三線城市打造軌道交通產業的四個關鍵法律問題

王斌林

（南華大學 湖南衡陽 421001）

軌道交通產業是我國當代城市建設和產業布局的一個重要部門。但軌道交通產業涉及的不光是一個產業經濟問題，它包含權利的分配、資金的投入、人才的培養等等多方面的權利義務關系。正所謂軌道交通產業是一種系統制度運作體系，它包括“政府賦權、企業賦能、協會賦勢”。這樣，權、能、勢如何在各個主體之間進行調配，就是一個非常值得考慮問題。特別是對于三線城市而言，由于沒有相關的資金和資源優勢，就更加需要通過法律制度建設和合理的權利義務安排來挖掘潛力、激發動力。這里面如果能處理好法律紐帶、法律引導、法律保障、法律調整四個關鍵問題，就會為三線城市的軌道交通產業建設奠定良好的制度基礎。

一、法律紐帶——建立利益分流的產業聯盟

與一般的傳統產業不同的是，軌道交通產業建設顯然不是單一企業或其它建設單位能夠獨立完成的。當某個產業在規模、標準和其它方面涉及到復雜的社會關系時，就需要多個主體之間進行協作、配合、合作等等，這樣產業聯盟（Industry Alliance）就應運而生了。而產業聯盟的主要問題就在于其內部各個企業、各個行業，乃至政企之間、公私之間如何通過某個紐帶進行連接，以保證資本關聯的合法性、各個主體的平等性、產業運作的規范性，而立法就是其中的必要選擇。比如，首先發展產業聯盟的美國，就非常重視法律這根紐帶的作用，他們于1984年通過了《國家合作研究法》(NCRA)；1993年又制定了《國家合作研究和生產法案》(NCRPA)；2004年又增補了《標準開發組織促進法》(SDOAA)。美國的產業聯盟正是通過這些立法整合了社會力量，發展了各種政企合作、公司合營模式，把產業建設真正融合到社會整體發展之中。

當代中國三線城市要軌道交通產業建設，必然需要法律紐帶來整合出更加高效的聯盟模式，它包含以下幾個方面：第一是利益共享模式。軌道交通產業建設在資金投入、投資運營、技術入股、土地使用、軌道使用等多方面都涉及到利益分配問題，比如運營的盈利、資金的股利、融資的回報、土地的紅利等等，這一塊塊“蛋糕”如果沒有合理合法的分配機制，那么，產業發展就會遇到極大的掣肘。相反，只有有了良好的利益分配和驅動機制，產業建設才會有極大的發展空間。事實也證明，只有實現財務平衡、盈虧合理、利益均衡的利益共享模式，軌道交通產業建設才會有真正的活力。第二，是標準共制模式。軌道交通產業作為一個綜合性、全局性產業，需要規范指導，標準規制。現代社會產業發展已經呈現出“技術共享、業務交叉、產品融合”的趨勢。這樣，產業標準不但是組織和管理產業本身的杠桿，而且，產業標準本身也已經成為公共產品，包含著大量的知識產權，涉及到復雜的利益關系。國際標準化組織與國際電工委員會（IEC）在1991年聯合發布的第二號指南（ISO/IEC Guide 2 1991）之《標準化和有關領域的通用術語及其定義》指出：“標準是為了所有有關方面的利益，特別是為了實現最佳的經濟性，并適當考慮產品的使用條件與安全要求，在所有有關方面的協作下，進行有秩序的活動所制定并實施標準的過程。”所以，綜合性產業建設過程，也是共同建設標準的過程，是由標準共制機制保證產業聯盟制度的過程。第三，是交易共治模式。與一般的市場化運作和競爭方式不一樣，產業聯盟主要目的還是建立產業鏈合作模式，以減少交易成本，降低資產風險的不確定性，尋找合理的均衡點。對于三線城市而言，成本的節約和交易費用的減少尤為重要。第四，是產業共性模式，軌道交通產業具有明顯的公益性特征，又具有投資運營期限長、資金回收慢、風險大的特點。所以，從建設發起的 PPP 方式，到資金融合、土地征用、軌道運行等等，這其中涉及到的參與主體是多元的，資金和資源的來源是多樣化的，運作方式也是綜合性的。由此決定了產業本身必然成為一種公共產品，需要相關法律、法規和政策進行必要的串聯，以求得產業的整體性，充分體現其共建共性模式。

二、法律引導——培育統一規制的市場化體系

發展軌道交通產業，是順應市場經濟發展的需要，但這種順應不是被動的，更不是盲目的。它必須預先制定相關法律法規，并通過主動性法律引導方式，對軌道產業的建設條件、經濟基礎、人口規模等等進行有目的性規定，還要通過行政審批、行政許可、行政指導等方式對產業建設進行引導式安排。特別是在供給側改革的大背景下，對于軌道產業中的產能評判、結構調整等等，都需要政府及其相關部門通過立法和執法的方式進行有序的規制。這樣，在尊重市場規律的前提下，通過規劃性、規范性的法律對統一規制的市場化體系進行系統的建構就顯得尤為重要。

正因為如此，對于軌道交通產業建設，我國各級政府都非常重視立法的先導性和主導性。在國家層面，2013年在行政體制改革后，國家發改委雖然不再直接審批軌道交通項目，但還是審批各地軌道交通規劃，把項目審批變成了規劃審批。國務院頒布了《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52 號）（簡稱《意見》）把行政主導變成了法律主導，并在此基礎上加強了行政部門的統籌、保險和監督之責。2018年3月，國家發改委下發《關于加強城市軌道交通車輛投資項目監管有關事項的通知》，從優化產能的角度，規定了城市軌道交通產業建設的各種先決條件，并對產業運行的規模和效益作出了先決性規定。在省級層面，以湖南省為例，省人民政府出臺實施了《關于印發加快軌道交通裝備產業發展若干政策措施的通知》，這個規范在遵循國務院相關立法的前提下，建立了新興產業發展基金，通過立法引導各類社會各種資源、資金和金融資本支持軌道交通裝備產業發展。在市級層面，以湖南省株洲市為例，作為一個三線城市該市先后出臺《株洲市產業振興實施綱要》《株洲市軌道交通裝備產業振興行動計劃》《支持軌道交通裝備產業發展的若干意見》《株洲市人民政府關于支持長株潭國家自主創新示范區建設的若干意見》等法規和政策文件，為產業建設準備好了相關土地保障和基礎設施條件，并有前瞻性地把軌道產業與環境建設和科技創新結合起來，在政策和法規的軟件方面全力支持軌道交通產業集群發展。

由此可見，我國各級立法通過各自的側重點，組成了一個完整的規則體系，充分發揮了法律法規的引導作用。通過政策指導和先決條件的規定，把各種社會資源引導到軌道產業。構筑了從政策引導到資源引導，再到前景引導的嚴密規則體系。事實也證明，三線城市要發展軌道產業，必須首先領會國家層面的政策和立項條件，充分利用省級層面給予的資源條件，而且，自身也要做好規則先行這篇文章，以挖掘潛力、發揮優勢、克服不足。

三、法律保障——樹立政府的主導的制度建設思路

軌道產業發展固然要遵循市場經濟的基本原則，但也要發揮政府的主導作用。《意見》提出了“國家統籌、省負總責、城市主體”的原則。這說明城市軌道交通建設雖然也是市場經濟的一部分，但相對于一般產業具備較大的預見性和規劃性，需要國家相關部門通過法律法規的形式進行布局、監管和指導。對于三線城市而言，也可以通過管理出效益、預測防風險的方法來彌補相應的不足。所以，通過法律來確保政府的主導地位，政府通過法律法規來保障市場的安全性是非常必要的。具體應包括：第一，是決策保障。雖然城市軌道交通產業起源于市場的根本需要，但光靠市場的自發性是不足以保障產業的發展，還必須依靠各級政府的政策支持、資金支撐和項目的其他保證，需要各級行政部門的行業監管、行政許可和行政指導。此外，諸如PPP 項目的評審、軌道交通產業園的管理等等，都需要行政部門制定完善的關于產業鏈方面的法規和政策，在可預見性層面有計劃地對產業建設予以保障；廣東省在總結自己的經驗時指出：“從市場經濟的角度看，各地選擇對自己最有利的合作方式無可厚非，但從做強廣東省軌道交通產業的角度來看，這種‘各自為政’的產業保護政策則具有明顯不足。”[1]所以，即便是資金和資源方面有雄厚的基礎，沒有足夠的政策輸出還是不行的。第二，是制度體系建設。軌道產業也是一個工作體系。不但是工作環節和種類本身繁多，而且在保證經濟效益的同時，還要兼顧環境效益、社會效益乃至政治效益等等，這些必須通過一個系統的制度體系運作才能保證。事實也證明，很多城市的軌道產業建設之所以不能順利進行，主要原因并不是資金短缺，而在于管理制度不能適應體系龐大、事出多頭的復雜局面。因此，對于軌道產業而言，“制度的完善是檢驗一個行業發展水平高低的標準之一，要構建城市軌道行業制度體系，制定項目立項規劃標準。在立項階段，保證項目符合區域發展的協調性、經濟效益的可承受性，以及環境的平衡性”。[2]第三，是秩序保證。軌道產業建設牽一發而動全身，必須有整體化、保證多方面關系有序聯動的秩序保證。就體系自身來說，這里面就包括多部門聯動任何聯動、各個主體如何有機配合、各種資源如何整合等等諸多問題；就經濟秩序來看，這里面問題也是多維的，如產能和投產要求的規劃，建設和運營的維護，環保與經濟效益的平衡等等；就社會問題而言，這又有運營安全問題、勞動就業問題。總之，這里面有一個整體秩序保證問題。

四，法律調整——組成產學研一體化的有機結合體

城市軌道交通產業建設不單是一個產業建設問題，這里面涉及到經濟、社會、環境的協調發展問題，是一個經濟建設、法治建設、文化建設的綜合性問題。軌道交通產業建設需要工程施工、裝備制造、運營和增值服務，又需要培養專業人才。所以，這又是一個技術升級、產品升級和人才升級的統合性問題。特別是對于一些三線城市而言，在沒有經濟規模和其它優勢的前提下，在相關社會關系中挖掘潛力，通過法律手段合理調配相關權利義務關系就顯得尤為重要。實踐也證明，有些三線城市雖然沒有一、二線城市那樣的優勢，但由于提高了各個環節合作的協調度和聯系度，形成了完備的城市軌道交通全產業鏈模式。通過大量培養城市軌道交通行業人才，改善人才結構，也獲得了很好的效益。總之，政府、企業和學校應該在法律的調整下，“以市場機制帶動產業鏈上下游協同創新，實現技術升級和產品升級，根據自身優勢，建立以企業為主體，需求為導向，形成與高校科研院所一起謀長遠發展、可持續的產學研用合作機制”。[3]

基于此，早在2017年1月，國家發改委、教育部、人力資源和社會保障部三部委聯合下發《關于加強城市軌道交通人才建設的指導意見》。這是我國首次以行政規章的形式來調整因城市軌道交通建設在人才培養方面而產生的各種法律關系。這里面的法律關系直接的內容包含著知識產權關系、經濟法律關系、行政法律關系等等。就人才培養模式上而言，還包含著校企合作問題、產教融合問題、產學研互動問題等等。這樣法律調整就顯得很有必要，這種法律調整不僅要合理安排各方面的權利義務關系，更主要的目的是整合各方面的資源，激發各方面動力以達到資源整合有效、協同創新有力、知識技術傳導有法的戰略目的。同時，軌道交通產業建設又是一個包含行政管理、產業運營和建設、教育投入、人才分配等問題在內的系統工程。

對于三線城市而言，由于存在級政府財政負擔沉重、軌道交通列車運營效益不高、產業基礎薄弱等先天不足，軌道交通產業建設自然會遇到很多瓶頸。但硬件不足可以通過政策制定、制度建設、技術提升、人才培養等軟件建設進行彌補。以湖南株洲市為例，他們“將單純的交通及交通產業的發展，拓展到經濟、社會、環境的協調發展。基于可持續發展的一般理論，構建中國城市軌道交通‘社會—經濟—環境’三維可持續發展的內涵框架，實現社會、經濟、環境的可持續發展。進一步地，為城市軌道交通及其產業的可持續發展設計實現路徑，路徑包括：完善城市軌道交通相關制度體系、實施區域協調發展戰略、基于城市定位選擇多樣化城市軌道交通制式、構建全產業鏈協同發展模式、創新政府補貼方式，培養專業人才”。[4]因此，株洲市基于社會發展和綜合治理的戰略高度，通過建立長期有效的產學研用合作機制，培養了強大的技術隊伍。不但掌握了完全自主的知識產權，直接提升了產業競爭力，更為重要的是保證了全產業鏈中各個環節的平衡發展，提高了各個環節和各個部門合作的協調度和聯系度，在產業建設的同時，又建立了相關教育機構、技術整合部門和各種合作機制等等，成為三線城市發展軌道交通產業的楷模。

〔本文為衡陽市科技局重大項目衡陽市發展軌道交通產業問題研究（200HKJ006）的階段性成果〕