非道路移動機械大氣污染防治地方立法的借鑒與思考

唐瑩瑩 林子吟 呼佳寧

(上海市環境科學研究院，上海 200233)

汽車、飛機、船舶等移動污染源所產生的污染目前已成為我國城市大氣污染的重要來源。隨著對道路車輛污染排放控制的日益重視和日見成效，非道路移動污染源成為影響我國城市和區域空氣質量的另一重要來源，其中非道路移動機械由于流動性大、管理部門多樣，成為移動源管理中的薄弱環節。非道路移動機械主要指我國境內所有新生產、進口及在用的以壓燃式、點燃式發動機和新能源為動力的移動機械、可運輸工業設備等，非道路移動機械按用途分為工程機械、農業機械、林業機械、漁業機械、發電機組和機場地勤設備等。雖然非道路移動機械行業涉及范圍十分廣泛，但重點管理的是工程機械和農業機械。工程機械按照設備工作場地可分為建筑工程機械(裝載機、推土機等)、場(廠)內機械(叉車、場內運輸車輛等)和港作機械(起重機械、吊機等)等[1]。農業機械涉及面廣泛，是種植業、畜牧業、林業和漁業等生產應用過程中動力機械和作業機械的總稱，我國部分農業機械超期服役，老化嚴重，再加上農機手文化水平、技術水平不高，對機械維護、保養不夠，很難保障機械的正常動力，存在著燃油消耗較高、燃燒不充分、污染環境等問題[2]。截至 2019 年底，中國工程機械保有量約為 784 萬臺，其中叉車和裝載機占比最多；農業機械總動力為 10.27 億kW，其中拖拉機和聯合收割機保有量最多[3]。據統計，2019年底，全國非道路移動源在保有量僅為機動車保有量1/6的情況下，其排放的氮氧化物493.3萬t與機動車排放的氮氧化物635.6萬t相當。其中，工程機械、農業機械的氮氧化物排放量分別占非道路移動源排放總量的 33.3%、34.3%[4]。非道路移動機械量多面廣，流動性強，并且其發動機污染物的排放控制技術相對落后，因此加大對非道路移動機械污染排放的預防和控制，解決非道路移動機械監管和執法難題對改善空氣質量具有重要意義。

目前關于非道路移動機械的法律專章規定較為寬泛和原則，對于執法新技術的應用和行之有效的工作機制的法律支撐還有待于進一步提高，地方立法應結合非道路移動機械的污染排放特點，補充和細化相應的行為規范和規定，加強對新技術應用及有效的工作機制的法理支撐，進一步強化污染預防和排放監管。通過分析國家以及地方省、市的非道路移動機械立法現狀，總結其在立法銜接、管理制度上可借鑒的經驗和啟示，從而有針對性地提出非道路移動機械大氣污染防治專項(專章)地方立法或修訂的建議，為相關部門決策提供參考和支撐[5]。

1 現行生態環境層面上位法的問題與不足

《大氣污染防治法》是有針對移動源大氣污染防治的專門性法律，是移動源大氣污染防治立法體系的上位法，也體現了對非道路移動機械大氣污染的全程控制，具體制度主要包括非道路移動機械排放標準、燃料標準、環境保護召回制度、排放檢測制度、維修制度、報廢制度等，但是僅有宏觀的規定，缺乏精細化管理的要求。

1.1 召回制度缺乏具體規定

《大氣污染防治法》第58條要求建立非道路移動機械的環境保護召回制度，召回的主體為生產和進口企業，客體為非道路移動機械。規定應當召回的情形分為兩種：一是屬于設計、生產缺陷或者存在不符合規定的環境保護耐久性要求的安全缺陷，二是存在排放大氣污染物超過標準的環保缺陷。但是僅針對排放污染物超過標準的非道路移動機械，范圍狹窄，并且在召回程序、法律責任、信息共享機制等方面缺乏具體規定。

1.2 缺乏定期檢驗和抽測制度

《大氣污染防治法》第52條規定了非道路移動機械的排放檢驗制度，對新生產的非道路移動機械由生產企業進行排放檢測并且向社會公開其檢驗信息；新生產的非道路移動機械大氣污染物排放狀況采用現場檢查、抽樣檢測等方式監督檢查，在用的非道路移動機械則由生態環境主管部門會同交通運輸、住房與城鄉建設、農業等部門進行監督檢查；規定了非道路移動機械應當按照要求安裝污染控制裝置，加強對非道路移動機械排放的防治。但缺乏定期檢驗制度，監督抽測的范圍存在局限性和隨機性，不利于非道路移動機械大氣污染的全面防治。

1.3 報廢制度操作性不強

非道路移動機械報廢是指因安全性能、排放污染物不能達標并經維修、采取技術措施仍不能符合標準而不適宜繼續使用時，由回收單位予以回收，并進行登記、拆解、銷毀或者提取可再利用資源等處理[6]。《大氣污染防治法》第60條明確了機動車強制報廢的條件和回收責任，但對于非道路移動機械的報廢僅持鼓勵和支持的態度，難以產生良好的引導效果。非道路移動機械種類繁多，應用廣泛，非道路移動機械的報廢回收責任主體是生產者、所有者還是回收拆解企業？由哪個管理部門進行監督？這些都不甚明確。

2 非道路移動機械領域相關法律法規分析與經驗借鑒

涉及到以非道路移動機械為監管對象的現行有效的法律法規較少，主要有《特種設備安全法》《農業機械安全監督管理條例》和《建筑起重機械安全監督管理規定》，它們對部分種類的非道路移動機械的全過程控制作出了規定，主要是預防和控制、登記、檢驗檢測、維修、監督管理等方面。生態環境部發布的《非道路移動機械污染防治技術政策》對非道路移動機械在設計、生產、使用、回收等全生命周期內的污染防治技術作了規定，上述法律法規可為大氣污染防治立法中對非道路移動機械的制度構建提供思路與借鑒。非道路移動機械污染物排放標準的升級，將帶動后處理生產企業等排放控制相關行業發展，推動柴油機行業技術升級。我國有關非道路移動機械的政策清單見表1。

表1 我國國家層面有關非道路移動機械的政策清單

2.1 非道路移動機械編碼登記制度

2019 年7月，生態環境部發布了《關于加快推進非道路移動機械摸底調查和編碼登記工作的通知》，其中摸底調查和編碼登記信息主要包括基本信息、登記人信息、技術信息以及環保信息公開標簽等。按照《柴油貨車污染治理攻堅戰行動計劃》要求，新購置或轉入的非道路移動機械，應在購置或轉入之日起30日內完成編碼登記，通過摸底調查和編碼登記，摸清非道路移動機械底數和排放水平，為有效實施排放控制區管理、管控高排放非道路移動機械、減少污染物排放奠定了基礎。現行相關法律法規也對部分種類非道路移動機械作出相應的登記要求，包括登記期限、登記情形等。《特種設備安全法》規定了叉車、吊機等少數種類的工程機械，在投入使用前或使用后30日內、改造修理和達到報廢條件但可以繼續使用等情形下應到特種設備安全監督管理部門辦理登記，并建立完整的監督管理檔案和信息查詢系統。《農業機械安全監督管理條例》明確拖拉機、聯合收割機投入使用前，其所有人應當持本人身份證明和機具來源證明，向所在地縣級人民政府農業機械化主管部門申請登記，在使用期間登記事項變更，應當申請變更登記。《建筑起重機械安全監督管理規定》要求使用單位在自建筑起重機械安裝驗收合格之日起30日內辦理登記，建設主管部門統一編號并定期發布安全狀況。

2.2 非道路移動機械出租單位的義務

現行相關法律法規對非道路移動機械的出租單位即所有者的義務進行了明確，包括使用管理和保養的義務、不得出租的情形及出具證明和備案等。《特種設備安全法》對特種設備出租單位的相關義務作出了明確規定，如出租單位不得出租淘汰報廢和未驗收或驗收不合格的特種設備，特種設備在出租期間使用管理和保養義務由出租單位承擔。《建筑起重機械安全監督管理規定》對建筑起重機械的全過程管理進行了細化和完善，明確了建筑起重機械的租賃、安裝、拆卸、使用及其監督管理要求。《建筑起重機械安全監督管理規定》還明確了出租單位不得出租的情形，出租單位應當具有的相關證明，首次出租前應當辦理備案等。

2.3 非道路移動機械的檢驗、檢測

《特種設備安全法》《農業機械管理條例》和《建筑起重機械安全監督管理》規定了場(廠)內機械、農業機械、建筑起重機械的生產、經營、使用單位以及檢測機構的職責。其中生產、經營、使用單位的檢驗、檢測職責包括：生產、經營、使用單位對特種設備應當進行自行檢測和維護保養，除此之外，使用單位應當對特種設備定期檢測、維護性保養、定期安全檢驗；檢驗機構的職責包括：檢驗、檢測機構應當客觀、公正、及時地出具檢驗、檢測報告并且對檢驗、檢測結果和鑒定結論負責。

2.4 非道路移動機械的召回

《特種設備安全法》和《農業機械管理條例》對叉車等場(廠)內專用機動車輛和農業機械規定：生產者、銷售者發現存在設計制造缺陷的，可能對人身財產安全造成損害的，應當立即停止生產和銷售，由特種設備生產單位主動召回叉車等場(廠)內專用機動車輛，而農業機械生產單位應當及時召回并及時報告當地市場監督管理部門，通知農業機械使用者停止使用。對于應當召回而未召回的，有關部門責令生產單位召回，責令銷售者停止銷售。

3 地方省、市的先進做法和經驗借鑒

目前，我國重點區域相繼制(修)訂了非道路移動機械相關污染防治法規：針對非道路移動機械排氣污染防治進行專項立法的有 14個省、市，其中 11個省市(太原、淮南、天津、北京、濟南、南寧、佛山、烏魯木齊、呂梁、西安、河北)是以地方人大及常委會出臺地方性法規的方式頒布，3個省、市(山東、長春和成都)是以地方人民政府出臺政府規章的方式頒布，京津冀還新增了區域協同管理要求，協同立法，同步實施。

第一，明確政府及有關部門的主體責任，細化政府有關部門的職責分工。北京、濟南、佛山等多地規定生態環境部門對非道路移動機械污染防治工作實施統一監督管理，規定了市場、公安、發改等部門在非道路移動機械防控中的主體責任并且明確生態環境部門應協作并提供執法證據的職責。

第二，建立信息管理平臺，實施信息編碼登記管理。如《佛山市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》提出“建立非道路移動機械排氣污染防治數據信息綜合管理系統”；《河北省機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》規定“建立非道路移動機械信息管理平臺，非道路移動機械應當檢測合格后進行信息編碼登記”；《山東省非道路移動機械排氣污染防治規定》按照源頭控制的要求，在統一登記制度的基礎上還進一步明確了登記時限、登記內容、信息變更等具體管理措施，通過建立全省統一的排氣污染防治監督管理系統，向社會公開相關管理政策、污染物排放標準、燃油質量標準、登記信息、監督抽測及達標排放等內容，并與行業主管部門實現信息共享；《南京市大氣污染防治條例》鼓勵信息化管控，從申報平臺到電子監控，都做到數據共享、信息公開。

第三，強化技術監控手段。一是遠程排放管理車載終端的安裝及監管要求，例如《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》規定在本市銷售、注冊登記和在用的非道路移動機械應當按照相關環保標準安裝遠程排放管理車載終端并與生態環境主管部門聯網。二是明確生態環境主管部門應逐步通過電子標簽、電子圍欄、遠程排放管理車載終端等對非道路移動機械的大氣污染物排放狀況進行監督管理。

第四，劃定禁止使用高排放非道路移動機械的區域。北京、天津、南寧、太原、呂梁、佛山、烏魯木齊、長春、成都、河北、山東等多地規定人民政府有權劃定高排放禁區，并且山東和太原將有權劃定高排放區域的主體擴展至縣人民政府，呂梁規定生態環境主管部門對高排放禁區進行實時監控，山東規定對高排放的非道路移動機械可以安裝實時定位裝置并與排氣污染防治監督管理系統聯網，以保證有關部門能夠及時有效地采取措施[7]。

第五，明確非道路移動機械所有人、使用人的責任。當前各省、市對非道路移動機械所有人、使用人認定的違法情形一般包括：使用排放不合格的非道路移動機械、在禁止使用高排放非道路移動機械的區域使用高排放非道路移動機械、未進行編碼登記或未如實登記等。除上述情形外，山東還進一步規定違法情形包括：未及時進行變更或注銷登記信息、擅自拆除、破壞或者非法改裝非道路移動機械污染控制裝置、非道路移動機械所有人或者使用人拒不接受監督抽測等。

第六，加強區域聯合防治。北京、天津、河北同步推進地方立法，在立法名稱、制度框架、基本原則、主要措施和法律責任，特別是涉及區域協同相關條款上，協商一致，形成共識。一是通過區域會商、信息共享、聯合執法、科研合作等方式加強協作；二是共同實行非道路移動機械使用登記制度，建立統一登記管理系統；三是共同制定生產、銷售的非道路移動機械的抽檢抽查計劃。

4 立法建議

地方立法應做好與上位法的銜接，對于上位法已有規定的且仍可以適用的不進行重復規定；結合目前污染防治技術，補充和細化上位法中尚不明確的內容，明確在用非道路移動機械的備案登記制度，完善召回管理制度，強化非道路移動機械綜合監督管理，建立排放檢測—維修—處罰聯動的閉環管理模式，確定生產、使用、檢測、維修相關主體的法律責任和義務，對于非道路移動機械全社會共同參與污染防治具有重要意義。

4.1 完善非道路移動機械備案登記制度

生態環境主管部門應充分利用在用非道路移動機械的備案制度，建立并完善在用非道路移動機械信息管理系統。根據已有的法律法規和規章規定，細化完善需要登記備案的情形，包括非道路移動機械在投入使用前的；非道路移動機械進行改造、修理，按照規定需要變更使用登記的；對于非道路移動機械無改造、修理價值，或者經維修仍不符合國家在用非道路移動機械排放標準的；非道路移動機械達到設計使用年限可以繼續使用的。

4.2 完善非道路移動機械環保召回制度的具體內容

排污缺陷非道路移動機械召回制度是一種以生產者責任為核心，銷售者、維修單位、租賃商、進口商(統稱為經營者)以及非道路移動機械的所有權人履行相應義務的制度[8]。我國排污缺陷召回制度的客體應該是所有具有環保缺陷的非道路移動機械，可分為排污缺陷和安全缺陷兩個方面：排污缺陷是指由于設計、制造、標識等原因導致的某一批次、型號或者類別的非道路移動機械產品中普遍存在的具有統一性的不符合大氣污染物排放標準相關要求的問題；安全缺陷是指由于設計、生產等原因導致的缺陷或者不符合規定的環境保護耐久性要求。

參照機動車的環保召回模式，可從召回制度備案登記管理、召回方式及對應程序和法律責任3個方面予以規定。第一，建議市場監督管理部門建立非道路移動機械環境保護召回信息系統(以下簡稱信息系統)和監督管理平臺，并且與生態環境主管部門建立信息共享機制。生產者應當通過信息系統備案并報告投訴、質量擔保等相關信息，如果提供的信息發生變化的，在規定期限內進行更新。生產者和經營者應各自建立健全非道路移動機械的追溯管理制度，保存并記錄車輛信息、環保檢驗信息、維修信息等。第二，召回方式及對應程序方面。生產者自行發現或者通過其他方式獲知產品存在環保缺陷的，應當立即停止生產、進口和銷售并主動召回產品。生產者應同時做好環境保護召回計劃、備案、信息公開等工作，經營者獲知產品存在環保缺陷時應當立即停止銷售。應對生產者在獲知排放缺陷存在而未采取主動召回行動的或者確認生產者有隱瞞產品缺陷以及以不正當方式處理產品缺陷的行為設立相應的罰則。生產者應當承擔按照備案召回計劃對召回產品及時采取修正或者修理、更換和退貨等措施消除環保缺陷的法律責任。經營者承擔未停止銷售或者未交回環境保護召回非道路移動機械的法律責任，若在召回實施情況監督過程中發現召回范圍不準確、召回措施無法有效消除環保缺陷或未能達到預期效果的，市場監督管理部門應當會同生態環境主管部門責令生產者再次實施召回或采取其他補救措施。

4.3 強化非道路移動機械綜合監督管理

非道路移動機械數量多，流動性強，其監管存在一定的難度。建議地方省、市在立法上體現以下內容：應用電子標簽圍欄、遠程排放管理車載終端等科技手段，彌補傳統監管手段的局限性；對于高排放非道路移動機械控制區以及施工場地等污染排放量大的區域，優先控制非道路移動機械的污染排放；進入禁止使用高排放非道路移動機械區域內作業的工程機械，安裝精準定位系統和實時排放監控系統。

4.4 實施排放檢驗、維修和違法處罰聯動管理

第一，建立非道路移動機械的年檢制度。參照機動車的排放檢測制度并結合不同類型的非道路移動機械的特性，建立不同類型的在用非道路移動機械的定期檢測制度，參照《特種設備安全法》有關規定，非道路移動機械生產者、經營者、使用者應當到人民政府認可的排放檢驗機構進行在用非道路移動機械的煙度檢測；并且非道路移動機械所有者或者使用者應當定期對非道路移動機械進行自查、檢測和維護保養，并做好記錄備查。鑒于場(廠)內機械已有安全檢測要求，建議相關主管部門在年度檢測時將叉車等場(廠)內非道路移動機械尾氣排放檢測列為必檢項目[9]。

第二，加強非道路移動機械排放檢驗機構的監督檢查。排放檢驗機構應當使用鑒定合格或符合標準的檢驗設備及配套程序按照相關規范進行排放檢驗。主管部門可以充分利用現場隨機抽檢、排放檢測比對、遠程監控排查等技術手段，實現對排放檢驗機構的監管。若發現排放檢驗機構偽造檢驗結果、出具虛假報告等違法行為，予以嚴格處罰并公開，同時將相關違法違規行為通報市場監管部門，由市場監管部門依法處罰，并記入信用記錄。

第三，明確維修經營者的法律責任。對于不具備維護修理能力、用強制或者虛假信息誘導欺騙的方式向托修方違規搭售排放維護修理項目或配件裝置、夸大配件裝置性能或維修效果、群眾舉報投訴多的維修經營者，要依法依規加強監管和處罰，維護修理市場秩序。對使用假冒偽劣配件維護修理，采用臨時更換非道路移動機械污染控制裝置等弄虛作假方式使非道路移動機械通過排放檢驗等的行為，依據有關規定予以處罰。