性，對村民沒有形成有效的約束力，紅白喜事大操大辦、賭博、不孝敬父母等現象還比較嚴重。

（五）鄉村治理法治化程度不高

鄉村治理必須在法治的軌道上進行，但很多地區鄉村治理的法治化程度不高，主要表現在三個方面。一是農村基層黨組織和黨員干部的法治意識不強。“村兩委”決策議事程序不夠規范，村民的知情權、參與權和監督權保障不力，少數基層干部法律知識缺乏，法治意識不強，盲目追求領導做派，以言代法現象比較嚴重，群眾意見較大。二是司法機構在鄉村治理中的職能發揮不充分。當前很多地區的鄉鎮都設立了司法所、綜治辦等司法機構，但這些司法機構并沒有發揮應有的作用。三是鄉村治理的法治環境需要改善。部分農民群眾法律意識淡薄，農村宗教信仰秩序有待規范，盜竊、詐騙等治安案件時有發生，特別是受傳統“熟人社會”的影響，部分群眾信“訪”不信“法”，尚沒有形成良好的法治環境。

三、鄉村振興戰略背景下實現鄉村有效治理的對策建議

（一）強化黨建引領，加強農村基層黨組織對鄉村振興的全面領導

一是健全以黨組織為核心的組織體系。要加強農村基層黨組織在同級組織中的領導核心地位，落實農村基層黨建“六強六過硬”，推動村黨組織班子成員或黨員擔任各類組織負責人，創新完善黨組織設置。比如，推行村“兩委”班子成員交叉任職，提高黨員在村委會成員、村民代表中的比例；提倡由非村民委員會成員的村黨組織班子成員或黨員擔任村務監督委員會主任，充分發揮基層黨組織和黨員在鄉村治理中的更大作用。

二是加強農村基層黨組織隊伍建設。把基層黨組織帶頭人隊伍建設擺在突出位置，充分發揮示范引領作用。選優配強村“兩委”班子，加大從本村致富能手、外出務工經商人員、返鄉創業大學畢業生、復員退伍軍人中培養選拔力度，培育“新鄉賢”以激活內生型鄉村治理力量。設置村級“振興專干”崗位，通過本土人才回引、院校定向培養、縣鄉統籌招聘等渠道，使每個村儲備一定數量的村級后備干部。提高村黨組織書記和村干部的薪酬待遇，探索實施村黨組織書記職業化和村干部定制培育工程，健全從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮公務員、招聘鄉鎮事業編制人員機制。

三是強化農村基層黨組織建設責任與保障。加強黨風廉政建設和監督檢查，堅持黨委（黨組）書記抓黨建述職評議考核制度，完善農村黨建責任清單，制定村干部負面清單，層層壓實黨建責任。開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，嚴厲打擊農村基層黑惡勢力和涉黑涉惡腐敗及“保護傘”，嚴肅查處發生在惠農資金、征地拆遷、生態環保和農村“三資”管理領域的違紀違法問題。[7]全面執行以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障政策，落實好運轉經費、報酬待遇、服務群眾專項經費等保障政策，提高村級綜合運轉保障標準，強化村級基本保障，確?；鶎狱h組織有人管事、有錢辦事、有場所議事。

（二）促進“三治”有機融合，健全鄉村治理體系

一是深化村民自治實踐。針對當前大部分農村地區人才外流導致的農村“空心化”給村民自治帶來的巨大挑戰，應嚴格落實村民自治制度，完善鄉村“一委一居一站一辦”治理體制，形成以村黨委為議事主導、由村民議事會決策、村民委員會執行、村民監事會監督的村民自治平臺，充分發揮自治章程、村規民約在鄉村治理中的獨特功能，激發村民自治積極性，加強村民自治宣傳教育。

二是推進鄉村法治建設。堅持把法治作為決策之基，將法治貫穿于鄉村治理全過程，包括搭建鄉村基層法律服務平臺，采取契合農村實際、符合地域特色的形式加大法治宣傳力度，并針對鄉村基層工作特點與基層干部特性，提升農村基層干部依法行政工作水平，使依法辦事成為工作常態。同時，加強鄉村人民調解組織建設、農村法律服務硬件設施建設以及鄉村法治文化建設，有條件的地區要打造一批個人品牌調解工作室，引領鄉村法治建設。

三是提升鄉村德治水平。注重鄉村“德”品建設，設置道德講堂、文化大禮堂等形式多樣的德育平臺，建立道德激勵約束機制。舉辦主題教育活動，加大社會主義核心價值觀的宣傳教育。重視鄉規民約的作用，通過制定和修訂村規民約，改造陳規舊俗，引領鄉村文明新風。

（三）創新農村基層管理體制機制，完善農村基層服務體系

一是優化鄉鎮布局。鄉鎮政府承擔著鄉村管理和公共服務的大量事務，要不斷對鄉鎮布局進行優化，進一步轉變鄉鎮機構職能，理順鄉鎮管理體制，健全農村基層服務體系，夯實鄉村治理基礎。重視鄉鎮領導班子建設，有計劃地選派省市縣機關部門有發展潛力的年輕干部到鄉鎮任職。加大從優秀選調生、鄉鎮事業編制人員、優秀村干部、大學生村官中選拔鄉鎮領導班子成員力度[7]。

二是創新農村基層管理體制機制。在明確縣鄉財政事權和支出責任的基礎上，提高財政資金使用效率，同時推進鄉鎮協商制度化建設，創新聯系服務群眾工作方法，建立以群眾滿意為導向的鄉村黨政干部考核評價體系。比如，推動鄉鎮政務服務事項一窗式辦理、部門信息系統一平臺整合、社會服務管理大數據一口徑匯集，不斷提高鄉村治理智能化水平。[7]此外，要健全鄉鎮監督檢查體系，規范鄉鎮管理行為，但考慮到鄉鎮工作的復雜性、艱巨性，避免使用“一票否決”的考核方式。

三是健全農村基層服務體系。針對當前農村基礎設施建設缺乏統籌規劃、布局設置相對零散、撤村并點使村民缺乏社區認同等公共服務領域存在的諸多問題，應大力推進鄉村服務均等化。通過制定鄉鎮政府在村級治理上的權責清單，推進村級服務的規范化標準化建設，整合優化村級公共服務和行政審批職責，統籌基層綜合公共服務平臺發展，充分利用互聯網技術構建鄉村便民服務體系，積極推進農村公共事業發展。