城市更新治理模式的比較與選擇

陳 丹

中機中聯工程有限公司

1 引言

城市更新理念最初是于20世紀70年代由西方發達國家城市管理領域提出來的，在現代化發展不斷加快的過程中，該理念得到了大幅度的推廣，并為國際社會所接受。就城市更新而言，其主要包含兩方面的內容，首先是城市內某些基礎性設施的拆除、改造或是重新建設過程，另一方面則是城市內的文化環境、生態等的改造，即城市內部非實體形態物質的延續和發展。西方發達國家對于城市更新的探究是基于廣泛的實踐所進行的，在長期的發展過程中，不斷地調整城市更新的相關政策，主要包含城市重建、城市更新以及城市再開發等方面的內容，總體而言，在該方面的研究都是城市改造、重建以及延續的過程，僅僅是實施的方法不同而存在著某些差異。對于我國來說，目前我國正處于城市建設發展的重要階段，對于城市的更新、重建等都需要依據國外實踐的相關經驗進行，對于該方面的研究還是比較落后的。

我國長期以來對于城市更新中所采取的主要政策是以管制型政府治理模式為基礎，而該種城市更新治理模式存在著不少的問題，導致城市更新建設過程中出現了很多的難題。城市的更新治理應當是長期實踐探究的產物，更應當符合系統化的發展要求，在建設過程中要滿足體制化創新要求，也要能夠與社會主義市場經濟發展相契合。當前我國在城市更新實踐過程中也逐漸嘗試采取新的政策來改善最終效果，并逐漸向著混合型以及自愿性工具的方向進行轉變。

2 城市更新治理過程中政府治理模式簡要介紹

廣州作為我國城市更新治理的典范城市，在2000余年的發展過程中經歷了多次的改造、擴建，而現如今也被列入了城市更新建設的先行城市。廣州市政府旨在將廣州向四面進行擴展，并在幾十年的建設過程中城市面積有了數倍的擴大，并仍在不斷地更新擴建過程中。對于廣州城市的更新進程而言，其城市更新的效果如何很大程度上取決于相關決策者以及實施者如何選取治理模式，由此可見，城市更新治理過程中治理模式的選取十分重要，以下就城市更新治理過程中政府治理模式進行簡要的介紹分析。

2.1 政府改造模式簡要介紹

首先要介紹的政府治理模式便是政府改造模式，所謂政府改造模式，主要指的是整個城市的改造項目由政府直接組織，同時在具體實施的過程中是由企業進行負責的。當前廣州金花小區的舊城改造就采用的是政府改造模式，在具體的時間過程中，政府對改造的內容進行了相應的規劃，同時予以一定的政策知道，幫助金花小區進行改造。不僅如此，在土地的開發方面也是由政府建設部門與承擔改造任務的國有企業進行簽訂的，目的便是最大化地對金花小區的改造進行指導，以此來為廣州其他地區的改造提供相應的標準。由此可見，政府改造模式中政府是作為合同實施的甲方，所要進行的任務便是確定城區的改造范圍，并規定相應的改造期限，此外，還需要協調該區域內不同單位之間的關系，最后還需要負責改造計劃最終實施結果的查驗接受。而相關的開發企業則需要根據政府的要求進行改造計劃的實施，籌集改造過程中所需要的資金，并進行城市改造中公共設施的建設。當前，廣州金花小區的舊城改造已經完美收官，其中拆遷的6000余戶居民也進行了妥善的安置，舊城改造計劃結果也是較為滿意。

2.2 市場改造模式簡要介紹

市場改造模式也是政府治理模式的一種，主要指的是舊城區改造過程中政府通過出讓用地紅線，由開發商按照相關的規劃要求來負責項目的拆遷、建設的一種商業行為。廣州在之前的發展過程中，受到了國內外諸多開發商的青睞，紛紛在當地實施舊城改造，而其主要進行改造的地段往往是比較繁華的路段，或是人口密集的區域，對于實際需要改造的舊城區卻無法進行改造，由此便違背了舊城改造的基本內涵。這也是由于舊城改造過程中，危房、偏僻地段的改造需要耗費巨大的成本，導致開發商往往不愿對這些城區進行改造，由此以來，舊城去的改造過程中并未有共建配套設施的增加，同時人口密度有所增加，這就導致公共服務設施嚴重缺乏。

由此可見，市場改造模式對于是舊城區該在過程中的一個誤區，采用市場改造模式進行舊城區改造會進一步的加劇城市公共服務設施的缺乏現狀，對于我國城市化建設的進程并未有實質上的幫助。就目前而言，廣州富力廣場改造過程中就采取此種改造模式，導致該地區的改造出現了巨大的問題，影響到國家城市更新治理的實踐過程，因而市政府也曾禁止開發商參與到舊城改造之中，目的便是防止市場改造模式進一步影響到城市更新過程。

2.3 混和改造模式簡要介紹

政府治理模式的最后一種便是混和改造模式，改種模式指的是政府為以行政手段來動員單位以及居民出資參與到城市景觀政治以及舊房維修的過程中。此改造模式也是在舊城改造過程中出現資金不足的情況下被迫實施的措施，混和改造模式在具體實施的過程中既有其優勢，有存在著不足之處，其優勢在于能夠充分將居民與舊城改造聯系在一起，在解決改造資金問題的基礎上，也能夠給當地居民帶來很大的便利。而不足之處則在于可能出現民眾不配合的情況，對于出資改造舊城區持反對態度，由此影響到舊城改造的整體進度。因而在實際的實施過程中，往往還是由政府統一進行調節，對于民眾出資進行保障，確保能夠為當地居民帶來收益，由此保障舊城改造的順利進行。

3 不同改造模式所產生的困難簡要介紹

3.1 開發企業成為舊城改造的主體部分，導致公共利益受損

當前我國相關開發企業在進行舊城改造的過程中，始終是以自身盈虧作為最重要的部分，追求利潤最大化更是其開發過程中的重要標準。因而開發商在參與舊城改造的過程中，所選擇的改造區域往往是比較繁華的地段，而對于拆遷難度比較大的地方卻視而不見，這就很大程度上違背了舊城改造的根本目的。不僅如此，為了節約成本，開發企業在對拆遷地居民的安置方面也存在著較大的問題，通常選擇一些比較偏遠的地區進行拆遷居民的安置，在一定程度上影響到了居民的切身利益，最后，對于公共設施的建設來說，也存在著很大的問題，開發商對于改造區公共設施的建設并不關注，因而影響到居民的正常生活，長此以往，便會帶來嚴重的社會矛盾，影響到國家的利益。由此可見，在該種城市更新模式下，雖然在一定程度上減輕了政府的工作壓力以及資金投入，但卻無法對開發商的改造行為進行控制，因而在舊城改造的過程中出現公共配套少、政府設計規劃落空的情況。對于開發商在舊城改造過程中所導致的居民利益受損、社區居民公共利益受侵害的情況，都會給我國社會的正常運行帶來嚴重的影響。

3.2 政府成為舊城改造的責任主體，出現角色錯位的情況

在廣州金花小區的改造過程中，整個過程都是由市政府直接進行策劃、組織的，在此過程中，我國某些國有開發企業也為政府承擔了一定的責任，但國有企業并非是完全獨立的經濟主體，在執行舊城改造的過程中，也是受到了政府的指示，因而是受到政府控制的。由此可見，在改種模式下，舊城改造的主體成為政府，但實際的改造過程中，其主體部分應當是受改造的地區金花小區。金花小區作為舊城改造的主體部分，應當承擔改造的責任以及風險，但在實際運行過程中，政府需要在金花小區改造過程中及時地調整規劃措施，并為改造過程提供資金，不僅如此，在回遷房的建設過程中，其缺乏資金時，政府也需要及時地調整相關政策，并降低相應項目的利潤，此外，還需要承擔改造過程中綠化、道路等建設的費用。

由此可見，本應由金花小區承擔的責任與風險都被強加到政府身上，因而舊城改造的主體部分便發生了改變，政府承擔了改造過程中的巨大成本，而居民家庭卻有了舒適的生活環境以及住房條件。這種模式下政府將承擔舊城改造的一切責任，同時也會在經濟方面付出巨大的代價，這也不符合其作為公共組織的性質。總體而言，政府所采取的措施造成利益的不均等化，會影響到整體的改造過程。

4 城市更新治理新模式——利益共同體模式簡要介紹

就當前我國舊城改造的實踐而言，依靠政府以及市場的導向政策解決城市更新問題是極為困難的，這主要是由于當前城市的建設是整體化的研究，需要居民、私營企業、投資商以及政府機構投入大量的資本、時間進行建設，在此過程中，政府主要起到引導作用，幫助舊城區居民改善居住環境，加快我國社會經濟的快速發展，但并不能將之作為城市更新治理的主體部分，由此才能實現舊城區經濟、環境等的持續性發展。就以上的介紹而言，政府需要在舊城改造過程中構件一種新的治理模式，即利益共同體治理模式，該種治理模式需要對改造過程中的參與者進行角色劃分，即區分責任主體、引導者等。在此過程中也需要充分發揮政府、開發商的作用，將政府、開發商以及當地居民的利益結合在一起，實現利益共享、風險共擔的共同體。

該舊城區更新治理模式的基本模式即是在改造區域內，對于一些基礎性設施以及公共服務設施進行嚴格的計算，不將政府的投入算入其中，結合開發商在此過程中的比例投入進行分析，由此來進行最終的分紅管理。在此新模式的運行過程中，舊城改造成為兼顧公共利益與個人利益的集體行為，同時也能夠為當地居民帶來更大的收益，因而符合我國社會發展的基本理念。其治理模式也能夠將舊城改造的成本以及收益內部化，分配較為方便。不僅如此，參與舊城改造的各個團體都在本質上擁有了改造的決策權，能夠對于舊城改造方案提出意見，進行修改，這也在一定程度上防止某些不正當的企業追求自身利益最大化而影響到舊城改造整體方案。最后，利益共同體模式治理新模式有利于社區的可持續發展，對于我國城市化建設有著很大的幫助，這也在一定程度上解決了我國社會中存在的一些矛盾，對于我國經濟建設的長遠發展有著十分重要的影響，有必要進一步的研究發展。

5 結束語

本文中就城市更新治理模式的比較選擇進行了具體的介紹分析，其中介紹了當前城市更新治理過程中的三種模式，并就其所存在的問題進行了分析，由此提出利益共同體的舊城改造新模式，對于我國的舊城改造有著巨大的幫助。