政府職能定位與中國政府治理模式的轉型

陳國富 牛小凡

摘要：更好地發揮社會主義市場經濟體制的優勢需要對政府職能進行新的定位，政府治理模式需要進行轉型。我國政府治理模式的轉型需要重塑政府與社會、政府與政府、政府與企業之間的關系，也需要重塑行政運作的程序。通過對我國經濟改革歷程進行梳理發現，我國政府治理模式的轉型主要體現在從全能政府到有限政府、從壓力型體制到合作型體制、從實質理性到形式理性三個方面。

關鍵詞：政府職能;政府治理;治理模式

中圖分類號：D63;D035? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2021）03-0046-11

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了經濟體制的核心問題是如何處理好政府和市場之間的關系：一方面，讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用;另一方面，更好地發揮政府在宏觀調控和彌補失靈方面的作用?！稕Q定》強調指出，有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。因此，對政府職能進行新的定位、推動政府轉換職能、深化行政體制改革、創新行政管理方式、建設法治政府和服務型政府等，成為經濟改革的重要內容。

中國政府治理模式的重構需要重塑政府與社會、政府與政府、政府與企業之間的關系，也需要重塑行政運作的程序。但政府治理模式的選擇不是任意的，經過四十多年的改革探索，中國已經形成了一套特殊的政府治理體系和治理結構。梳理我國的經濟改革歷程可以發現，我國政府治理模式的轉型體現為以下幾個方面的轉變。

一、從全能政府到有限政府

從體制邏輯來看，計劃經濟體制是中國政府治理模式轉型的起點;從時間維度上看，它與世界范圍內的“新公共管理”運動不謀而合。對經濟改革邏輯起點的理解決定了對政府治理模式轉型的本質的理解。

在計劃經濟時期，整個社會被納入一個無所不包的行政體系。在這一體系中，企業成了政府的一個附庸機構，并沒有作為市場主體的獨立性。但在政治經濟學的經典文獻中，這種經濟體制卻被描繪成為一個“大企業”。其實，在本質上，這種計劃體制與其說是擴大化的企業，還不如說是一個沒有獨立企業的行政體制 。

1949年中國所建立的這一體制無疑具有強大的經濟和社會整合能力。在這種體制下，政府權力延伸至社會生活的各個細節。在國家與社會關系上，全能的政府可以將自己的意志滲透進社會生活的各個領域，可以運用計劃手段來配置資源，可以使用行政手段直接管理社會。如果聯系此前的中國近代歷史，計劃經濟體制在很大程度上可以視為是對近代中國的歷史危機的一種反應。

在全能政府模式中，政府職能的范圍幾乎不存在明確的邊界，政府行為也幾乎不受任何程序性的約束。所有組織和個體均被納入高度行政化的組織體系之中，所有經濟資源由政府集中控制，全社會的資源配置均由政府直接調控。通過資源集中分配和行政化的組織體系，政府實現了對所有社會組織和成員的直接控制，所有可能偏離政府控制的社會自主性因素都被清除干凈。

改革開放的四十多年來，盡管中國政府的決策程序和治理模式發生了很大變化，但目前的中國政府治理依然保留全能政府的一些基本特征。具體表現為：政府壟斷或控制幾乎全部經濟資源，并按照自身的意圖對這些資源在全社會范圍里進行配置;政府在考慮實現自己的目標時，通常不計成本和代價;政府試圖通過制造和利用各種最新的信息技術手段來管控社會;堅持社會抗議零容忍，追求無抗議管理社會的目標[1]。

在全能政府模式下，會形成一種對政府依賴的循環——如果政府干預促進了經濟繁榮，那么社會資源就會越多地集中在政府手中;社會資源越多地集中在政府手中，經濟運行就越發依賴政府干預;政府控制資源的能力愈強，涉入社會事務愈深，社會自治的能力也就愈弱，社會和民眾就越發依賴政府[2]。政府對經濟和社會事務的大包大攬，導致了行政費用增幅遠遠超過GDP的增幅[3]，也讓政府深深陷入社會矛盾泥淖，并可能發展成為社會沖突事件的矛頭指向目標。

要實現有效治理的目標，就需要改變全能主義的權力結構。要改變權力結構，最好的路徑就是要縮減政府的職能范圍，即讓全能政府變為有限政府[4]，因為只有有限政府才可能是有效的政府。有限原則要求政府將自己的職能范圍限定在公共物品的供給、產權保護、完善法治環境等事務上，也就是《決定》所指出的，“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批”。

問題的關鍵顯然不是全能政府是否應該向有限政府轉換，而是這種轉換如何可能以及如何實現這種轉換。歷史經驗表明，政府權力的無限擴張，會使政府越來越多地作為一個侵犯性的管理機構存在于日常生活之中[5]。因此，全能主義本身就是這一模式轉換的最大障礙。

但是，至少有兩個方面的因素會促使全能政府向有限政府轉換：一是治理的復雜性;二是科層結構的碎片化。

當代社會所面臨的問題日益復雜，諸如環境保護、公民健康、社區建設、防范犯罪等，都沒有單一的成因，也沒有簡單的解決方案。這些問題常常相互依存，也相互纏繞，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題所需的所有知識和信息;沒有一個行為者有足夠的能力有效地利用所需的工具;沒有一個行為者有充分的行動潛力單獨地主導一個特定的政府管理模式[6]。

復雜性構成現代社會的一部分[7]。治理的復雜性首先來自社會各部門與不同機構之間的界限的日益模糊化。界限模糊所帶來的“邊緣問題”是治理復雜性的一個重要根源。例如，誰應當為人們的健康負責——公民、政府、還是企業？解決犯罪問題不能僅僅靠警察，同樣，青少年教育也不能單單依賴學校。治理的復雜性還來自大量公共事務的技術性困難。建造學校、道路和醫院以及為現代生活提供清潔的水源、燃氣、電力等“硬件設施”曾長期困擾每一級政府，而目前所面臨的大量“軟件設施”，如維持健康的社區、確保經濟健康發展以應對全球化，更是各級政府所面臨的嚴峻挑戰。

隨著公共服務范圍的擴大，公共服務的提供通常涉及許多層級與各類組織的協作。在需要復雜交流和眾多參與者的協同運作中，社會關系的性質和社區性的知識與習俗通常會對治理效果形成重要影響。一般而言，地方和社區治理能夠提供政府行政體系所欠缺的社會力量。因此，治理復雜性依賴非政府組織和社區治理來解決[7]。

如果說治理的復雜性是促使全能政府向有限政府轉換的外部因素的話，那么科層結構的碎片化則是促使這一轉換的內部因素。全能主義的行政體制也不是鐵板一塊。科層體制在結構上通常呈現“條塊分割”格局，在功能上也彼此掣肘。因此，科層結構容易出現碎片化現象，即Lieberthal所稱的“碎片化的威權主義”[8]。

在中國的行政體制中，中央政府和地方政府的目標通常是有差異的。一般來說，中央政府的目標是宏觀經濟總體態勢和全局利益的平衡，而地方政府更關心的是轄區內的經濟發展、稅收增幅和地方性公共物品供給等，中央和地方所面臨的約束條件也不一樣。市場化的改革啟動后，非國有企業的發展壯大，使得地方官員的利益來源渠道發生改變。他們可能不再需要通過行賄等方式從他們的行政上級獲得經濟資源和項目，而是可以通過與他們所管轄的地方企業構建“利益共同體”，從地方的經濟發展中分享經濟利益。這種“利益共同體”可能會促使地方官員支持市場取向的經濟改革，并利用他們的行政力量“游說”他們的行政上級，給予其管轄地區的企業家們更多的政策支持[9]。因此，只要堅持市場化改革方向，市場機制就會按照自己的邏輯催生出一個具有自主和自助性質的經濟秩序和具有自治性質的社會空間。與此相伴的，是治理的平衡點的轉移——為地方社區和社會留下更大治理的空間[7]。

全能主義政府的式微還與其權力的性質和權力的運用方式密切相關。一般而言，官僚機構的權力邊界是嚴格剛性的，特別是在處理跨國事務時，官僚機構在捍衛國家主權方面往往少有回旋的余地。官僚機構嚴格依賴命令并通過等級制度管理社會公共事務，雖然政府擁有權力，但管理好社會公共事務往往需要更多的專業知識，而這是權力難以賦予的。并且，在跨國合作中，并不存在上下級關系，大家都是平等的，如果依賴高度剛性的官僚機構處理跨國的社會和政治行動，必然會對一些跨國合作構成損害。因此，正確的做法是發動更多社會力量參與社會公共事務的管理，這樣才能彌補政府能力的不足。由于非政府組織（NGO）是彈性化的，它在處理那些“跨地區”甚至“跨國”的公共事務時，就可以避免行政歸屬模糊所帶來的困難。并且，它們通常具有規模小、靈活機動、能夠利用基層力量等優點，因而比較適合填補由官僚機構留下的空白。

迄今為止，中國政府治理模式轉型所面臨的結構問題依然是政府與企業的邊界不清。從社會運行的角度看，政府和企業是兩種性質不同但具有互補關系的層級制，二者分別承擔公共物品（或公共服務）和私人物品的供給（當然，這一分工格局不再是絕對的），它們各自受行政機制和市場機制的約束。但是，在我國，政府和企業之間并沒有完成分工與合作的改革，表現為政府傾向于過多地卷入企業的日常生產經營，習慣性地運用行政手段直接參與和組織私人物品的供給和生產。這種職能“錯位”經常性地導致決策失誤。但是，這種職能“錯位”卻沒有讓市場機制在公共品的供給上發揮有效作用，結果，本來應由政府提供的公共品（特別是非經濟性的公共品）長期短缺 。

這種職能“錯位”還會導致行政科層制喪失工具理性，因為，如果缺乏從外部輸入的價值和目標，科層制就會以自己的價值和目標取而代之，行政官員的“身份”就從“技術官僚”變成“政治家”。一旦出現“身份”的變化，科層制的行政精神就會產生變異，行政過程與公眾之間缺乏交流，就會進一步排斥公眾對行政的參與，行政過程就會變得愈來愈封閉。

不僅如此，行政官員“身份”的變化和行政精神的變異還會延伸到科層制內部。政企之間的職能模糊化必然進一步導致政府內部各職能部門之間職權界限模糊化，由于各部門可能都有自身的特殊利益，逐利的動機會不斷強化這種職權的模糊性。結果是專業化優勢無法在科層制的內部得到充分發展，技術官僚在專業知識上的優勢會不斷退化，這不僅會導致行政效率低下，而且還會侵害公眾目標、傷害社會利益 。

二、從壓力型體制到合作型體制

如果說全能政府反映的是計劃體制時期的政府與社會（包括企業）的關系，那么行政體制描述的則是中央政府與地方政府之間的關系。顯然，我國的行政體制依然是高度集權的體制。

周雪光曾經將這種權力高度集中于中央的行政體制概括為權威體制。他指出，權威體制與有效政府治理之間存在內在矛盾[10]。因為權威體制的核心是為了保障中央政府對整個國土的統一管轄權，是為了保障中央政府自上而下地推行其政策指令和意圖;而有效政府治理則需要將權力和資源放在有效信息的層次上形成匹配關系，即更加強調基層政府的權力。在處理解決具體問題的可行性和有效性方面，基層政府的作用不可替代。二者之間的內在矛盾是，權威體制的權力集中度越高，其權力剛性越強，地方治理權就越會被削弱，治理的能力就越會降低;反之，地方政府治理權的增強，常常會被解讀為各自為政，這會對權威體制構成巨大威脅。“中央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容”一直困擾著古代中國的政府治理，上千年來，這一難題也沒有真正得到解決。與集權和分權的周期同步，中央政府和地方政府之間的權力平衡點也在不斷地周期性擺動，并且這一內在矛盾正隨著中國社會的多元化而變得更加突出。

周黎安則把中國目前的政府行政體制概括為一種“逐級發包”的包干制[11]。這是一種逐級代理制，即中央及各級政府將屬地的管理權（包括經濟發展、公共產品提供和就業等）一攬子地委托給下一級政府，而將下級政府官員的考核和任命委托給其直接上級部門。

榮敬本等則將我國現行的行政體制概括為“壓力型體制”，即為了實現經濟趕超，一級政治組織通常將各項經濟社會指標數量化，然后從上至下將任務進行分解，形成與資源和晉升相掛鉤的評價體系[12]。政府層級之間的壓力以“責任狀”的形式來傳遞，即上級把量化的指標和任務分解到下級部門或機構來落實，并要求后者在規定時間內完成。依據完成的情況對下級采取行政晉升和物質獎勵，若完不成則要承擔行政責任和經濟懲罰。在“壓力型體制”下，盡管地方政府擁有較大的事權和資源控制權，但中央政府（或上級政府）依然保留著干預的絕對權力。在這一體制下，規則的執行通常因事因地而異。

如果說市場機制的引入終究會導致全能主義治理模式瓦解的話，那么行政體制內的兩種權威的對峙最終會促使壓力型體制向合作體制過渡。

行政體制內的權威有兩種來源。第一種來源是職位。因為行政體制是一種科層等級制。科層制控制讓權力通過組織本身而使權力制度化，等級制關系則把不平等的人際權力關系轉變為崗位關系，把特定的人際關系抽象為具體的工作關系[13]。第二種來源是行政體制內的行政管理人員的專門知識。在非正式的社會網絡里，通過對某些信息的控制和利用，會在等級制的職位之外形成權威的來源。知識本身是不承認等級的，因為沒有“高級”和“低級”知識[14]。由于基層政府的行政人員直接面對服務對象，因此，他們可能擁有比他們的上級更準確、更充分的有關當地（或當事人）的有效信息，借助“知識就是力量”的邏輯獲得職位之外的權威。

在馬克斯·韋伯時代，等級制中的個人職位與其行政能力的來源之間具有高度的正相關性。因此，在信息革命以前，等級制中的職位權威可以通過其內部的組織原則和對決策信息的壟斷來維系。但信息技術革命迅速擴大了下級政府人員在信息和知識方面的獲取機會和占有規模，從而極大地削弱了職位權威的信息基礎，這一變化對垂直型的權力運作方式形成直接挑戰。

中央政府如果僅僅依靠縱向的自上而下的渠道收集關于地方政府施政的信息，實行單一的垂直監督和控制模式，而較少利用橫向的或其他來源的信息（如民眾的意見和評價）監督和約束地方政府的行為，那么，這會讓中央政府承擔其不堪承受的超負荷。為此，托夫勒提出了兩種應對辦法：一種是設法進一步加強政府這個中心，不斷增加越來越多的政治家、官僚、專家和計算機以竭力爭取跑在迅速增加的復雜性的前面;二是通過群策群力，讓“下面”或者允許“外面”作出更多的決定，來減輕作出決策的負擔，而不是把作出決策的權力集中在已經緊張和亂了套的政府中心[15]。

顯然，向地方政府放權有助于中央利用地方政府在當地的信息優勢，并改善對地方政府的激勵。如果監督和控制地方政府的功能不再唯一地由中央或上一級政府行使，而是借助最有發言權的本地公眾的評價和判斷，通過選舉來表達，將公眾對政府施政的滿意度納入官員的考核體系，使轄區內的公眾意愿成為決定和影響官員晉升的重要指標，這樣就可以大大降低上級政府考察官員所需的信息成本。因此，向基層政府分權，可以向服務對象提供更加適應本地的公共服務;由于民眾與基層政府的距離較近，轄區的民眾更有能力和積極性監督地方政府的施政情況。因此，行政分權化改革解決了獲取公眾偏好的信息問題和監督地方政府的指標問題，在監督地方政府行為方面建立起了中央政府與公眾之間的合作關系。

傳統政府管理依賴于權力的運作，但現代公共治理必須克服傳統官僚制的權力依賴，它不能再依賴以命令的方式迫使對方回應，而只能通過資源交換和基于共同目標的協作來實現?，F代政府治理模式依賴于參與者的共識、共同利益和共同目標的確認，而不是源自法規或政府的行政命令。因此，現代政府治理在很大意義上是一種自愿性的合作過程。

壓力型體制造成了中央和地方之間、政治組織和經濟組織之間、干部和群眾之間信息不對稱和某種關系緊張，既妨礙了社會的穩定和團結，也妨礙了經濟的發展。行政體制的分權化改革催生了一系列體現合作精神的新體制因素，促使傳統的壓力體制走向合作性體制。

廣泛推行的行政和財政分權改革將地方官員的利益與自己所管轄地區的經濟發展緊密聯系起來。為了推動當地經濟發展，地方官員通常會積極支持新企業的成立和非國有企業的發展。與傳統的國有企業不同，新建的企業與推動它們創立的官員的利益聯系更為緊密;相應地，這些新建企業的創立者與支持他們的政府官員能夠一同分享經濟利益和企業控制權。實際上，這些新建企業可以視為企業家和地方官員攜手合作的場所和成果。在合作關系中，地方官員通過提供政治資源保護企業的產權和經營，而企業家則提供管理才能、創業經驗和市場洞察力。

地方官員與地方企業構建結成利益聯盟，并從地方經濟發展中獲得回報。這種利益聯盟一方面可能會使地方官員為了謀求更多的經濟利益，強化其對權力的欲望;但另一方面，這種對權力的欲望可能會被地區之間的激烈競爭所抑制。因此，在合作型的體制中，地方官員以信息為基礎的權威和地區之間的激烈競爭可能會使政府的“掠奪之手”變為“扶持之手”，中國持續高速的經濟增長在很大程度上可以歸結為行政體制從壓力型向合作型的轉變。

行政體制的分權化改革會催生新的合作關系。例如，在公共物品供給中政府與社會資本的合作。在計劃經濟體制時期，政府是公共物品唯一的提供主體。因為公共物品的自然屬性決定了政府是公共物品的最佳供給者。但政府在公共物品的供給方面明顯效率低下。因此，一種全新的公共物品的供給模式出現了，即PPP（Public-Private Partnership）。根據聯合國發展計劃署（1998）的解釋，PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織基于公共項目建設而形成的資本合作的形式，它具有的基本特征是：公私合作、利益共享和風險共擔。

2013年底以來，根據黨的十八屆三中全會精神要求，政府部門積極探索和推廣符合我國實際的PPP模式，建立了覆蓋PPP項目整個生命周期的法規體系，構建了激勵相容的政策扶持系統，我國的PPP獲得前所未有的發展。為了提高公共服務的質量和效率，政府部門在公共管理部門引入私營企業的管理手段與競爭機制，為我國當前在公共服務領域推廣PPP模式積累了重要經驗。

隨著我國政府治理模式轉型的深入，政府職能定位出現了新的變化。政府的執政理念逐漸向“治理”過渡，更加強調合作關系中主體的平等性。政府開始從“管理者”向“協調者”和“合作者”的角色轉變，這也成為提高公共物品供給效率的關鍵。

合作型體制是在一系列改革探索中逐步建立的，與之伴隨的是中國持續高速的經濟增長。李稻葵發現，中國行政體制內部的兩項改革對改善行政體制內的信息結構和行政官員的激勵具有重要意義：其一是帶有強制性質的晉升和離退休制度，其二是普遍推行的行政和財政分權化改革[16]。

在20世紀80年代初期，通過實行具有強制性質的離退休制度，推行干部隊伍的年輕化、專業化，一大批具有良好教育背景的年輕官員得到提拔的機會，政府部門中官員的年齡結構和學歷結構發生很大改變（如表1所示）。

人是信息、知識和觀念的重要載體。因此，政府部門的新老人員替換帶來了知識更新和觀念的轉變。一般而言，年輕的政府官員受傳統觀念的束縛小，他們可能更具有實用主義的精神，在“政企不分”的條件下，這反而為他們發揮經濟管理上的專業優勢提供了契機，使他們能有的放矢地對企業經營施加影響。根據李稻葵的統計，截至1988年，在我國政府部門中，縣級以上90%的官員都是1982年以后被提拔上來的[16]。干部隊伍的新老交替意義深遠，借助這一交替，中國政府治理所面臨的信息難題和觀念束縛得到緩解。與之相對應，在推行“休克療法”和憲政改革的俄羅斯，由于原有體制中的政府官員幾乎全部保留下來，行政體制中的信息結構和觀念基礎幾乎沒有發生變化。

三、從實質理性到形式理性

推動政府治理模式的成功轉型，不僅需要合理界定政府的職能范圍，還需要規范政府權力的運作方式，這就要求政府行為“合乎程序”，程序化是政府權力合法性的重要來源。此外，通過合理設置機構、完善行政流程、貫徹責任性和體現規范性，可以提高政府運作效率，因而程序化也是提高政府治理效能的重要保障。斯莫茨等指出：歸根到底，治理包括參與、談判和協調;在這里，程序的基本原則（為維護對話機制）至少與實質的基本原則（為公眾利益進行某種活動）同樣重要[17]。

因此，要實現政府治理目標，就需要處理好實質理性與形式理性之間的關系。從“實質理性”來看，治理的目標就是更有效地滿足公民的期待。實現這一目標，可能有多種方式和途徑，而如何選擇其中最優的方式和途徑就是“形式理性”問題。相對而言，理性化的形式理性能有效服務于實質理性，最能保障治理目標的實現。在有效的行政程序約束下，政府職員依規則辦事，遵循程序流程，不徇私情。依規則辦事，流程所設計的目標就比較容易實現。因此，形式理性（即科層理性）既是對上級官員恣意干涉的約束，也是對基層官員可能發生的偏離行為的約束。正如自從中世紀以來，所謂的邁向資本主義的進步是經濟現代化唯一的尺度一樣，邁向官僚體制的官員制度的進步同樣是國家現代化的明白無誤的尺度[18]?；蛟S正是因為科層制思維的基本定式是把所有的政治問題轉化為行政管理問題[19]，滿足了實質理性對穩定性和有效性的要求，科層制才成為現代政府治理的基本組織形式。

在2014年天津夏季達沃斯論壇開幕式上，李克強總理給我國政府職能定位提出三個清單——“權力清單”“責任清單”和“負面清單”，這些清單實際上是對政府職能定位的新表述。在“權力清單”上，明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”;在“負面清單”上，明確企業不該干什么，做到“法無禁止皆可為”;在“責任清單”上，明確政府管理市場的責任，做到“法定責任必須為”。如果說權力清單和負面清單旨在解決政府的“越位”問題，那么責任清單就是旨在解決政府的“缺位”問題。

與以往界定政府與市場邊界所采用的“公—私”框架不同，清單采用的是“正—負”界定方式。政府權力和公民權利的性質不同，對它們的約束方式理應不同。這一界定方式至少在文本上讓“看得見的手”的活動范圍有了剛性的約束，而讓“看不見的手”的活動有了彈性的空間。因此，清單讓政府與市場的邊界更容易辨識，政府與市場之間的關系變得更為清晰。

（一）程序是落實清單的保證

如果說“權力清單”主要功能在于劃定“做什么、不做什么”，那么程序則是解決“如何做”的問題。

在清單內容上，政府自我削權勢頭明顯，因而表現出國家權力向社會回歸。從實質理性來看，“清單管理方式”的目標是“還政于民”，實現目標的方法和過程就是形式理性問題。在這里，形式理性（行政程序）至少與實質理性同樣重要。

1.用程序獲取信息，提高清單的科學性

“清單”的內容和長度不應該是政府官員閉門造車的產物。從實質理性來看，公民偏好與利益決定了公共政策的方向，其地位也遠高于技術標準?，F代信息技術的發展，為公民參與公共政策的制定提供了可能，同時也提高了公民的參與意愿。如果公共管理者與民隔絕，不了解公民的偏好，再長的清單也是沒有意義的。因此，通過與公眾接觸、公民調查等程序了解公民的偏好信息，可以提高清單內容的科學性。

2.用程序保障可預測性，改善清單的執行效果

程序化是法治原則在規范政府行為中的表現。規范的政府行為可以使公眾、企業產生穩定的預期，在此基礎上可能幫助他們規劃自己的行為，從而與政府形成協調和合作的關系。

3.用程序防范恣意行為，以保障清單的嚴肅性

行政程序是一種對行政事務次序的設定，但它是對恣意行為的一種有效約束。此外，程序規范還具有提供實質性客觀標準的校準功能，它通過提供參數、公示安排和計算方法，可以促使目標客觀得以量化，從而有助于保證清單的嚴肅性。

（二）構建正當程序，完善政府治理

1.通過授權程序賦予“權力清單”以合法性

政府治理的合法性來源于各利益相關者的認同和共同參與，而不是源自行政法規或行政命令。因此，政府治理在本質上是一種自愿性的合作與互動過程。規則體系只有被多數人認同和接受才能發揮規范作用。因此，政府治理的效果不是依賴于“權力清單”對權力內容的增減，而是在于這些權力是否建立在共同的目標和信任基礎上。建立在共享的知識、規范和信任感基礎上的“權力清單”才有合法性。因此，有必要通過公共討論，形成價值和目標共識，再通過一種授權程序，使“權力清單”獲得合法性的基礎。

2.通過行政程序實現價值理性與工具理性的融合

科層制是政府治理的組織載體，幾乎所有的決策都要受價值前提和事實前提的影響。通常在等級制中處于相對高位的參與者，其決策受價值因素的影響較多;而處于相對低位的參與者，其決策則較多地依據事實前提來進行。合理的行政程序有助于使兩種決策體現價值理性與工具理性的融合 。

但是，行政體制封閉和保守的性格可能導致它所提供的公共服務與公眾偏好相脫節。引入“聽證程序”以及“通告—評論程序”，則可以緩解這些沖突。合理的聽證程序可以實現公民參與，從而體現對價值目標的重視 。

3.合理地設置組織機構，完善行政流程，貫徹責任性，提高政府運作效率

責任性是有效政府治理的一項基本原則。“責任清單”旨在強化政府責任。在這一程序中，傳統的等級式管理與社會自組織相互補充，所有的公共與私人行動者都要承擔責任。

“清單”規定“做什么，不做什么”，而程序則要解決“如何做”。正如法治原則——“程序比實體更重要”的邏輯一樣，就政府行使其職能的效能來說，程序比清單更重要。

結? ?語

中國政府治理模式的轉型需要重塑政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關系。政府職能轉變、組織結構調整、治理工具和行為方式的轉換等都面臨特殊的條件約束。作為改革的主體，政府治理需要政府強有力的推動;但作為改革的客體，政府治理又要求政府弱化和放棄一部分權力。善治的目標要求公民直接參與并壯大社會自治力量，這客觀上會擠壓政府職能的空間，但我國的公民參與實際依附于政府，公民參與的渠道和廣度實際上依賴于政府的自我約束。在公共權力的運用方式上，政府必須從以往強制性命令為主轉變為以合作、協商為主。中國政府治理的目標是要實現行政的法治化，即將政府權力的性質從無所不包的“行政權”轉變為與立法權和司法權相對的“執法權”，也就是僅僅用以執行立法機關及其授權機構制定的規則和程序的權力[20]。

我國政府治理模式的轉型遵循著一條獨特的路線。它的重點不是在體制里引入外生性的信息技術來緩解其信息困境，而是通過新老官員的替換直接變更知識和觀念的載體來緩解信息難題;它主要不是借助外生性的民營機構來擴大公共物品的供給規模，而是通過分權化改革讓地方政府與企業構建“地方社團主義”來增強地方官員提供公共服務的激勵;它主要不是借助外部沖擊來對政府職能范圍進行定位和調整，而是通過政府主動列出各類“清單”自覺限權和自我約束。

比較而言，中國政府治理模式的轉型被賦予了更多的內涵。它不僅要在轉型中通過一系列制度建設為自身的職能范圍進行定位，還需要規范政府與企業、政府與社會以及政府體系內部之間的關系。它不僅需要在“條塊”上進行組織結構調整和行政程序完善，還需要在轉型中重塑公共行政精神。政府治理不僅需要還原其科層制的工具理性，更需要在價值理性上有更多的追求。在中國政府治理模式的轉型中，政府既要運用剛性的公共權力處理公共事務，還要扶持具有彈性的非政府組織的成長。這無疑是一次考驗人類智慧的改革。

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責任編輯：鄧? ?喆