新發展階段的中國貧困治理研究

孫 朝， 寧甜甜

（上海師范大學 馬克思主義學院，上海 200234）

習近平總書記指出：“正確認識黨和人民事業所處的歷史方位和發展階段，是我們黨明確階段性中心任務、制定路線方針政策的根本依據，也是我們黨領導革命、建設、改革不斷取得勝利的重要經驗?！保?］黨的十九屆五中全會提出，全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，我們要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍，這標志著我國進入了一個新發展階段。為此，探究新發展階段的貧困治理，具有重要理論及實踐啟示意義。

一、我國貧困治理的背景

中國共產黨自成立之日起就開啟了消除貧困、走向富裕的實踐征程，致力于在推動經濟社會發展的進程中解決貧困問題。黨的十八大以來，在習近平總書記關于扶貧開發工作重要論述指導下，逐步形成了有關精準識別、幫扶、退出、考核、評估等一系列的政策體系，貧困治理能力顯著提升，逐漸探索出具有科學性和有效性的貧困治理體系，為全球貧困治理貢獻了“中國方案”。習近平總書記多次強調，全面小康“一個都不能少”“一個民族也不能少”“不讓一個人掉隊”，實現貧困地區的全面小康是推進國家治理能力現代化的關鍵一環。隨著全面小康社會的實現，絕對貧困的消失，貧困呈現新的特點，貧困治理應隨著具體實踐和發展形勢不斷優化與完善。從經濟治理來看，疫情影響導致經濟發展增速放緩，供給側結構性改革加快推進，利益格局分化導致各種社會矛盾積聚，缺乏長效監管機制，扶貧資金效益邊際遞減；從制度來看，貧困治理的制度體系尚待完善，以行政思維替代貧困治理思維的傳統傾向依然存在，制約著貧困治理成果的顯現。從社會治理角度來看，絕對貧困雖消除，但基礎設施短板問題依然存在，部分貧困地區“軟”“硬”基礎設施尚待完善，因疫情影響造成返貧風險。

二、新發展階段我國貧困治理的趨勢和羈絆

習近平總書記指出：“經過全黨全國各族人民共同努力，在迎來中國共產黨成立一百周年的重要時刻，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9 899 萬農村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。”［2］他進一步指出，“打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，要進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推動脫貧地區發展和鄉村全面振興”［3］。因此，新發展階段我國貧困治理呈現出由治理絕對貧困向治理相對貧困轉變、貧困衡量標準由單一性向復雜性轉變、貧困分布由區域性向散點性轉變、特殊貧困群體的治理由粗略性向精細化轉變的基本趨勢，貧困群體內生動力不足、城鄉一體化壁壘、貧困地區的生態維護和發展能力等羈絆將進一步顯現，影響貧困治理成效。

（一）新發展階段我國貧困治理的趨勢

1.貧困治理將由治理絕對貧困向治理相對貧困轉變

為了詳細地研究貧困類型、貧困程度及貧困區域分布，國內外學界從不同角度劃分貧困類型。根據貧困程度不同，將貧困劃分為絕對貧困和相對貧困。絕對貧困主要是指生存貧困，即一定社會生產和生活方式下，家庭以及個人依靠合法勞動獲取的收入不能滿足其基本的生存發展需要，也就是人們常說的“食不果腹，衣不遮體”。全面建成小康社會之后，我國的絕對貧困已經消失，基本實現“兩不愁，三保障”的目標，但相對貧困仍將存在。相對貧困是指社會成員相對于當時、當地大多數社會成員的生活水平，處于最低的生活標準，是在吃飯、穿衣不成問題之后進一步發展過程中存在的貧困［4］。相對貧困具有次生性、多維性、分散性等基本特征［5］，影響相對貧困的因素更多、更復雜……且呈現出交叉融合的特點［6］。目前學界普遍認為，絕對貧困消除后，相對貧困將成為研究重點。但也有學者指出，農村相對貧困并不意味著是一個社會問題，它是被納入政策領域后才被問題化的［7］。

2.貧困衡量標準向復雜性轉變

在新發展階段，貧困標準將由基本滿足生存需求轉向綜合多維。僅以收入為基準來衡量是否貧困，不能真正反映貧困群眾發展性需求。在全面建成小康社會、絕對貧困消除的背景下，根據馬斯洛需求理論，貧困群體將在需求結構、層次、類型等方面發生調整和變化。新發展階段后單一貧困識別模式的衡量標準將消失，貧困的衡量標準也將向復雜性轉變，包括經濟維度、社會發展維度和生態維度，更涵蓋權利貧困、能力貧困、精神貧困、健康貧困等方面。貧困治理的復雜性要求設置綜合性的扶貧措施，不僅要兼顧貧困群體的各項發展性需求，更要凸顯貧困群體權利保障和能力建設的重要地位。

3.貧困分布由區域性向散點性轉變

我國人口基數大、幅員遼闊，以前的貧困人口主要集中分布在自然條件惡劣、公共基礎設施薄弱的中西部地區，貧困呈現明顯的區域特征。隨著現有標準下絕對貧困的全面消除，區域性整體貧困得到解決。但是剛擺脫貧困的人口由于自身的脆弱性以及所處環境的特殊性，容易出現返貧現象，但區域性的返貧將成為貧困治理的“極少數”，貧困人口分布將不會出現區域分布的狀態，散點性分布將是“主流”形態。

4.特殊貧困群體的治理由粗略性向精細化轉變

新發展階段貧困治理的精細化體現在既要著力幫扶兒童，也要解決城市化和老齡化進程中的“留守老人”，這既是對社會發展轉型的基本要求，更是新發展階段貧困治理的重要內容。以往的扶貧更多地聚焦于有勞動能力的人群如何提高生產率、增加收入，而忽視了兒童早期教育對反貧困的重要性。貧困治理精細化要求增強對兒童幫扶的認識，把消除“一切形式的兒童貧困”作為貧困治理重要組成部分，建立起消除兒童貧困的制度框架。我國已經進入老齡化社會，老年人正面臨貧困發生率上升、非制度性致貧因素增加和“貧困沉淀”特征日益明顯的新情況?！柏毨С恋怼笔侵肛毨ё鳛橐环N社會現象在某一群體或某一方面的集中體現，主要表現在地區分布的區域沉淀、目標對象的群體沉淀和人格特質上的心理沉淀［8］。我國貧困治理的精細化要求更加關注弱勢人群的發展需求，確保特殊貧困群體能夠共享社會資源。

（二）新發展階段我國貧困治理的羈絆

進入新發展階段以后，我們要做好脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。中國國家鄉村振興局局長王正譜表示：“鄉村振興是我們國家實現現代化的一個關鍵性工程，全面實施鄉村振興戰略，深度、廣度和難度都不亞于脫貧攻堅?！保?］新發展階段，部分貧困群眾內生動力不足、城鄉二元化壁壘、貧困地區生態維護和經濟發展能力欠缺、貧困治理多元主體關系錯位等羈絆將進一步顯現。

1.部分貧困群體內生動力不足

新發展階段我國貧困治理將實現由以政府為主導到多元社會主體協同治理的邏輯演變，推動貧困治理縱深發展，這是推進貧困治理的重要手段。部分貧困群體出現內生動力不足和提升脫貧質量乏力。隨著我國區域均衡發展戰略的實施，區域差距逐漸縮小，但“數字鴻溝”仍然存在。“數字鴻溝”是指信息富有者和信息貧困者之間的鴻溝。“數字鴻溝”阻礙了農村貧困群體對于數字化信息資源的獲取、共享和利用。另外，貧困治理出現“懸崖效應”。精準扶貧使貧困村和貧困戶擁有了大量的資源，在各種扶貧資源層層加碼的情況下，造成“懸崖效應”，這是引發臨界貧困群體缺乏脫貧積極性的重要誘因。與此同時，貧困群體長期的物質匱乏導致文化空間內卷化，形成被固化的社會文化空間結構。費孝通在研究中國鄉村結構時提出了“差序格局”的概念，即在親屬關系、地緣關系等社會關系中，以自己為中心像水波紋一樣推及開，愈推愈遠，愈推愈薄且能放能收，能伸能縮的社會格局［10］?！安钚蚋窬帧笔莻鹘y的“熟人社會”的運作方式，“熟人社會”的運轉邏輯和倫理規范使貧困治理更傾向于“各親其親”，同時“不患寡而患不均”的傳統觀念使貧困群體對于優惠政策和資源的獲取產生了普惠心理，出現了“貧困輪流做”現象，造成了物質貧困與精神貧困的惡性循環。這些基于物質貧困的思想觀念和心理機制以代際傳遞的方式不斷傳承延續，導致貧困群體內生動力不足。

2.城鄉二元分化壁壘

二元分化的城鄉治理格局一直是貧困治理進程中的關注點。隨著我國經濟社會發展，國家相繼出臺了一系列反哺政策，旨在打破傳統的二元結構，致力于貧困治理。以往的城市管理和農村管理是分頭進行的，在不同的管理體制下運行，但隨著經濟社會發展，人口的流動愈加頻繁、農村人口流向城市，在城市中也存在由于收入低、發展基礎差而滯留的貧困人口，這部分城市貧困人口在解決絕對貧困的過程中屬于被弱化的局部地帶。因此，如何在推進城鄉一體化的過程中消除貧困、如何在貧困治理的同時又促進城鄉融合發展是值得關注的重點問題。

3.貧困地區生態維護和經濟發展的能力欠缺

2020年后我國14個集中連片特困地區、民族地區擺脫絕對貧困，但是滇桂黔石漠化區、武陵山區、烏蒙山區、秦巴山區、大別山區是國家重點生態功能區，大多處于山區、高原或沙漠，自然條件相對不利，耕地資源少。森林破壞、水土流失、土地貧瘠及自然災害頻發，使貧困治理與生態脆弱性有著極高的關聯性和重合度。全面建成小康社會從整體上消除區域性貧困，貧困人口實現“兩不愁、三保障”即脫貧群眾不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，飲水安全也都有了保障。但由于與東部地區的經濟發展水平、基礎設施、公共服務處于不同的發展梯次，這些地區生態保護往往依賴政府轉移支付，雖取得了一定的成效，但存在效率低、資源浪費等問題，生態維護和經濟發展能力亟需提升。

4.貧困治理多元主體關系錯位

政府主導是我國貧困治理的基本經驗，但一些地區由于政府的過度行政干預，形成了“強政府、弱社會”的特征。一方面，“強政府、弱社會”導致一些地區對政府的依賴性強，政府全權承擔貧困治理的重任并且采取政治和行政的邏輯而忽略市場的邏輯。尤其在產業發展與貧困治理方面，“強政府、弱社會”會影響部分地區特色生態產業可持續發展的社會根基，壓抑資源型產業的發展。另一方面，一些本該適用“社會自治”機制的事務，卻由政府接盤管理，導致政府“越位”和社會管理缺位。

三、新發展階段貧困治理的方向和路徑

進入新發展階段以后我國的貧困性質也由絕對貧困轉向相對貧困，但貧困作為復雜的經濟和社會過程會反復生產和再生產［11］。由此決定我國貧困治理方向和路徑也將發生轉變，主要包括以下幾個方面。

（一）貧困治理常規化與制度化

黨的十八大以來，黨中央通過許多措施，廣泛動員社會力量，集中人力、物力和財力，實施各種脫貧措施。對于貧困人口集中或有突出貧困問題的地區，這些措施非常必要。但對于相對貧困問題，這些措施將不完全適用，貧困治理需要轉向常規化、制度化。首先應該建立一個新型扶貧機制。從中央到地方，從省到市縣需要將相對貧困治理納入自身日常工作之中，使其成為本級政府的一項重要工作。同時，作為減貧的實踐主體，市縣要因地制宜，結合自身實際開展統籌規劃，構建以點到面、點面結合的制度化與政策化貧困治理方式。其次是構建“兩個一體化”的反貧困治理體系。即要建立城鄉一體化的反貧困治理體系和多部門協同一體化反貧困治理體系。充分考慮相對貧困的多維性特點，構建多部門融合的大扶貧格局，解決扶貧工作中出現的“碎片化”治理困境。

（二）從“扶貧”轉向“防貧”

新發展階段的貧困治理，要重點完善防貧為主的政策體系與治理機制，防止發生“一邊扶貧，一邊生貧”局面。首先，要做好相關政策的延續與銜接工作。脫貧人口在社會經濟生活中依然是弱勢群體，因而具有脆弱性和邊緣性等特點，各級政府要延續部分扶貧政策，使其具有一個脫貧的過渡期和緩沖期，讓貧困人口逐漸退出。其次，讓易地搬遷戶更好融入社會。應充分考慮強化地方資源特色，對主導產業進行大力扶持培育。通過政府購買服務方式，設置一批“公益崗位”，實現當地貧困人口就業和增收，做到周邊城鎮公共服務的延伸以及和安置區的有效對接。同時，加大力度保障深度貧困地區的義務教育、基本醫療以及住房安全等，提高貧困地區人民的生活水平。

（三）進一步縮小城鄉差距

進入新發展階段，要進一步縮小城鄉差距，打破城鄉二元化壁壘。首先，確保城鄉之間各類資源要素流通自由。積極推動貧困地區農業轉移人口市民化的進程，不斷完善個人和企業以及政府三方分擔農業轉移人口市民化的機制，不斷健全市場評價土地、勞動、資本、管理以及技術等生產要素貢獻機制。其次，進一步提升城鄉公共服務均等化水平。統籌城鄉一體化，打破傳統二元結構，加大向貧困地區投入優質教育資源和醫療資源，進一步拓寬貧困戶生計活動選擇空間，有效拓展其就業途徑，提升貧困人口參與市場的機會。從公共服務層面縮小城鄉差距，解決相對貧困。最后，充分發揮市場在城鄉融合中的作用。進一步加強市場機制帶動農業產業作用。在選擇產業方面，充分考慮市場消費需求新變化，深入考慮當前消費者對農產品的個性化和多樣化以及功能化的需求，挖掘本地特色優勢資源，帶動鄉村產業。

（四）注重提高貧困群體內生動力

馬克思主義哲學認為，內因是事物發展變化的根據，外因通過內因起作用。中國扶貧工作實踐表明，脫貧減貧的內生動力來源于人們自身的智慧和能力，內生動力與外力扶助相結合，才能形成最大化的減貧合力［12］。由此可見，貧困主體擺脫貧困的源泉是內生動力。新發展階段的扶貧工作，要不斷提高貧困群體內生動力，激發貧困群體的脫貧自信。習近平總書記指出：“我們堅持開發式扶貧方針，把發展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，充分調動扶貧對象的積極性，提高其發展能力，發揮其主體作用。”［13］“扶貧又扶志”，志向是人們前進的方向也是前進的動力。在扶貧同時，幫助貧困群體樹立脫貧致富的志氣，使其從思想上站起來，真正從思想上脫貧，改變他們的宿命論思想，增強脫貧致富的信心和恒心，提高脫貧可行能力。

（五）加強貧困地區生態維護和經濟發展能力

我國貧困地區，大多自然條件相對落后，伴隨著森林破壞、水土流失、土地貧瘠及自然災害頻發，且經濟發展能力較低。當地政府應采取一系列措施，加強貧困地區生態維護。首先，以先進理念為指導，以科學規劃為統帥。當地政府應充分認識到“綠水青山就是金山銀山”的重要意義，走“生態立縣、生態立市”的道路。編制綠色發展、生態文明建設方面規劃，并重視規劃的落實與實施。其次，建立健全生態維護法律保障體系。法律保障體系為貧困地區生態維護提供重要支撐，國家應重視與綠色發展相關的制度探索，完善重點生態功能區建設的專門法律法規體系，確保貧困地區的生態維護。再次，促進內生發展。所謂內生發展是指在區域經濟發展過程中根植于該地區有效資源或可控資源的發展模式。貧困地區政府，應結合自身實際，結合當地人文景點、風景名勝等發展休閑產業，因地制宜，將沉睡的生態資源轉化為資本，通過綠色發展衍生多條綠色產業鏈。

四、結束語

習近平總書記指出：“要堅守人民情懷，緊緊依靠人民，不斷造福人民，扎實推動共同富?！保?4］。消除貧困，改善民生，逐步實現全體人民的共同富裕，是社會主義的本質要求。立足新發展階段，聚焦相對貧困治理對于實現全民族共同富裕具有深遠影響。只有構建科學的相對貧困治理的長效機制，與時俱進，以更為有效的舉措不斷推進共同富裕，才能使發展成果更多惠及人民，使全體人民在共建共享中有更多的獲得感、幸福感，為建設社會主義現代化國家匯聚磅礴力量。