壽光市蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的問題及其對策

宋欣悅

（山東農(nóng)業(yè)大學，山東泰安 271000）

山東省壽光市享有“中國蔬菜之鄉(xiāng)”的佳譽，其以蔬菜產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。但蔬菜生產(chǎn)受自然災(zāi)害的影響較大，大部分蔬菜種植者僅憑自身難以應(yīng)對頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害及市場風險。政策性農(nóng)業(yè)保險可有效分散風險，提供風險保障，對推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意義重大。

2018 年以來，壽光因臺風來臨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受巨大損失。2019 年臺風過境，地勢較低的大棚進水嚴重，農(nóng)田受災(zāi)面積約0.87 萬公頃。受損后的蔬菜大棚大多無法重新使用，農(nóng)作物輕則減產(chǎn)，重則絕收。由于自然災(zāi)害事件發(fā)生后，各級政府沒有充足的流動資金進行災(zāi)后救援和恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，蔬菜種植者需要自行承擔災(zāi)后損失。因此，蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險在災(zāi)后恢復生產(chǎn)中起到了關(guān)鍵的作用。

1 發(fā)展農(nóng)業(yè)保險是促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果

黨的十八大召開以來，精準扶貧成為鄉(xiāng)村振興的第一要務(wù)。其中，對于農(nóng)業(yè)保險的精準扶貧也給予了高度重視。山東省財政廳等部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于加快山東省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，從整體規(guī)劃上明確了農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導思想、目標和措施。國內(nèi)學者對農(nóng)業(yè)保險進行了深入研究，并取得了一定的成果。周小余認為，農(nóng)業(yè)保險是防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險，降低災(zāi)害損失的重要工具，農(nóng)業(yè)保險在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟方面起著關(guān)鍵作用［1］。

由于農(nóng)業(yè)保險本身具有高風險、低收益的特點，僅憑借保險公司難以持續(xù)發(fā)展，這時需要政府介入。黃訸提出，蔬菜作為一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，中央及各級政府要給予大力支持，保障蔬菜政策性保險的可持續(xù)發(fā)展［2］。齊皓天等認為，應(yīng)進一步完善蔬菜政策性保險，建立基本蔬菜政策性保險制度，逐步擴大蔬菜保險品種及保險范圍［3］。邱衍鵬等認為，我國蔬菜保險仍然以保成本為主，保障水平低［4］。田雅楠等指出，當前設(shè)施大棚種植保險仍未納入中央財政保費補貼范圍，缺乏統(tǒng)一政策牽引，只是試點地區(qū)各級政府給予一定補貼，農(nóng)戶負擔仍然較重［5］。李輝尚等指出，認知度低是我國政策性農(nóng)業(yè)保險參保率低的重要原因之一，因此要增加傳播途徑，不斷提升農(nóng)戶對政策性保險的認識［6］。

壽光市作為我國蔬菜主產(chǎn)區(qū)，近兩年洪澇災(zāi)害頻發(fā)，大部分蔬菜種植者損失嚴重，對蔬菜政策性保險需求迫切。由于相關(guān)保險產(chǎn)品不完善及自然災(zāi)害發(fā)生的不確定性，農(nóng)戶對保險公司不信任且總認為自然災(zāi)害發(fā)生頻率低，投保沒有意義，導致蔬菜政策性保險認知度低，投保積極性不高。通過對壽光市蔬菜種植戶的深入了解，發(fā)現(xiàn)因自然災(zāi)害受到嚴重損失的低洼地區(qū)蔬菜種植戶的承擔風險能力低，需要蔬菜政策性保險進行兜底。蔬菜政策性保險應(yīng)該不斷改進完善，滿足廣大蔬菜種植戶的需求，并根據(jù)地區(qū)生產(chǎn)特色，細化蔬菜政策性保險，建立基本蔬菜政策性保險制度，為蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護航。

2 壽光市蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀及存在問題

2.1 壽光蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險費率相對較高

相對于糧食作物而言，壽光的蔬菜政策性保險費率較高。以小麥為代表的糧食作物2020 年政策性農(nóng)業(yè)保險個人自交費率為20%，每667 m2的個人保費為3.6 元，3.33 hm2（含）以上種植大戶可以選擇投大災(zāi)保險，即個人自交費率20%，每667 m2的個人保費7.2 元。據(jù)壽光市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局2020 年壽光市蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險收費標準顯示：

小麥政策性農(nóng)業(yè)保險的個人自繳費率低于蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險的個人自交費率。以1 戶蔬菜種植戶通過日光溫室擁有1 個大棚（1 333 m2），保險金額選擇一檔，每年需要投保128.8 元才可以確保全年的蔬菜生產(chǎn)，然而小麥種植戶種植667 m2一年兩熟小麥每年保險僅需要繳納7.2 元。

2.2 蔬菜種植戶的投保積極性不高

壽光市蔬菜種植戶的投保積極性普遍不高，其原因是多方面的。1）壽光不是洪澇災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，農(nóng)戶大多認為自然災(zāi)害發(fā)生具有偶然性，如果災(zāi)害不發(fā)生，繳納的保費沒有意義，蔬菜種植戶投保意識淡薄。2）近兩年洪澇災(zāi)害受損的大棚多在地勢低洼地區(qū)，導致種植區(qū)域在地勢高的蔬菜種植者認為自己受災(zāi)的可能性小，繳納保費是一項不必要支出。3）壽光的蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險主要依靠村委下達，村干部不具備專業(yè)知識，宣傳不到位，沒有激發(fā)農(nóng)戶的投保積極性。

2.3 蔬菜保險險種少，無法滿足農(nóng)戶投保需求

壽光市蔬菜政策性保險僅有政策性溫室大棚保險，這種保險規(guī)定符合一定標準的溫室大棚設(shè)施及棚內(nèi)種植蔬菜、瓜類及其他作物才可進行參保，而壽光并不是所有的大棚符合參保標準，也有部分農(nóng)戶露地種植蔬菜，該政策性保險覆蓋范圍有限。有不少蔬菜種植戶種植蔬菜種類較多，每茬種植的蔬菜種類不同，如果每茬需要逐次投保，投保程序繁瑣，投保難度大。由于蔬菜生產(chǎn)過程存在病蟲鼠草害、藥害、旱災(zāi)等多種問題，溫室大棚保險的賠償僅限于因幾種自然災(zāi)害造成大棚設(shè)施及棚內(nèi)作物的損失，保險責任范圍小，無法滿足蔬菜種植戶的多元化需求。

2.4 蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險承保運行機制仍不健全

壽光市蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險雖然是政府與保險公司相結(jié)合的承保運行機制，但是在實際運作中，政府與保險公司的合作仍然存在問題。目前，承保蔬菜政策性溫室大棚保險的是中國平安財保濰坊中心支公司，但是要解決農(nóng)業(yè)保險資金短缺、風險高等問題，僅憑一家保險公司作為承保方是不足的。壽光市各銀行推出了“土地承包經(jīng)營權(quán)+”貸款產(chǎn)品，還開辦了“兩權(quán)”抵押貸款保證保險，鼓勵農(nóng)業(yè)信貸，分散貸款風險，提高貸款增信。此外，壽光市政府還將“兩權(quán)”抵押貸款納入“政銀?！辟J款保證保險范圍。政府雖然加大對蔬菜政策性保險的補貼力度，但是對產(chǎn)出效果并沒有關(guān)注，可能會造成資金的不合理分配。

2.5 各方利益取向不一致

從保險公司的角度，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開展的成本較高，保險公司的相關(guān)保費收入不足以支撐各項管理費用的支出。農(nóng)業(yè)保險比普通財產(chǎn)保險的保費低，來源不集中，導致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開展成本高［7］，基層保險公司之所以開展農(nóng)業(yè)保險相關(guān)業(yè)務(wù)，主要有兩方面的原因：1）完成上級指派的任務(wù)；2）通過開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)提高公司知名度，提高公司聲譽，拓展業(yè)務(wù)范圍，推動其他保險產(chǎn)品的發(fā)展。保險公司作為市場主體，商業(yè)化的經(jīng)營目標與政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)存在目標沖突，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險無法實現(xiàn)較大盈利，并且政府所能提供的財政補貼有限性，使得農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展受到層層阻礙［8］。

2.6 從業(yè)人員素質(zhì)有待提升

我國農(nóng)業(yè)保險仍處于初步發(fā)展階段，運行時間較短，相關(guān)從業(yè)人員的素質(zhì)參差不齊，農(nóng)業(yè)保險工作不規(guī)范、不全面，人才極度匱乏，制約我國農(nóng)業(yè)保險進一步發(fā)展。由于從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)有待提升，保險公司在定損時間、核實受損面積、受災(zāi)程度和厘定保險費率等方面仍然存在許多不足，且工作量較大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，交通不便，對于保險事故發(fā)生后農(nóng)戶上報不及時導致定損困難的風險防范不夠。

3 完善蔬菜政策性保險政策的對策建議

3.1 政府積極發(fā)揮領(lǐng)導作用，優(yōu)化財政補貼制度

政府應(yīng)積極發(fā)揮在蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險的領(lǐng)導作用。農(nóng)業(yè)保險具有低收益、高風險的特性，保險公司作為盈利性機構(gòu)不可能積極開展相關(guān)業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況制定，將地方特色農(nóng)業(yè)納入政策性農(nóng)業(yè)保險范疇。政策補助推動農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)保險80%左右的保費都是由各級財政補助，而發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)保險的財政支持方式多樣化。例如，對農(nóng)戶進行保費補助、對保險公司進行管理費用補貼、提供再保險支持、創(chuàng)建巨災(zāi)風險基金和采取稅收優(yōu)惠政策等方式值得借鑒。發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的主體作用，不斷強化農(nóng)業(yè)保險的政策性，整合有效資源，與保險公司進行合作開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。我國中央財政農(nóng)業(yè)補貼品種較少，而我國農(nóng)作物的品種種類繁多，大部分農(nóng)作物及地方特色作物沒有納入補貼范圍［9］。政府要將地方特色作物納入農(nóng)業(yè)保險補貼范圍，鼓勵農(nóng)戶積極投保。

3.2 加大宣傳力度，提高蔬菜種植戶參保意識

推動農(nóng)業(yè)保險市場的可持續(xù)發(fā)展，離不開農(nóng)戶的積極參與。由于宣傳不到位，農(nóng)戶不了解農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)知識，整體參保意愿不強烈，導致對農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足。政府及保險公司需要通過各種渠道進行宣傳，讓農(nóng)民真正了解農(nóng)業(yè)保險相關(guān)知識，地方政府要主動引導農(nóng)民自主自愿參保，從思想上、行動上真正接受蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險［10］。地方政府可以組織縣、鄉(xiāng)、村干部和從業(yè)人員進行入戶走訪，在村民農(nóng)閑時候進行農(nóng)業(yè)保險知識宣傳，通過在街道懸掛標語、下發(fā)宣傳資料、流動宣傳車和建立農(nóng)業(yè)保險電視專欄等宣傳農(nóng)業(yè)保險政策，解答民眾對農(nóng)業(yè)保險的各種疑問，鼓勵群眾積極參保［11］。另外，考慮到我國農(nóng)業(yè)種植老齡化的趨勢，大部分農(nóng)戶受教育程度低，對農(nóng)業(yè)保險文件條例理解難度大，政府將農(nóng)業(yè)保險中較為晦澀難懂的語言進行通俗化修改、對存在歧義或表達模糊的句子進行修正、簡化保險賠償金額的計算公式等方法，使農(nóng)業(yè)保險條款通俗易懂，讓廣大農(nóng)民更清楚地理解蔬菜保險合同。

3.3 建立多元化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險管理承擔體系

政府除了對農(nóng)業(yè)保險進行財政補貼之外，還應(yīng)建立多元化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險管理承擔體系，以應(yīng)對自然災(zāi)害帶來的巨大損失。建立多元化農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險管理承擔體系，農(nóng)戶、保險機構(gòu)、省政府、中央政府和資本市場投資者分別通過風險自留、保險與再保險、省政府巨災(zāi)風險基金、中央農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險基金及直接投資等方式參與管理。基金由中央政府每年度預算中留出一部分預算資金，地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況按一定比例交納，保險公司可從當年保費收入中留存一部分資金用于風險基金，建立各級政府與保險公司共同參與的全方位、多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險基金體系。

3.4 提升蔬菜政策性農(nóng)業(yè)保險技術(shù)含量與服務(wù)水平

農(nóng)業(yè)保險是保險市場必不可少的重要組成部分，未來發(fā)展前景廣闊。農(nóng)業(yè)保險與一般的財產(chǎn)保險不同，不能將一般財產(chǎn)保險的保費繳付、賠付厘定標準等規(guī)定直接應(yīng)用于農(nóng)業(yè)保險相關(guān)條款制定。保險公司要加大投入力度，針對不同作物，不同生產(chǎn)條件進行農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新［12］。另外，要提高農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面積與承保率，建立適量的基層服務(wù)網(wǎng)點，積極探索保險公司與基層農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的合作機制［13］，培養(yǎng)一批專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險代理人，增強農(nóng)業(yè)保險宣傳服務(wù)水平。

3.5 提升從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)

合格的農(nóng)業(yè)保險從業(yè)人員應(yīng)具備強烈的社會責任感、較高的專業(yè)素養(yǎng)，深刻認識農(nóng)業(yè)保險的復雜性、重要性，加強技術(shù)研究和開發(fā)多樣化農(nóng)業(yè)保險的投入。保險公司可以為農(nóng)業(yè)保險從業(yè)人員開展定期培訓，要求從業(yè)人員學習相關(guān)專業(yè)知識，提高其工作能力。從業(yè)人員要深入了解農(nóng)業(yè)保險相關(guān)知識，并做好銷售與售后服務(wù)，深入田間地頭，讓農(nóng)戶真正了解農(nóng)業(yè)保險。