行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要問題及措施

鄭繼成 浙江省杭州市桐廬縣民政局

引言

我國科研、教育、文化、衛(wèi)生、社保等事關(guān)國計(jì)民生的重要領(lǐng)域，各級(jí)行政事業(yè)單位肩負(fù)重大使命，起著至關(guān)重要的作用。近年來，人民對(duì)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)活動(dòng)社會(huì)關(guān)注度不斷提高，內(nèi)部控制作為防止腐敗和舞弊的重要手段也越來越得到重視。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題

（一）對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

行政事業(yè)單位一般規(guī)模較小、人員較少，由于對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)缺乏了解，對(duì)建立、健全單位內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不到位，忽視內(nèi)部控制建設(shè)的情況比較普遍，認(rèn)為內(nèi)部控制一般是企業(yè)在用，行政事業(yè)單位并不適用。有的單位則將部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，認(rèn)為既然實(shí)行了部門預(yù)算控制就無所謂是否要建立內(nèi)部控制體系。在實(shí)際工作中，有些單位負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)工作不太重視，財(cái)務(wù)人員僅僅起到資金收付的作用，基本不參與單位具體的業(yè)務(wù)管理活動(dòng)，導(dǎo)致所在單位最基本的內(nèi)部控制措施沒有得到落實(shí)。

（二）內(nèi)部控制制度不健全、執(zhí)行力較差

制度碎片化，相關(guān)配套改革不到位，很多單位沒有制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則。由于單位內(nèi)部控制制度不完善、不健全，缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和人民群眾對(duì)行政事業(yè)單位的服務(wù)能力要求的不斷提高，行政事業(yè)單位的預(yù)算支出績效目標(biāo)完成情況也越來越被重視，但現(xiàn)有預(yù)算控制的方式方法比較粗糙，預(yù)算執(zhí)行剛性不足，預(yù)算未能達(dá)到預(yù)期的目的；績效管理工作流于形式，財(cái)政資金使用效率和效果較差。行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)管理重視程度不夠，資產(chǎn)管理制度落實(shí)不到位，重購置輕管理現(xiàn)象較普遍。

（三）內(nèi)部控制主要集中運(yùn)用在會(huì)計(jì)領(lǐng)域，缺乏系統(tǒng)化的全面運(yùn)用

資金作為單位重要的資源，人們對(duì)內(nèi)部控制最直觀想法就是會(huì)計(jì)控制，加之我國內(nèi)部控制制度建立時(shí)間較晚，現(xiàn)在由財(cái)政部門牽頭落實(shí)，造成目前內(nèi)部控制主要針對(duì)會(huì)計(jì)領(lǐng)域的進(jìn)行相關(guān)控制。而《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）中的內(nèi)部控制是指對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制，通過采取一系列的制度、措施和執(zhí)行手段達(dá)到對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的有效防控。

（四）監(jiān)督約束機(jī)制不健全

一般而言，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督基本上是由其指定的內(nèi)部工作人員來執(zhí)行，根據(jù)監(jiān)督時(shí)間分類分為定期監(jiān)督和不定期監(jiān)督；而外部監(jiān)督主要是由財(cái)政部門監(jiān)督和審計(jì)部門監(jiān)督。由于力量配備和責(zé)任落實(shí)等方面的影響，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的力度亟待加強(qiáng)，監(jiān)督評(píng)價(jià)的作用有限。

二、推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要措施

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)章制度宣傳工作，提升行政事業(yè)單位人員的內(nèi)控意識(shí)

加強(qiáng)內(nèi)部控制重要性宣傳，強(qiáng)化全體人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)意思，為內(nèi)部控制營造良好的內(nèi)部環(huán)境。單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，要做到單位“一把手”親自負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮模范帶頭作用。樹立人人參與內(nèi)部控制的意識(shí)，建立內(nèi)部控制業(yè)務(wù)培訓(xùn)長效機(jī)制，通過科學(xué)有效的培訓(xùn)，拓展內(nèi)部控制人員的知識(shí)和技能，提高人員素質(zhì)，對(duì)現(xiàn)有人員合理分工，落實(shí)不相容崗位分離等制度，保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制順利實(shí)施。

（二）完善內(nèi)部控制制度體系建設(shè)，建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)

根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的五大原則，各行政事業(yè)單位要結(jié)合自身單位的特點(diǎn)，建立實(shí)現(xiàn)堵漏洞、防風(fēng)險(xiǎn)、保平安、促發(fā)展、優(yōu)績效的內(nèi)部控制制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序。加強(qiáng)組織建設(shè)，建立單位內(nèi)部控制機(jī)制，合理配置單位資源，完善關(guān)鍵崗位責(zé)任制。推行全面預(yù)算管理，實(shí)行零基預(yù)算，細(xì)化各項(xiàng)預(yù)算，建立預(yù)算合理調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算考核機(jī)制。規(guī)范收支兩條線管理，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理、國庫集中支付、政府采購、資產(chǎn)和合同管理等制度建設(shè)。建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控全過程留痕，并通過設(shè)置制度流程，建立服務(wù)平臺(tái)、管理平臺(tái)、分析平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批，接入審計(jì)、財(cái)政等外部數(shù)據(jù)系統(tǒng)，設(shè)置異常信息預(yù)警機(jī)制，提升內(nèi)部控制管理水平。

（三）擴(kuò)展內(nèi)部控制實(shí)施范圍，實(shí)行全面控制

建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分，識(shí)別單位層面和業(yè)務(wù)層面各類風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。全面系統(tǒng)的分析單位層面和業(yè)務(wù)層面所涉及的不相容職務(wù)，明確各部門或崗位的職責(zé)權(quán)限，科學(xué)設(shè)置崗位合理配備人員，重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵崗位，結(jié)合成本效益原則實(shí)施必要的分離措施，形成相互制衡的工作機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)不相容職務(wù)相互分離。明確單位內(nèi)部各部門或崗位的業(yè)務(wù)范圍、流程和對(duì)應(yīng)職責(zé)，實(shí)行內(nèi)部授權(quán)審批控制。按照業(yè)務(wù)事項(xiàng)的特點(diǎn)與管理規(guī)范，結(jié)合單位自身崗位設(shè)置情況，在不相容職位相分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制的前提下，明確單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的歸口管理控制責(zé)任。建立資金預(yù)算管理與內(nèi)部控制相互銜接配合的單位資金管理體系，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理。建立資產(chǎn)日常管理和定期清查制度，采取設(shè)定配置標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到人、處置申報(bào)審批等措施，確保單位資產(chǎn)安全與完整。做好會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，落實(shí)崗位職責(zé)，不相容崗位要分離，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。合理分工，按照規(guī)定取得各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的票據(jù)，落實(shí)填制、審核、歸檔、保管單據(jù)責(zé)任。公開、透明是最好的監(jiān)督方式，單位應(yīng)按規(guī)定實(shí)行信息內(nèi)部公開。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督，實(shí)行結(jié)果獎(jiǎng)懲機(jī)制

行政事業(yè)單位為有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制相關(guān)目標(biāo)，必須建立自身的內(nèi)部審計(jì)和加強(qiáng)外部的監(jiān)督力度，同時(shí)要將上述工作真正落實(shí)到位，從而發(fā)揮其應(yīng)有的作用。建立和完善單位內(nèi)部監(jiān)督，可建立獨(dú)立于財(cái)務(wù)部門或類似機(jī)構(gòu)以外的內(nèi)部審計(jì)部門，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)業(yè)務(wù)需要足額配備工作人員，明確內(nèi)部審計(jì)人員工作職責(zé)、保證其獨(dú)立性和權(quán)威性，定期開展內(nèi)部控制審計(jì)，對(duì)單位的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)及其是否有效實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，落實(shí)整改責(zé)任，保障內(nèi)部控制各項(xiàng)工作落到實(shí)處。加強(qiáng)財(cái)政部門的監(jiān)督，結(jié)合會(huì)計(jì)執(zhí)法檢查、績效評(píng)價(jià)考核、國庫集中支付預(yù)警等加強(qiáng)內(nèi)部控制落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。審計(jì)部門可結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、項(xiàng)目審計(jì)等對(duì)單位內(nèi)部控制的健全性、有效性、合法性及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。建立信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)公開法定公開信息，接受群眾監(jiān)督。對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的單位，財(cái)政在預(yù)算資金安排上可予以適度傾斜或給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于未認(rèn)真落實(shí)內(nèi)部控制措施的單位，給予單位經(jīng)濟(jì)處罰并追究相關(guān)人員的責(zé)任。只有做到獎(jiǎng)勵(lì)與處罰相結(jié)合，才能使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系不斷進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，并確保單位的各項(xiàng)工作能夠有條不紊地開展。

結(jié)語

隨著社會(huì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位作為公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，將面臨更多的任務(wù)及挑戰(zhàn)，作為內(nèi)部管理重要手段的內(nèi)部控制工作也越來越重要。行政事業(yè)單位只有不斷完善內(nèi)部控制，才能有效防范和化解各類舞弊、腐敗的行為，保障財(cái)產(chǎn)安全完整，切實(shí)履行行政事業(yè)單位的各項(xiàng)職能和任務(wù)。