從黨的農村土地政策百年發展歷程中汲取智慧力量

李銀濤

1921年以來，中國共產黨帶領農民，進行了偉大的革命和波瀾壯闊的建設。在這個歷程里，農民從土地的主人成功轉變為農村市場經濟的主體，在改革開放的浪潮里成長為世界市場的積極開拓者和有力競爭者，不斷創造出新的奇跡和偉大成就。而中國共產黨主動通過每次變革農村土地政策調動起農民的勞動熱情，在中國革命和建設中發揮自身的智慧和才能。回顧黨的100年土地政策發展歷程，無疑會為我們在實踐中解決“三農”問題提供借鑒和經驗。

一、黨的農村土地政策的百年發展歷程

土地政策是指政黨和國家等政治實體為了實現一定歷史時期的土地管理任務和土地利用目標，圍繞著特定的經濟社會利益而規定的用以調整人地關系的一系列準則、方向與指南。黨在每個歷史階段的農村土地政策都有所差異，這些土地政策發揮著不同的歷史作用。

（一）“農民所有，自愿合作”政策階段（1921～1952年）

1.新中國成立前的農村土地政策（1921～1949年）

黨成立初期，由于西方列強的入侵和地主階級的剝削，我國農村土地私有呈現嚴重失衡。占農村人口不到 10%的地主和富農占有 70%～80%的土地，而占農村人口 90%的中農、貧農、雇農僅占 20%～30%的土地。

黨對農民有著特殊的感情，成立之初就開始思考農民問題。1921年，中共中央號召組織工農進行革命活動，建立工人階級政權。1923年，中共中央提出“有結合小農、佃戶及雇工以反抗牽制中國的帝國主義者，打倒軍閥及貪官污吏，反抗地痞劣紳，以保護農民之利益而促進國民革命運動之必要”。

毛澤東關注農民問題和土地政策比較早。他在1925年12月《中國社會各階級的分析》中指出“中國無產階級最廣大和最忠實的同盟軍是農民”，在1926年9月《國民革命與農民運動》中認為“農民問題乃是國民革命的中心問題”。

農村革命根據地的土地政策。1928年12月的井岡山革命根據地，實行政府占有土地、不準買賣土地的政策。1929 年 4 月的興國縣土地政策規定政府占有土地，分地給農民。農民不但占有土地，而且可以出租自己的土地。農村革命根據地依據當時農民的迫切需要，及時制定科學合理的土地政策，使廣大貧雇農分到土地。而分到土地的農民為了擁有自己的土地，積極開展武裝斗爭。

抗日根據地的土地政策。中國共產黨政治上采取聯蔣抗日，也推行農業新政策來適應政局新變化。一方面，地主減少了農民的租金和利息；另一方面，農民向地主少支付了租金和利息，減輕了經濟負擔。在整個抗戰期間，黨大力貫徹實施這一政策，爭取了最廣泛的民眾參加抗戰，為抗日戰爭提供了政策保障和群眾基礎。

解放區的土地政策。1946年，內戰全面爆發。為進一步調動解放區群眾的革命熱情，中共中央1946年5月4日發出指示，積極帶領解放區的勞苦大眾奪取、沒收地主的土地，分地給農民。1947年9月《中國土地法大綱》要求在解放區積極沒收土地分給農民耕種。解放區的農民分到土地后，紛紛起來拿起武器，大力支持人民解放軍，保衛自己的勝利果實，加速了解放戰爭的勝利。

1949年9月，新政協提出組織生產條件落后的農戶勞動時要互幫互助，生產時積極合作，開啟新中國“三農”問題的探索。

2.新中國成立初期的農村土地政策（1949～1952年）

1950年6月，黨實行農民占有土地，保留富農多余的土地財產的土地政策。此后，新解放區的土改運動得以展開。到1952年年底，土改的艱巨任務圓滿完成。

解放初期土改任務的順利完成，為新中國國民經濟的恢復創造了必備條件，為新政權進一步鞏固準備了堅實的物質基礎。同時，黨在農民群眾中的威信更大了。

（二）“集體所有，統一經營”政策階段（1953～1978年）

土地改革后，重新分配的土地沒有得到有效利用，農業生產效率沒有提高，生產經營的形式本質仍然是自給自足的小農經濟。

1.農業合作社的土地政策

1951年12月，中共中央試行《關于農業生產互助合作的決議》( 草案 )。1953 年春，采取農民土地入股、合作社統一運作的初級農業合作社建成。

1953年6月，中共中央提出在10年到15年內完成“一化三改造”。1953年12月，中共中央《關于發展農業生產合作的決議》要求建立農業生產合作社，集體使用土地。1956 年 3 月，全國人大通過《農業生產合作社示范章程》，標志著初級合作化在全國的基本實現。合作社把農民土地所有權與經營權進行分離，由合作社統一管理集體土地等財產。

1956年1月，全國范圍開始了大力興辦高級社的運動。截至 12 月底，高級社數量超過54萬個。

2.人民公社的土地政策

1958年7月，廣大農村為配合“大躍進”，出現了小社并大社。同年 8 月，河南農村率先把小農業合作社合并成大農業合作社。毛主席肯定并贊揚這一現象。 8月29日，中央政治局擴大會議《關于在農村建立人民公社問題的決議》要求在全國建立人民公社新體制，自留地等變為人民公社所有。一個多月時間，全國公社化就基本上實現，這也意味著農民私有制的歷史完結。

面對國家出現的經濟困難，1960年10月中央出臺新土地政策，準許社員經營自留地，發展家庭副業。“文化大革命”開始后，再次取消社員的自留地，取締個體經濟發展。

（三）“集體所有，承包經營”政策階段（1978～2012年）

1.小崗村推動家庭承包責任制的確立

1978年年底，18個農民共同承擔風險，在安徽省鳳陽縣小崗村偷偷簽下契約，首先在全國實行大包干生產。農戶家庭在1979年《關于加快農業發展若干問題的決定》通過后，重新恢復了自己擁有自留地的權利。

1982年中央一號文件正式認定“雙包到戶”為社會主義集體經濟，所謂的“雙包”制在全國廣泛推行。1983 年中央一號文件確立了聯產承包責任制在農村土地政策改革中的戰略方位。

2.家庭承包責任制的豐富與發展：家庭承包，雙層經營

1984年12月，中共中央在全國農村工作會議上為了活躍經濟發展，制定了10項農村經濟政策。“改革農產品統購派購制度”排在10項農村經濟政策之首。至此，實行了30余年的農村糧食統購制度被終止。

1984年中央一號文件決定：“土地承包期一般應在 15 年以上。生產周期長的和開發性的項目，承包期應該更長一些。”至此，家庭聯產承包責任制最終成為一項基本農村經濟制度被長期執行，實行“家庭經營、統分結合”，為改革開放時期“三農”的全面發展提供了條件。

1986年，全國人大通過《土地管理法》和《民法總則》，依法保護農民的土地承包經營權。

中共中央、國務院1990年《關于一九九一年農業和農村工作的通知》、1991年《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》這兩個文件，再次保證了土地承包制的長期性。

3.家庭承包責任制的穩定與長久

1993 年 4 月，八屆全國人大一次會議將“家庭聯產承包責任制”這項國家基本經濟制度明確寫入我國憲法。1993年 11 月，中共中央《關于當前農業與農村經濟發展的若干政策措施》提出，承包期到期的耕地重新延長30年,而且土地使用權可以依法實行有償轉讓。1994 年，農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》提出閑置荒地承包期內，實行“增人不增地、減人不減地”的原則。1999年，“雙層經營體制”寫進九屆人大二次會議的《中華人民共和國憲法修正案》。農村集體經濟組織實行家庭承包經營和統分結合的方式方法。 2002年8月，全國人大常委會頒布的《農村土地承包法》，從法律上確保了農民長期承包農村土地的經營權。2013年 11 月，中共中央《全面深化改革若干重大問題的決定》，保障農民享有承包地的占有權、使用權、收益權、流轉權等權利。 2016年1月，中央一號文件提出，用五大發展理念探索新時代的“三農”發展的新路徑。2018年 10 月，為了維護土地承包關系的穩定持久，中共中央、國務院出臺《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，規定第二輪土地承包合同到期可以延期30年。

二、主要經驗

（一）制定科學的土地政策要堅持黨的領導

黨的領導是中國近代歷史的最大特征，是中國人民的必然抉擇。其根本原因在于，黨代表著全體中國人民的現實利益，代表著中華民族的方向、夢想。堅持其主心骨和精神支柱的地位，就要滿足農民階級對土地的要求，踐行和實現農民階級的利益訴求。這樣，農民階級才能信任、信賴和依賴黨的領導。堅持黨對制定土地政策的領導，要確保土地政策的科學性，調動農民群眾積極性，結合自身實際，自發去發展自我，完善自我，成就自我，用農民自身的內動力來帶動農村社會經濟發展，從而推動整個社會經濟的全面發展。改革開放以來黨和人民積累的寶貴經驗，首先是堅持黨對一切工作的領導。

（二）制定土地政策必須以正確認識國情為前提

國情是政策制定的客觀依據, 農村土地政策的制定也要從基本國情出發。人民公社時期，土地政策與農村現實落后的生產力相脫節，過分強調公有化在農業生產中的比重，不利于發揮農民生產的熱情，同時影響了農民對農業的投入和土地產出。改革開放后，黨再次結合農民的強烈意愿的情況差異，全面落實家庭聯產承包責任制。這兩次變革因為對當時國情和農民意愿有著不同程度的正確認知，對農業發展有著很大的差異。因此，土地政策是否科學，首要是看其是否能對國情有科學判斷。而土地政策的實際效果，如生產的發展狀況、農民的收益等，才會如實反映出黨制定土地政策的科學性、必要性和人民性。

（三）土地政策要切實實現和維護農民利益

黨的每一個土地政策，都要立足農村現實，按照農民的意愿，反映農民的要求，促進農業發展，實現和維護好農民利益。農民滿意、高興是黨制定土地政策的出發點和根本點。要不斷完善法律，用法律來保障和尊重農民的選擇權。認同和支持黨的土地政策的農民，將積極投資承包地，采用新技術，追求自己承包地的最大產出，以充分發揮社會主義制度的優越性。黨的“耕者有其田”土地制度使廣大勞動人民從長期的封建土地制度下獲得自由，成為土地真正的主人，成為中國革命和建設的主力軍。

黨的十一屆三中全會前，面對公社化運動所造成的經濟困難、農民貧困，黨重新反思和探索了土地改革的新路徑。黨的十一屆三中全會經驗總結：只有堅持把解決好農村、農業、農民問題作為全黨工作的重中之重，只有堅持農業的基礎地位不動搖，只有堅持維護和保障農民的土地權利和物質利益，才能推動農村社會生產力的不斷向前，才能促進整個社會的全面發展。

立足新時代，緊密結合中國“三農”問題實際狀況和真實需求，堅持走鄉村振興道路，是全面建設現代化中國的必由之路。鄉村振興戰略是黨推進農村改革發展的戰略部署，是黨在新時代做好“三農”工作的中心工作。走鄉村振興道路，首要就是堅持社會主義的方向，結合好“中國特色”這個國情，齊頭并進，快速全面升級現代化農業，抓好“產業興旺”，科學完善“三農”制度，建設美麗新農村。

新時代黨的農村發展戰略，抓住“鄉村振興”這個主題，符合中國農村發展的客觀需求。其清晰描繪了鄉村振興的美好前景，已成為我們實現中華民族偉大復興的重要抓手，也將帶領全國農業農村農民“強起來”，創造“強農——美農——富農”的偉大夢想和人間奇跡。