市政工程PPP項目投資風險管理策略

孫軒磊

中交（成都）城市開發有限公司

1 工程概況

本項目為簡州新城核心起步區，規劃城市建設用地約17.43km2。到2032年，各功能組團布局初步形成，簡州新城產業體系加快培育，區域生態體系和生態紅線基本穩固，簡州新城管理機制趨于完善。簡州新城將打造成為制造功能為主、配套完善、產城融合的綜合性新城，形成以汽車制造、高端裝備制造為主的制造產業生態圈和以生活服務、文化旅游、生產服務、觀光農業為主的服務產業生態圈，實現由以產興城到以城帶產、產城聯動的發展路徑轉變，成為高端制造之城、魅力生活之城、山水生態之城。

本項目采用PPP模式進行合作，具體運作方式為“DBFOT”（設計－建設－融資－運營－移交）。采用區域整體規劃、分期實施，基礎設施及公用設施的建設和運營維護、產業發展等相結合的區域整體綜合開發運營的運作模式。項目公司基于績效考核結果的可行性缺口補助模式獲取合理回報。

2 市政工程PPP項目投資風險識別管理

PPP項目融資模式減輕了政府部門財政壓力，讓社會資本參與到市政項目的建設、投資、運營整個過程中[1]。市政工程建設需要投入大量資金，建設周期較長，因此極易產生風險。工程項目組要識別項目風險，科學管理市政工程PPP項目投資風險，實施針對性的措施，劃定責任主體，明確風險分配，加強內部管理，制定科學的獎懲制度，促進PPP項目風險管理的穩定開展。

在本項目建設過程中要善于識別風險，了解管理活動中可能存在的種種風險。在識別風險之后，通過風險識別結果確定后續的風險管理具體方向。當前，我國大部分PPP項目通過以下幾種方式識別風險。

2.1 分段識別法

該方法在風險識別方面能夠得出詳細的結果，識別放范圍較廣，是一種應用極為廣泛的風險識別方式。分段識別法是依據PPP項目的階段性特點對其前、中、后三階段進行識別。

（1）前期階段。項目負責人充分考察項目的財政承受能力，篩選、識別項目。在前期籌劃時了解如何編制實施方案，把控合同缺陷風險及市場預測風險，使其保持在可控范圍內。

（2）中期執行階段。識別項目實際建設、運營可能存在的風險以及項目融資協議風險。在這一階段，容易產生風險的概率較大，且需要識別的風險種類較多，無形中提升了中期執行階段風險識別的難度。

（3）后期融資移交階段。評估運營方面的風險，而對于資產清算方面，要實施相應的評估。這個階段主要容易產生風險的有項目資產產權風險、法律變更風險等。

2.2 情景分析法

工作人員將相同情景的投資項目作為參考，實施風險識別。借鑒成功案例中的先進風險防范措施；總結、汲取失敗案例中的教訓。有些項目風險因素對項目的進展影響較大，則要利用風險管理評估方法實施評估，了解其危害性，提升應對策略。

2.3 德爾菲法

德爾菲法即專家調查法，借助專家的專業經驗判斷項目風險種類。通常要成立專家小組，共有6～9人，使調查結果具有客觀性。在本項目建設過程中，利用以上幾種風險識別方法識別風險，了解在PPP項目中經常會出現政治決策失誤、項目審批風險、法律變更風險。為了更好地防范這類風險，要針對性地分析風險的特點及類型，避免其中存在的風險點。市政工程PPP投資項目的風險主要體現于以下幾方面：（1）法律風險。在PPP項目實施過程中，非常有可能出現違約支付、法律變更等問題；（2）政策風險。在施工過程中也可能會出現稅收政策、宏觀經濟等風險；（3）運營風險。體現在社會資本能力變化、市場需求移交風險等方面；（4）實施風險。在工程施工過程中可能會遇到技術風險、設計誤差風險等；（5）在施工過程中，可能會由于惡劣天氣、地質災害產生不可抗力風險；（6）金融風險。由于市政工程PPP項目建設周期較長，期間可能會出現通貨膨脹、利率變化等風險。

3 簡州新城PPP項目主要風險及防范措施

3.1 合法合規風險

PPP項目整體立項已批復，項目物有所值評價、財政承受能力評價、實施方案均獲得批復，項目已錄入PPP項目管理庫，完成采購，目前處于執行階段。綜上，本項目具備合法合規性。

3.2 征拆風險

風險點：前期征拆影響，影響項目建設進度及增加成本及付費進度的風險。防范措施：PPP合同中明確約定征拆為政府責任，征拆費由政府負責總額包干；并約定征地拆遷的完成時限，明確由于征拆延后而影響項目建設時，政府方應承擔的違約責任及補償責任，項目公司有權中止本項目合作或調整投資計劃。

3.3 融資風險

風險點：銀行貸款能否及時足額到位，存在一定的不確定性，如無法按照約定的金額和條件為本項目融資，將對整個項目的投資建設產生關鍵影響。防范措施：提前與多家銀行進行多輪洽商，力爭在各子項目正式投資前落實好相關資金單位及融資條件。已約定融資利率隨基準利率變化同比同向調整，且特殊情況上浮上限為20%，風險可控。

3.4 價格風險

風險點：價格波動對成本影響的風險。防范措施：PPP合同約定，在整個工程建設期內，人工費、材料費、機械費根據成都市有關規定進行調整，在項目運營期內有合理的付費調價機制，政策風險可控。

3.5 績效風險

風險點：項目建設期、運營期均需考核，可用性服務費、產業服務費與績效考核掛鉤，可能對可行性缺口補助支付金額產生較大影響。防范措施：一是與政府進一步完善具體的績效考核內容，使績效考核合理可達；二是設置容錯機制，通過整改后可全額獲取可行性缺口補助；三是加強產業發展工作，獲取的產業綜合體項目用地已滿足商業落地投資額考核要求，確保產業發展績效考核不影響付費的足額獲取。

3.6 稅籌風險

風險點：營改增后，PPP項目增值稅抵扣鏈是否完整存在一定風險。防范措施：PPP合同約定前期費用和征拆由政府方（甲方）提供可抵扣的合理票據。若因不能提供引起的損失由甲方負責，且在項目公司確認當期支付；其次，明確因移交項目產生的稅費由甲方承擔。

3.7 支付風險

風險點：本項目合作期較長，政府能否按約定的期限和金額及時足額支付是重要風險。防范措施：PPP合同約定政府方確保本項目年度財政支出責任納入中期財政規劃、相應人大將同意本項目的財政支出責任納入年度預算。同時約定政府延遲支付的違約責任，且本PPP項目采取滾動開發，控制投資節奏，做好各階段投資控制，視項目的回款支付情況控制片區項目投資節奏和開發強度，確保投資風險整體可控。

4 市政工程PPP項目投資風險管理優化措施

4.1 明確責任主體，做好風險分配

根據投資協議、PPP項目合同及各參建單位的相關合同，系統梳理項目公司與政府方、股東方、勘察、設計、施工、監理、造價、檢測、監測、運營等各單位的責任與義務，明確各業務的責任主體，做好風險分配管理，加強風險識別，設立法務專員，建立風險識別的清單管理機制，做好全面系統的風險防控，防范過程風險疊加而影響項目推進，對外做好協調與溝通管理，對內加強履約考核，獎罰分明，開展月度季度年度考核，做好事中控制，內業與外業相結合，確保風險管理總體可控。

4.2 完善內控體系，編制各項管理辦法

根據項目情況梳理內外業務關系與工作界面，建立健全組織保證體系，研究溝通各項管理流程，制定項目公司管理制度并形成匯編，包括但不限于：前期報規報建、工程建設、質量進度、安全環保、合約成本、結算與審計、融資與財務、運營與移交、履約與績效考核、回款等一系列管理辦法，做到有章可循，有法可依，確保項目公司投資建設運營移交回款等各階段風險管理切實可控，并根據各階段的管理需求補充完善各項制度內容，做好過程動態調整，確保各項制度適應項目公司的長周期運轉順暢。

4.3 協助實施機構制定管理辦法，明確投資建設程序

為確保PPP項目投資建設的順利推進，建議項目公司積極協助實施機構和咨詢公司共同制定《PPP項目管理辦法》、《PPP項目工程建設其他費用中相關咨詢服務單位的招標最高限價》，理順雙方管理界面、管理職責，明確招標、合同、計量、簽證變更、認質核價、投資確認等管理流程與備案要求，科學編制各項流程、提升管理效率；落實工程建設其他費標準，防范成本確認風險。

4.4 加強全生命周期管理，防范計劃調整風險

因市政工程PPP項目大多屬于綜合開發類項目，投資體量大，涉及專業多，項目公司應組織各專業部門，根據項目實際情況及區域規劃要求，編制《項目全生命周期策劃方案》并報總部審批，項目公司根據批復的《項目全生命周期策劃方案》做好每年度的投資計劃與管理，加快前期征地拆遷、設計方案的審批，加強施工各項資源組織與投入，提前考慮儲備新開子項目，做好計劃的過程動態管理，防范計劃調整帶來的投資風險，確保投資效益。

4.5 加強招標與合同的標準化管理，降低管理風險

嚴格按照招投標法及相關制度開展招標工作，梳理編制監理、造價、檢測等招標文件范本，加強招標文件標準化管理，提前向管委會完成各項招標文件的備案工作，加快招標文件的審批效率，降低招標成本

根據住房和城鄉建設部示范文本及省市相關要求，結合項目實際情況，組織完成子項目協議、施工、勘察、設計、監理、造價咨詢、檢測等合同文本內容的編制與完善工作，經項目公司及律師事務所多次審核后，形成標準化模板合同，并對合同的談判、起草、訂立與歸檔做出詳細規定，明確合同的審批流程，建立合同編號制度，對合同進行規范化管理，同時對合同履行過程控制提出規范要求，提升工作效率與風險防控能力。

4.6 做好建設期與運營期的保險策劃，及時投保，轉移風險

市政工程建設主要包含交通基礎設施建設、公共建筑建設等方面，投資體量大，社會公眾性強，建設期與運營期發生意外風險的概率很大，由于人為因素及自然因素也可能導致風險增加。

鑒于此，工程建設期，應提前策劃、及時購買工程一切險及第三方責任險，組織各參建單位及時購買團體意外險，確保項目及各參建單位主要保險種類全覆蓋，確保風險的有效轉移。各項目的運營期和移交應采用社會保險等方式轉移運營方的管理風險，如項目運營階段產生事故，社會保險公司會承擔相應的損失，這減少了項目運營方的損失。購買項目一般包含財產險、重要設備的意外險、綜合保險、危險工種的人身意外險等。

5 結束語

綜上所述，本文梳理了四川成都簡州新城PPP項目風險管理策略，期望能夠幫助相關工作者充分了解市政工程PPP項目的風險管理具體內容，并不斷優化風險管理內容，降低投資項目的系統性風險，提升項目建設質量，提高投資活動的經濟效益，促進城市綜合開發與經濟發展，改善社會民生。