淺析世行貸款林業綜合發展項目創新經驗與后續管理對策

張澤慧

(遼寧省阜新市國有彰武縣勝利林場，阜新 123221)

遼寧省世行貸款林業綜合發展項目（IFDP）實施6 a，在設計階段，世行和國內專家認真研究國際國內先進經驗，使設計文件具有較高的創新水平。在實施階段，項目參與人員不斷總結經驗和教訓，完善項目的技術方案，解決出現的各種問題，成果顯著。項目在實施過程中，積累了豐富的創新經驗。文章對項目在管理機制方面和技術措施方面的一系列探索和創新經驗進行總結，以期對項目的后續運營管理起到借鑒作用。

1 項目創新經驗

1.1 加強組織體系建設，各方通力協作

遼寧省世行貸款林業綜合發展項目（IFDP）繼承和發揚了以往林業世行項目的優良傳統，高度重視項目管理機制建設，在省、市、縣層面成立項目領導小組，以政府、林業、財政、發改、審計等有關部門負責人為成員，按照“統一領導、歸口管理、分工負責、各司其職”的原則，建立健全了齊抓共管的工作機制，形成推動項目建設的強大合力。省、市、縣各級項目辦在項目管理的各方面配備專業人員，分工明確，上下聯動，通力協作，保障了項目的順利實施。

1.2 完善管理體系，確保項目持續發展

在繼承以往世行項目在質量控制、科技推廣與培訓、資金管理、采購管理、環境保護等成功管理模式的基礎上，遼寧省世行貸款林業綜合發展項目又在債務人與受益人管理模式、參與式方法、發揮農民合作社作用、同步開展項目生態環境與社會經濟成果監測、應用現代信息技術、世行經驗推廣等方面進行了探索創新，為順利完成項目建設任務和達到預期目標起到了保駕護航的作用。

1.3 突出生態效益，實行政府統貸統還

引用近自然林業的理念，在生態環境脆弱地區，通過多樹種混交，營造多功能人工林，開始大面積實踐混交造林模型，實現了從“人工商品林”向“生態效益為主導的多功能人工林”的轉變，拉開了世行貸款遼寧林業項目建設以生態效益為主的序幕，項目的先行先試，為今后充分發揮林業在生態文明建設中的重要作用積累了經驗。項目執行統貸統還政策，即由政府統一對外借款，由國家集中使用，投放給地方政府，借款本息由政府負責償還，這是本期世行貸款造林項目區別于以往項目“誰貸誰還”的關鍵之處，也是本項目的創新之一。總之，政府通過貸款獲得生態效益和社會效益，造林實體通過參與項目獲得經濟效益，實現了項目“三大”效益的共贏。

1.4 探索新模型，營造混交林

在遼寧省西北生態脆弱地區，依據生態效益優先、適當兼顧經濟效益的原則，按照“低密度、混交林、多功能、可持續”的設計理念，引入改良環境的樹種，主要造林樹種選擇完成后，再選擇混交的喬木、灌木、草本的品種。與楊樹混交的喬木樹種有刺槐、油松、樟子松等，混交的灌木有紫穗槐、沙棘、荊條、錦雞兒及杞柳等；與落葉松混交的喬木樹種有紅松。新造多功能人工林有7 個造林技術模型，其中防風固沙林2個，分別為楊樹樟子松固沙林，楊樹沙棘固沙林；水土保持林5個，分別是楊樹刺槐水保林，落葉松紅松水保林，大扁杏水保林，大棗水保林，榛子水保林。通過新造多功能混交人工林，模擬天然森林生態系統，建設與當地自然條件相適應的近自然的森林生態系統，增強了森林生態系統的水土保持、防風固沙和保護農田等多重生態防護功能，有效改善了當地生態環境。

1.5 適時調整建設內容，確保實現項目目標

對于項目的設計文本在實施過程中與項目實際需要出現的偏差，項目及時調查部分內容。一是造林技術模型的調整情況。嚴格遵守項目造林技術模型是實現項目目標的關鍵步驟之一，樹種、配置方式和造林密度是造林技術模型的關鍵要素。項目實施期間，先后調整了造林技術模型，涉及增加模型和樹種數量、改變苗木規格和密度等。這些調整均經過項目省技術專家的審慎研究論證，最后得到世行批準。二是貸款資金類別調整情況。為了提高世行貸款資金的使用效率、最大限度地使用好貸款資金，緊密結合項目執行的實際情況，經過反復測算，財政廳正式提出了貸款資金類別調整的申請，將34 萬美元從C 部分調整到A 和B 部分。三是項目縣之間造林任務調整。將義縣的1 600 hm2造林任務調整到新民市和彰武縣。四是增加造林實體，允許國有林場實施項目。這些調整不僅優化了資金使用效率，完善了造林實體，對造林質量、示范效果具有大幅提升作用，并能保證項目的后期管理。

2 問題和建議

2.1 項目準備時間過長

項目準備周期太長、程序復雜，國內外環節較多，項目自準備到實施需要3～5 a 時間，從造成規劃設計到項目實施，市場會發生很大變化，土地資源、項目建設內容、成本等也可能發生較大變化，對實現項目目標影響較大。在今后的項目立項過程中，應充分考慮上述因素的影響。建議世行和國家有關部委簡化項目立項程序，縮短準備周期。

2.2 項目存在不可預見風險

項目實施期間不可預見的自然災害影響著項目建設的進展，對后期的項目效益和目標實現帶來不利因素。近年來，遼寧省天氣干旱少雨，部分項目單位遭受了百年不遇的極度干旱天氣，導致項目造林成活率偏低，只能通過補植來完成建設任務。建議世行和項目單位應在設計之初，充分考慮加強風險預測，并制定風險應對預案，保證項目進展順利。

2.3 項目成本估計不足

造林成本、匯率變化造成貸款資金縮水，影響整個項目的執行。項目實施期間，由于勞務價格上漲過快，少數建設單位配套資金到位緩慢，個別項目建設單位報賬支付速度較慢，存在延遲發放農民勞務費的現象。建議在今后的項目設計中高度重視項目的成本問題，減少財政現金配套的比例，提高不可預見費的比例。

2.4 經濟效益周期長

項目直接經濟效益周期較長，一定程度影響了農戶參與項目建設的積極性。建議在今后的項目管理中，注意協調好生態效益與經濟效益關系。采取必要的措施，減少生態效益和經濟效益的沖突。

3 項目后續運營與管理對策

3.1 明確目標與任務

圍繞“鞏固成果、提高效益、穩妥還貸、持續發展”的原則，鞏固和發展項目造林成果。要以項目實體為主，加強管理、技術指導、市場引導等綜合措施，逐步落實后續管理，保證項目設計的經濟、生態和社會效益等目標如期實現。

制定項目后續經營管理計劃，籌集后續管理所需資金，落實好防火、防病蟲害、防人為和牲畜破壞的“三防”工作。加強幼林撫育和管護，使項目林達到造林模型規定的生長量指標。

3.2 強化組織管理，明確后續經營責任

把項目林的“三防”工作納入當地政府和林業主管部門職責范圍和常規管理中。應保持項目管理機構人員的穩定和工作的連續性，并及時調整工作重點，加強項目后續運營管理。充分利用現有比較完善的森林病蟲害、森林火災預測預報系統，開展全方位預報和防治，確保實現項目預期目標。

3.3 落實好債務責任，做好還貸準備工作

項目進入還貸期以后，各級政府既要統籌兼顧做好還貸準備工作，又要在政策上給予扶持。縣級財政應落實好債務責任和還貸方案，保證按期足額償還世行貸款。

3.4 籌措資金，保障項目后續運營管理經費

項目林后期撫育管護工作每年都需要一定的經費來保障。因此，拓寬籌資渠道，爭取財政給予項目資金支持，是保障項目后期運營管理方案順利實施的重要保障。