基層黨建引領鄉村治理的探索與思考
——以F市為例

陳融梅

（中共福清市委黨校 福建福清 350300）

基層治理是國家治理的基石，基層治理是否有效，直接決定著經濟社會是否能夠持續發展、穩定和繁榮[1]。黨的十九大報告提出，要“推動社會治理重心向基層下移”,“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[2]。習近平總書記在全國組織工作會議上強調，基層黨組織要“引領基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向”[3]。黨的十九屆四中全會進一步明確了要將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為重大戰略任務。可以說，推進國家治理體系和治理能力現代化，其重點及瓶頸均在于基層。創新并優化基層治理機制，既會促進國家治理能力、治理體系的發展，也會推動上到省市下到鎮村等各級黨政部門加快改革的進程。在實施鄉村振興的大背景下，著力探尋適用于新時代發展環境下的基層黨建引領鄉村治理的路徑，對促進基層黨建穩健持續發展、全面提升鄉村治理能力大有裨益。

一、F市基層黨建引領鄉村治理創新的探索實踐

近年來，F市大力加強基層黨組織建設，積極開展“黨建引領、多維治理”行動，全面推進“紅色領航工程”。經過不懈探索和持續發展，逐步走出了一條與F市特有的鄉村治理模式，為全面提高鄉村治理能力提供了強大保障，既有助于農村產業發展，又保證了鄉村的安定和諧。

（一）搭建鄉賢平臺，發揮民間資源優勢

F市深入挖掘并充分發揮鄉賢僑賢等資源優勢，全面推行“黨建引領，鄉賢補位”的基層治理模式，由鎮街黨員干部牽頭，嚴格按照《社會組織登記管理條例》規定，搭建各類規范有效的平臺，引導鄉賢們通過會議活動、建言獻策、捐資出力等方式參與鄉村治理，為推進基層社會治理提供了新理念、新方法。有數據顯示，F市494個村（居）已廣泛建成鄉賢促進會，實現了全面覆蓋，容納鄉賢28643人。2018年至2020年，共籌集資金近9億元，組織鄉賢助力鄉村振興活動6千余次。鄉賢在推動鄉村振興戰略、加強F市基層治理等方面發揮了不可忽視的作用[4]。

（二）實施“同置業、壯村財”工程，培育壯大集體經濟

為發展村集體經濟，近年來，F市注重發揮黨組織優勢，制定并踐行“村集體經濟發展三年行動計劃”，發布了《F市“同置業、壯村財”行動實施方案》，組織并開展黨建引領“同置業、壯村財”行動[5]，創造性地推出了“養雞生蛋”“買雞下蛋”“馴雞孵蛋”“送雞產蛋”的發展模式，全面助推鄉村振興。即通過分類型就近建物業、薄弱村異地購物業、盤活資源換物業、鼓勵鄉賢捐物業等方式，鼓勵引導各鎮村因地制宜地創造村集體的“造血機器”，解決部分村“窮家難當”的難題。目前，全市四百余個行政村已徹底清除了各種薄弱村（集體經營收益5萬元以內）、空心村。由此，在提升農村經濟社會發展水平的基礎上，促其實現安定穩定。

（三）強化隊伍建設，提升村級組織實力

為了有效提高村干部能力、強化村級黨組織的組織力、戰斗力，打造一批懂農業、愛農村、愛農民的人才團隊，F市把人才隊伍建設擺到重要位置，著力構建與新時代發展需求相適應的干事創業隊伍。自2018年以來，共公開選聘了476名村務員以及百余名城市基層黨建專職工作者，全面改善村干部隊伍結構，有力增強了推動鄉村振興的“軟實力”，使得村級組織整體實力大幅提升。

（四）加強幸福院建設，推進養老事業發展

幸福院建設亦是F市探索“黨建引領、多維治理”鄉村治理的模式之一。為持續推進幸福院健康發展，F市出臺了多項文件，比如《F市農村幸福院建設實施方案（試行）》《農村幸福院建設及運營資金使用管理有關規定》《F市農村幸福院驗收考評細則（試行）》等，并采取多元化資金籌集方式，不斷健全幸福院建設的長效運營機制。同時，緊隨時代發展，積極優化養老服務模式，推出幸福院“3+N”升級版，努力探索出一套完善嚴謹、規范可行且具有良好復制性和可操作性的農村養老服務管理保障模式，全面拓展休閑娛樂、強身健體、法律援助等多元服務，將養老水平從“老有所養”層面提升至“老有所樂”。現如今，F市提升改造農村幸福院已有382家，其覆蓋率達到87.21%，每日可服務老年人活動人數約1.32萬人次，約6790位農村老人可享受用餐服務，提供醫療保健人數約4632人次[6]。F市嘗試以構建農村幸福院、打造鎮街敬老院等為切入點，大大提高了村居老人的幸福感、歸屬感，為加快民生事業發展步伐邁出堅實一步。

二、F市黨建引領鄉村治理的發展短板

（一）綜合處置問題能力有待提高。隨著基層治理體制和治理能力現代化水平的提高，網格化所承載的服務管理職能逐漸拓展到社會各個領域，日常工作主要體現在為群眾服務和解決各類矛盾問題中。調研中發現，個別村居仍然存在圖省事、嫌麻煩等心態，工作缺乏主動性，對網格化服務管理認識模糊，重視程度不夠。尚未將網格化服務管理工作與環境綜合整治、社會維穩安保、文明城市創建等工作進行有機結合，在投入力度、制度建設、人員配備、氛圍營造等方面還有所欠缺。此外，雖然網格化服務管理工作的方式方法已經推行多年，可仍有不少群眾對“網格化”知之甚少、感到陌生。

（二）村居內部協調處置機制不夠健全。部分村居存在兩委成員工作積極性不高、監管職責不明確、發現問題不主動、重形式輕內容等問題。一些上級已經批辦的事項，個別村居內部成員仍拖著不辦，甚至推諉扯皮，使得工作停滯不前。有的村部真正管事人不負責網格工作，負責具體工作的人在村里又做不了主，直接影響工作執行力度。

（三）村兩委的權責劃分較為模糊。從制度設計的層面來講，村委會與村黨支部之間的關系本應該清晰明朗，其中，村黨支部處于領導核心地位，村委會在其領導下依法組織村民自治。然而在實踐中，部分村兩委權責劃分不清晰，協同處理事務、共同推進新農村建設的配合度不夠。部分黨支部書記在開展工作的過程中過度強調其自身“一把手”角色，而有的村委會則側重自治，無論是思想意識方面，還是行動舉措上，兩委之間往往難以達成共識，甚至形成了對立關系，不僅在一定程度上影響了工作成效，也不利于村民自治和民主管理的開展。

（四）群眾參與意識比較淡薄。構建黨委領導、政府負責、社會協同、群眾參與、法治保障的新型鄉村治理體系，是提高鄉村治理水平的重要手段。其中群眾的參與和支持是關鍵一環。調查發現，大多數老百姓對鄉村治理事務參與度不高。從主觀因素看，他們認為鄉村治理是黨委、村委的工作，“事不關己”，因此缺乏動力，甚至對一些問題“聽之任之”；其次，群眾參與渠道單一、參與制度缺失、鄉村社會治理目標與群眾實際需求不吻合等也是群眾熱情不足的重要原因；此外，群眾參與層次較低，多集中于文化娛樂、環境綠化等層面，鮮少參與鄉村規劃建設、個人權益保護等實質性的公共治理事項。這些都在一定程度上制約了鄉村社會治理的有效開展。

三、基層黨建引領鄉村治理的路徑探索

（一）實施先鋒領航，打造“紅色引擎”

堅持和加強黨對鄉村治理工作的領導，著力推進黨的基層組織建設，在村居的不同群體中組建黨支部，實現基層黨組織全覆蓋，全面夯實黨在農村的執政基礎。實施“先鋒領航”行動，注重挖掘和打造農村黨建品牌，以其示范和帶動作用，整頓和提升農村軟弱渙散的黨組織，努力實現基層黨建工作的全域提升。通過建立黨代表活動室，引導黨代表、黨員志愿者等進入村居、親近群眾，成為反映民意、服務村居、引領村居先進文化的帶頭人團隊，進一步強化基層黨組織在基層服務體系建設中的核心作用，從而有效地帶動其它各類組織的建設[7]。同時，加大對村級黨組織帶頭人和農村黨員的培訓教育力度，對村黨支部書記實行專業化培訓和職業化管理，并不斷擴大基層黨員在農村中的積極影響力，形成一支強有力的“紅色引擎”隊伍。

（二）完善服務功能，優化管理體制

隨著時代的發展，群眾的自主意識不斷增強，利益訴求日益增多，這是對農村基層黨組織服務群眾、做群眾工作的能力的直接考驗。因此，必須不斷提高基層服務型黨組織建設水平。要健全黨群服務制度，圍繞群眾的需求，加快構建常態化、長效化的服務機制。要在搭建服務平臺和創新服務方式上下功夫，建立健全鄉鎮、村干部入戶走訪和黨員聯系農戶制度，并充分利用現代化的技術手段，打造溝通及時、反饋到位、良性互動的服務機制和“互聯網+”治理模式，第一時間梳理和解決好群眾的各類訴求，以免出現由于問題的長期堆積而產生的對黨組織的“積怨”現象。此外，健全和完善支委會議事、民主管理、民主評議黨員及村務公開等制度，逐步推動村級黨組織工作的制度化、有效化、規范化建設[8]。并在對基層黨委政府和村居各自職能以及村居各類辦事機構、民間組織、基層自治組織等各項職能充分明確的前提下，打破原有的基層縱向管理模式，進一步精簡管理層次，優化基層管理和服務網絡。

（三）增強自治能力，提升法治水平

不斷強化基層自治功能，合理界定村委會職責，使村委會打破行政約束，減輕村委會壓力，明確村委會對村民代表大會負責，根據農村建設實際工作需要，為其輸入一定的人力、資金等資源，逐步提升村居的自治水平和協調合作能力。堅持農民主體地位，切實發揮農民在鄉村治理中的主體作用，不斷提高村民自我管理、自我監督、自我服務的意識和能力。同時，要加強法制建設，使基層自治有法可依。為適應基層管理新模式，應加快修改或出臺一系列有利于基層自治的政策和法規，進一步明確村委會的職責范圍，強化村委會的自治功能，厘清政府與村委會、村居其他社會組織之間的關系，讓各法律關系主體的權責得到進一步清晰，推動基層治理有序性、法治化發展。此外，在切實保障自治權的同時，還要注重在加強鄉村法治文化建設，培育多元主體共同參與的鄉村治理模式以及健全公共法律服務等方面下功夫，不斷提高鄉村治理的法治化水平[9]。

（四）明晰兩委權責，強化工作合力

首先，進一步明確村“兩委”角色，對其各自權責進行充分明晰，厘清兩者關系。村黨支部和村委會之間屬于領導和被領導的關系，其中，村黨支部的領導地位主要表現為：一是發揮領導核心作用。在農村中，負責對本村重大事務的決策，將黨的路線政策和方針有效傳遞至基層并積極貫徹和全面落實，統籌協調村委會與其他村級組織間的關系，努力構建共建共治共享的鄉村治理格局。二是發揮戰斗堡壘作用。在遵循先黨內后黨外這個基本原則的前提下，深入商討村內各項重大事務，積極發揮黨員先鋒模范作用，尊重并實施村民會議和村民代表會議依法作出的合理決定。三是全力支持村委會開展工作。引導村委會在自覺遵循國家法律法規的前提下，以維護農民根本利益為出發點和落腳點，獨立開展工作，積極履行職能，全面監督并及時懲處違反《村民委員會組織法》的人與事；其次，“兩委”班子成員應擺正位置，切勿由于“兩委”班子成員缺乏對其定位和職責的清晰認識，而在工作開展過程中出現“越權”“缺位”等問題。應當在各自的權限內、職位上充分發揮潛力和作用，形成最大合力，通過有效的鄉村治理方式助力鄉村振興。