紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同性研究

王斌林 王文芊

（南華大學(xué) 湖南衡陽 421001）

監(jiān)察體制改革和合署辦公制度的建設(shè)，是完善黨和國(guó)家治理方式、提升黨和國(guó)家治理能力的一項(xiàng)重大改革，其重要目的是達(dá)成黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同性，它涉及到方方面面的問題，既有理念、規(guī)則、內(nèi)容方面的問題，也有具體制定、運(yùn)行、互動(dòng)方面的問題。就紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同性而言，更多的是與后者有關(guān)，具體是指：在合署制度下，在紀(jì)委、監(jiān)察委動(dòng)態(tài)履職的過程中，黨紀(jì)與國(guó)法相互銜接并協(xié)同推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的過程或者能力。在此意義上，合署辦公成為了問題的核心，研究亦圍繞這一點(diǎn)進(jìn)行展開，并更多地關(guān)注紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中的實(shí)際問題。本文旨在研究紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同性問題。

一、紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同的基礎(chǔ)

如果是單純討論黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同的問題，則應(yīng)該從黨紀(jì)和國(guó)法本身入手。但具體到紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公的場(chǎng)域中，則應(yīng)該首先從紀(jì)委、監(jiān)察委本身出發(fā)研究黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同性。通過對(duì)紀(jì)委、監(jiān)察委進(jìn)行考察可知，紀(jì)委、監(jiān)察委的以下特點(diǎn)或者性質(zhì)構(gòu)成了紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同的基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)為以下方面：

（一）為協(xié)同性奠基的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍建設(shè)

地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是根據(jù)中共中央關(guān)于印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生的。首先按照《規(guī)則》的通知要求，各級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察委要把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和監(jiān)察執(zhí)法一體推進(jìn)，統(tǒng)籌運(yùn)用紀(jì)法“兩把尺子”，貫通運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，既堅(jiān)持執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，又堅(jiān)持紀(jì)法協(xié)同[1]。而《監(jiān)察法》確立了紀(jì)委監(jiān)委合署辦公、“一套人馬，兩塊牌子”的大框架。以縣區(qū)級(jí)為例，各縣區(qū)級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組成人員主要由各縣區(qū)預(yù)防腐敗局、原檢察系統(tǒng)相關(guān)部門人員重組而成。這些人員組成了監(jiān)察委員會(huì)最初的班底。之后，各地也紛紛就干部借調(diào)問題出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)范，就借調(diào)的期限、程序、數(shù)量、借調(diào)人員的資格等方面進(jìn)行了詳盡的規(guī)范指引。

（二）為協(xié)同性設(shè)置的工作銜接機(jī)制

通過對(duì)紀(jì)委、監(jiān)察委內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行考察可知，紀(jì)委、監(jiān)察委的內(nèi)部機(jī)構(gòu)總體上可以劃分為兩個(gè)類別，即支持類和業(yè)務(wù)類。就各機(jī)構(gòu)工作職能而言，基本形成了案件管理、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查、案件審理等四大類部門分設(shè)的格局。紀(jì)委、監(jiān)察委的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及其工作銜接機(jī)制充分體現(xiàn)了紀(jì)委、監(jiān)察委在合署辦公體制下的“職能分設(shè)，一體運(yùn)行，緊密銜接”的特點(diǎn)。就職能分設(shè)來說，通過對(duì)不同內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，全面實(shí)現(xiàn)對(duì)紀(jì)委、監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法權(quán)的分解。就一體運(yùn)行來說，紀(jì)委、監(jiān)察委一體運(yùn)行，能夠充分發(fā)揮合署辦公的優(yōu)勢(shì)，充分整合紀(jì)委、監(jiān)察委的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法相互貫通。

（三）協(xié)同性下紀(jì)律檢查與國(guó)家監(jiān)察一體兩面的工作性質(zhì)

從中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》所規(guī)定的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)以及《監(jiān)察法》第十一條所規(guī)定的監(jiān)察委員會(huì)的具體職責(zé)來看，毫無疑問，監(jiān)察委員會(huì)具有紀(jì)律檢查與國(guó)家監(jiān)察一體兩面的性質(zhì)。就其紀(jì)律檢查職能而言，意味著監(jiān)察委員會(huì)的首要職責(zé)是維護(hù)黨的施政綱領(lǐng)，具體執(zhí)行黨的路線。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)作為政治機(jī)關(guān)，它還要承擔(dān)著國(guó)家監(jiān)察的政治功能，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行黨的政策，與紀(jì)委一起，在具體的職務(wù)違紀(jì)、職務(wù)違法甚至職務(wù)犯罪案件辦理中貫徹黨的主張。同時(shí)，紀(jì)律檢查也意味著監(jiān)察委員會(huì)的職能并不僅僅是辦理案件，其大部分工作還是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行日常監(jiān)督。

（四）辦案標(biāo)準(zhǔn)中黨紀(jì)與國(guó)法的合力協(xié)作關(guān)系

如前所述，監(jiān)察委員會(huì)的工作具有紀(jì)律檢查與國(guó)家監(jiān)察一體兩面的性質(zhì)。但具體落實(shí)到辦案標(biāo)準(zhǔn)中，如何實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的有效配合值得研究。根據(jù)“紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法”的要求，紀(jì)律應(yīng)當(dāng)先于法律發(fā)揮作用[2]。違法了就肯定違紀(jì)了，但違紀(jì)的行為不一定違法。但基于反腐、監(jiān)督的目標(biāo)和職責(zé)，要求對(duì)于黨員、黨組織的行為首先運(yùn)用黨紀(jì)規(guī)范判斷其是否違紀(jì)，再運(yùn)用法律規(guī)范判斷其是否違法。對(duì)于違紀(jì)又違法的情形，可以交由紀(jì)委先進(jìn)行違紀(jì)處理，再對(duì)其違法行為進(jìn)行處理。當(dāng)然，就具體情形下的執(zhí)行依據(jù)而言，黨紀(jì)與國(guó)法能夠?qū)崿F(xiàn)互補(bǔ)。由于《監(jiān)察法》并非黨紀(jì)，因此在進(jìn)行黨的執(zhí)紀(jì)審查時(shí)便無法直接操作適用。而黨紀(jì)并無法律上的效力，因此，依照黨紀(jì)規(guī)范所獲得的證據(jù)并不能直接作為法律上的證據(jù)使用，不能適用于司法活動(dòng)。因此，靈活運(yùn)用好黨紀(jì)和國(guó)法能夠更好地處理監(jiān)察工作中遇到的問題，更好地實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法共治”。

二、紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同存在的問題

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的逐步推進(jìn)，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制的各項(xiàng)制度建設(shè)及實(shí)踐已經(jīng)初顯成效。紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公不僅使得黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同更加必要，也一定程度上為黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同奠定了基礎(chǔ)。但是，應(yīng)當(dāng)看到的是，紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公是一項(xiàng)非常重大、復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)，不是簡(jiǎn)單的兩機(jī)構(gòu)合而為一，而是要求兩者在“合”的基礎(chǔ)上協(xié)作辦公。就執(zhí)行層面來看，如何實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的有效協(xié)同關(guān)系到合署辦公體制能否最大程度發(fā)揮其制度效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)看到的是，在紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公的體制下，黨紀(jì)與國(guó)法尚未實(shí)現(xiàn)充分協(xié)同，還存在一定的問題。具體表現(xiàn)如下：

（一）職務(wù)犯罪處理與權(quán)力監(jiān)督中黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同不足

我們討論協(xié)同性的問題時(shí)，如果只有“同”而沒有協(xié)作，則無異于簡(jiǎn)單地將二者合二為一，不再具有所謂協(xié)同性。具體來說，雖然法律確立了黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，但需要認(rèn)識(shí)到的是，由于紀(jì)律檢查委員會(huì)本身已經(jīng)基本上承擔(dān)了對(duì)所有黨員進(jìn)行紀(jì)律檢查的職責(zé)，而這本質(zhì)上屬于黨對(duì)自身成員的黨內(nèi)監(jiān)督。雖然在現(xiàn)有的政治體制下，黨內(nèi)監(jiān)督的范圍其實(shí)已經(jīng)基本上覆蓋到了公權(quán)力行使的大部分領(lǐng)域，但是畢竟不是全部，還是有部分領(lǐng)域、部分人是無法覆蓋到的，因此才有必要將黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察進(jìn)行整合、銜接。但畢竟黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察有各自的運(yùn)行規(guī)則，實(shí)踐中，由于紀(jì)委、監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法都有較高的保密性，外部監(jiān)督不足。在這種情況下，紀(jì)委對(duì)于本應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)的違法犯罪案件，有時(shí)候僅通過內(nèi)部決定而未移送司法機(jī)關(guān)，以黨紀(jì)代替國(guó)法對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行了處理。

（二）紀(jì)委、監(jiān)察委互相監(jiān)督不足，黨紀(jì)與國(guó)法互相缺位

在監(jiān)察體制改革之后，我國(guó)的權(quán)力監(jiān)督體系已經(jīng)趨近完整，這個(gè)體系旨在對(duì)權(quán)力的運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)督。作為一種在原有組織和制度上進(jìn)行整合創(chuàng)新的新鮮事物，紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公使得紀(jì)委、監(jiān)察委高度同體。然而，從監(jiān)察體制改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)來看，紀(jì)委、監(jiān)察委互相監(jiān)督也是監(jiān)察體制改革的應(yīng)有之意。而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵一點(diǎn)是紀(jì)委以黨紀(jì)對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行執(zhí)紀(jì)、監(jiān)察委以國(guó)法對(duì)紀(jì)委進(jìn)行執(zhí)法。就目前來說，紀(jì)委、監(jiān)察委之間的互相監(jiān)督還存在一定問題，黨紀(jì)與國(guó)法尚未實(shí)現(xiàn)充分協(xié)同。而且，需要注意的是，基于黨政機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)在權(quán)力來源、職能屬性、運(yùn)行機(jī)制上的不同，兩者是無法相互代替的。因此，從各自職責(zé)來看，有互相監(jiān)督的必要。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來看，目前兩者的互相監(jiān)督還不太充分，尤其是監(jiān)察委對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督尚顯不足。

（三）合署式辦公程序設(shè)置有待完善

作為國(guó)家監(jiān)察體制改革中的關(guān)鍵舉措，合署辦公可以說是其中的關(guān)鍵一環(huán)。合署辦公為實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國(guó)法的銜接提供了制度上的可能。但是，雖然兩者在制度目標(biāo)上是一致的，正如前所述，合署并不意味著職能上的完全統(tǒng)一。但就具體實(shí)踐來看，現(xiàn)實(shí)中還是存在一定的問題。在合署制度下，相當(dāng)于對(duì)于同一個(gè)案件，由相同的人依照不同的程序同時(shí)進(jìn)行處置，形成不同的文書材料。從提高效率、強(qiáng)化監(jiān)督的角度來看，這種模式是必要的。但是由于程序上是高度混合的，由于兩者所適用的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不一致，而且由于基于現(xiàn)實(shí)中的特定因素、背景，可能導(dǎo)致同一個(gè)案件基于不同程序所作出的處理結(jié)果不一致，而最終可能出現(xiàn)用黨紀(jì)處分或者政務(wù)處分來代替刑事處罰的情況。

（四）黨紀(jì)規(guī)則與國(guó)法規(guī)則銜接不暢

首先，黨紀(jì)與國(guó)法的制定主體并沒有完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。長(zhǎng)期以來，雖然黨制定了黨紀(jì)，并通過領(lǐng)導(dǎo)立法的方式指導(dǎo)國(guó)家立法，但是，始終沒有就黨紀(jì)制定和國(guó)家立法確立起法定的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。這使得黨紀(jì)和國(guó)法有時(shí)候會(huì)發(fā)生界限不明、銜接不暢的問題。其次，黨紀(jì)在制定程序上遠(yuǎn)不如國(guó)法那么完善。相比黨紀(jì)，國(guó)法在制定程序上有非常明確的規(guī)則可循。而相對(duì)來說，黨紀(jì)在制定程序上相對(duì)缺乏系統(tǒng)性、程序性。有的黨紀(jì)甚至并無明文規(guī)定，而是黨在長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展過程中逐漸形成的。就黨內(nèi)法規(guī)而言，雖然形成了明文規(guī)定，但其中有的內(nèi)容也還不夠明確。最后，黨紀(jì)如何及時(shí)有效地轉(zhuǎn)化為國(guó)法也還沒有成熟的機(jī)制。總體而言，要實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)規(guī)則與國(guó)法規(guī)則的有效銜接，需要在二者的制定程序上進(jìn)行充分協(xié)調(diào)。

三、紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同問題的原因分析

紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同性不足的原因是多方面的，具體來看主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）紀(jì)檢監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察配合初級(jí)階段相關(guān)機(jī)制尚不完善

一方面，就兩者各自的運(yùn)行規(guī)則來說，紀(jì)檢方法是黨內(nèi)的一種自我約束機(jī)制，遵循著從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求。而法律監(jiān)督方法則不一樣。監(jiān)察委是經(jīng)由人大產(chǎn)生而與一府兩院平行存在的國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)家法律是其存在的根基。這兩種方法基于歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，在功能上是統(tǒng)一且互補(bǔ)的，但是兩者確實(shí)有著不同的特點(diǎn)，因此，在合署辦公體制的運(yùn)行初期，必然會(huì)在一定程度上存在兩者銜接不暢的問題。另一方面，就紀(jì)委和監(jiān)察委各自的領(lǐng)導(dǎo)體制來說，合署辦公本身就意味著人員的高度融合，目的在于實(shí)現(xiàn)由一套人馬既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法。但是，就領(lǐng)導(dǎo)體制來說，紀(jì)委實(shí)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即同時(shí)受到上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而監(jiān)察委員實(shí)行的是單重領(lǐng)導(dǎo)體制，即監(jiān)察委員會(huì)只受上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。那么，在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公以后，怎么協(xié)調(diào)各自領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)其人員的管理就是一個(gè)不得不考慮的問題了。如果協(xié)調(diào)不好，則很有可能造成紀(jì)檢監(jiān)督與法律監(jiān)察運(yùn)行不暢的情況。

（二）合署機(jī)制磨合階段的必然特點(diǎn)

合署機(jī)制的形式要義就是人員上的高度融合，當(dāng)然，需要注意的是，紀(jì)委監(jiān)察委只能合署，不是完全合并，這是由兩者在產(chǎn)生渠道方面的差異所決定的。就紀(jì)委的職責(zé)而言，主要有監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)三項(xiàng)。就監(jiān)察委的具體職責(zé)而言，主要有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)。從言語表述上來看，就可以發(fā)現(xiàn)二者基本大同小異，但就履職方式來說，由于兩者執(zhí)行的分別是黨紀(jì)規(guī)范和法律規(guī)范，因此又有所差別。例如，關(guān)于線索發(fā)現(xiàn)與受理及其流轉(zhuǎn)。在同一時(shí)間內(nèi)由同一批人員依照兩套不同的辦案程序同時(shí)辦理，分別制作兩套不同案卷材料。兩套案卷材料中，其中一套用作紀(jì)委進(jìn)行問責(zé)的依據(jù)，另一套作為監(jiān)察委作出政務(wù)處分甚至移交司法機(jī)關(guān)的證據(jù)材料。

（三）紀(jì)檢人員與法律工作者各自工作習(xí)慣的慣性力量

這種表現(xiàn)也是多方面的：首先，從監(jiān)察委組成人員的背景來說，監(jiān)察委的組成人員主要由原來的紀(jì)委工作人員和后來轉(zhuǎn)隸來的檢察官。兩者在過去長(zhǎng)期地在不同的規(guī)范下開展不同的工作，使得其不管是在工作方式還是工作思維上都有所不同；其次，從監(jiān)察委組成人員的融合程度來說。將原來的檢察官與原來的紀(jì)委人員交叉安置，但是這種模式是否能夠?qū)崿F(xiàn)充分有效的融合從而提高工作效率是值得思考的；再次，從對(duì)監(jiān)察委職責(zé)的理解來說，前述兩種人員會(huì)在思維方式上表現(xiàn)得有所區(qū)別。由于長(zhǎng)期在政治一線從事黨務(wù)工作，所以原紀(jì)委人員基本事事“講政治”，往往習(xí)慣于用政治思維來分析問題、解決問題，在法律素養(yǎng)和法律思維上比較欠缺。而檢察院轉(zhuǎn)隸干部，由于他們長(zhǎng)時(shí)間在司法一線工作，他們養(yǎng)成了用法律思維來解決問題的習(xí)慣，但又在政治上缺少足夠的敏銳性。如此一來，這兩類人員在合署辦公后，在具體的工作思維和角度以及開展工作的方式上，會(huì)存在一定的分歧，乃至發(fā)生爭(zhēng)議。

（四）黨紀(jì)規(guī)則與國(guó)法規(guī)則在實(shí)際工作中的銜接稍有脫節(jié)

黨紀(jì)規(guī)則與法律規(guī)則構(gòu)成了我國(guó)的法治監(jiān)督體系。鑒于我國(guó)的政治和法律架構(gòu)，一般來說，這兩者是既統(tǒng)一又有所區(qū)別的。特別是在個(gè)別領(lǐng)域中兩者也可能處于矛盾狀態(tài)。而在法律規(guī)則層面，這樣的一種矛盾狀態(tài)，在具體實(shí)踐中，就可能表現(xiàn)為執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的混同、模糊，與我們所倡導(dǎo)的紀(jì)法分開是有所沖突的。從黨紀(jì)規(guī)則和法律規(guī)則的銜接與協(xié)調(diào)來看，兩者既相互統(tǒng)一，但是在具體的規(guī)則設(shè)計(jì)上又可能有所對(duì)立[3]。在實(shí)踐層面上，由于憲法明確規(guī)定了黨對(duì)于各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，黨章的發(fā)展變化或黨的路線方針政策的變化，也會(huì)同步體現(xiàn)在憲法的修訂中。但是，由于黨紀(jì)與國(guó)法是經(jīng)由不同規(guī)則而制定的，因此兩者在具體規(guī)則的設(shè)計(jì)上可能會(huì)發(fā)生一定的對(duì)立情況。就監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行中所依據(jù)的黨紀(jì)國(guó)法而言，有些界限并沒有完全厘清，在具體條文的適用上可能存在不協(xié)調(diào)的地方。

四、加強(qiáng)紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同性的對(duì)策

通過對(duì)紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法協(xié)同存在的問題及其原因分析，可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)紀(jì)委、監(jiān)察委合署制度下黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同性：

（一）完善紀(jì)檢與監(jiān)察銜接機(jī)制

紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查的制度起點(diǎn)是紀(jì)委監(jiān)委立案銜接模式的選擇。正如前面所提到的，紀(jì)委監(jiān)委在立案銜接上的模式大體可以分為兩種，這兩種模式是各有優(yōu)劣的。比如說，先后立案的優(yōu)點(diǎn)在于能夠提升辦案的精細(xì)化，合理化，但同時(shí)也可能造成辦案資源浪費(fèi)，辦案時(shí)間不確定性的延長(zhǎng)，無法保證辦案效率[4]。所以，應(yīng)該以監(jiān)察委集體研究原則為基礎(chǔ)，在各內(nèi)部機(jī)構(gòu)構(gòu)建紀(jì)法銜接的長(zhǎng)效機(jī)制。在各部門緊密配合的前提下，充分發(fā)揮紀(jì)委與監(jiān)委各部分負(fù)責(zé)人互相兼任的制度潛能，使得紀(jì)委監(jiān)委不僅能協(xié)作執(zhí)法執(zhí)紀(jì)，同時(shí)也能就紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重大事項(xiàng)進(jìn)行集體決策，構(gòu)建各部門分工配合同時(shí)又共同決策的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。同時(shí)，在合署辦公體制下，紀(jì)律檢查與國(guó)家監(jiān)察同步開展。一方面，要加強(qiáng)資源的統(tǒng)一配置和相互支持。將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門人力和物力資源配置[5]。在優(yōu)化資源配置的同時(shí)，增強(qiáng)部門工作的協(xié)同性，提升黨紀(jì)與國(guó)法的銜接效率。

（二）具體改進(jìn)工作方法

合署不是簡(jiǎn)單的合一，合中還有分。那么，是否能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)分流及動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)對(duì)于提升案件辦理效果和質(zhì)量非常重要。對(duì)此，有必要就進(jìn)一步完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)線索發(fā)現(xiàn)、受理、流轉(zhuǎn)以及結(jié)果反饋制定相關(guān)辦法。可以從以下三個(gè)方面入手：第一，進(jìn)一步完善集體會(huì)商線索分流機(jī)制。第二，進(jìn)一步明確線索動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)機(jī)制，提升線索流轉(zhuǎn)效率。第三，建立健全問題線索數(shù)據(jù)庫，借用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，深入開展大數(shù)據(jù)調(diào)查分析，為日常執(zhí)法執(zhí)紀(jì)提供數(shù)據(jù)支持[6]。完善紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查銜接機(jī)制。此外，為了提高案件審理的效率，基于紀(jì)委監(jiān)委辦案的高度融合，可以進(jìn)一步開展案件審理部門和人員提前介入到案件的審查調(diào)查過程中的實(shí)踐。

（三）建立合署辦公下職能分工的合理程序機(jī)制

制度化是提高工作效率和質(zhì)量的重要手段。在監(jiān)察體制改革下的合署辦公，尤其需要制度化。為加強(qiáng)黨紀(jì)與國(guó)法的協(xié)同性，就合署辦公下職能分工的程序機(jī)制而言，可以從以下幾個(gè)方面著手：

首先，建議科學(xué)細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)分工。監(jiān)察體制改革后，原有的紀(jì)檢監(jiān)察力量重新整合，同時(shí)引入了原來的政法干警。因此，在科學(xué)劃分部門科室的基礎(chǔ)上，還有必要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)進(jìn)一步分工明確。就領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分工來說，應(yīng)該以權(quán)力既分工又制約為切入點(diǎn)，在權(quán)力行使上進(jìn)行分權(quán)制衡[7]。其次，建議制定出臺(tái)具體工作細(xì)則。在合署辦公的體制下，要充分處理好一套班子與兩塊牌子的關(guān)系，充分發(fā)揮兩者能統(tǒng)能分、既統(tǒng)又分的潛力。要充分理解和尊重兩塊牌子對(duì)工作所提出的要求，同時(shí)也要充分利用好一套班子的制度優(yōu)勢(shì)。要避免議事不規(guī)范、案件研究討論泄密、重復(fù)召開不必要的會(huì)議等問題[8]。再次，建議完善常規(guī)業(yè)務(wù)工作的流程性制度設(shè)計(jì)。現(xiàn)在看來，在線索處置流程上存在漏洞、線索分流后的協(xié)作不夠緊密、線索保密制度不夠健全、線索獲取方式及之后的適用范圍規(guī)定不夠明確等制度性問題。“高層”制度建設(shè)和“基層”落實(shí)相互促進(jìn)，制度應(yīng)在基層抓好落實(shí)，高層才能健全完善。

（四）從立法制度上強(qiáng)化黨紀(jì)規(guī)則與國(guó)法規(guī)則的銜接協(xié)同

要解決黨紀(jì)與國(guó)法在具體規(guī)則上銜接不暢的問題，應(yīng)首先從立法上強(qiáng)化黨紀(jì)規(guī)則和國(guó)法規(guī)則的銜接協(xié)同。

首先，應(yīng)當(dāng)在黨紀(jì)和國(guó)法的兩個(gè)制定主體之間構(gòu)建起專門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。機(jī)制的運(yùn)行首先要有具體執(zhí)行的部門。就黨紀(jì)制定來說，主要是在中央層面，要有明確具體的部門或者機(jī)構(gòu)，建立切實(shí)可行的工作對(duì)接機(jī)制。就國(guó)法制定來說，在需要制定相關(guān)國(guó)法并將與相關(guān)黨紀(jì)產(chǎn)生交叉或者需要銜接的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極與黨紀(jì)制定相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門進(jìn)行對(duì)接。雙方應(yīng)當(dāng)就黨紀(jì)和國(guó)法共同調(diào)整的重大問題進(jìn)行充分的協(xié)商和論證，就雙方需要協(xié)作配合的問題進(jìn)行重點(diǎn)研討。這樣，既可以在很大程度上協(xié)調(diào)雙方的立法規(guī)劃，同時(shí)也能避免重復(fù)立法、沖突立法。

其次，在具體立法階段，要充分厘清黨紀(jì)與國(guó)法的權(quán)責(zé)邊界。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)力求兩者既無不必要的重合，又不在兩者中間留下空白。首先，針對(duì)具體的監(jiān)督事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)明確兩者的規(guī)制范圍，合理劃定分界線。其次，要尤其注意黨紀(jì)不能逾越邊界，以免不當(dāng)介入本應(yīng)當(dāng)由國(guó)法規(guī)制的范圍，防止出現(xiàn)以紀(jì)代法的情況。最后，要充分發(fā)揮黨紀(jì)靈活性大、針對(duì)性強(qiáng)、細(xì)致性高的特點(diǎn)，以及時(shí)應(yīng)對(duì)新的情況、新的問題。

再次，黨紀(jì)與國(guó)法都應(yīng)當(dāng)及時(shí)應(yīng)對(duì)彼此的立、改、廢變化。現(xiàn)在，社會(huì)發(fā)展很快，形勢(shì)多變。相比黨紀(jì)來說，國(guó)法發(fā)生立、改、廢的情況相對(duì)多一點(diǎn)。而黨紀(jì)由于其靈活性，立、改、廢的需要沒有那么迫切。在此情況下，黨紀(jì)要多注意相關(guān)國(guó)法的變化，及時(shí)跟進(jìn)，及時(shí)補(bǔ)充。

最后，要適時(shí)推進(jìn)黨紀(jì)與國(guó)法的相互轉(zhuǎn)化。《監(jiān)察法》的頒行一定程度上也是黨紀(jì)向國(guó)法轉(zhuǎn)變的問題。隨著監(jiān)察體制改革的全面深化，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)一些新情況、新問題。有時(shí)候可能會(huì)產(chǎn)生黨紀(jì)與國(guó)法相互轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)需要。在此情況下，黨紀(jì)與國(guó)法要適時(shí)作出調(diào)整，適時(shí)轉(zhuǎn)化。