提升基層災害治理能力研究
——以河南省安陽市特大暴雨災害為例

王南南

今年7月17日至23日，安陽遭遇了罕見的特大暴雨災害。習近平總書記多次強調，防汛救災工作關系到人民生命財產安全，關系到糧食安全、經濟安全、社會安全、國家安全?；鶎幼鳛榉罏臏p災救災工作的主戰場和“最后一公里”，災害治理能力的提升至關重要。

一、安陽特大暴雨基層災害治理的主要經驗

這場暴雨雖然來勢兇猛，因災直接經濟損失約88億元，但是安陽無一人因災死亡和因災失蹤。之所以能取得這樣的結果，安陽市基層災害治理方面的成功經驗是重要原因。

（一）始終堅持人民至上

全心全意為人民服務是中國共產黨的根本宗旨，我們黨的初心就是為人民謀幸福，人民立場是我們黨區別于其他政黨的顯著標志，也是防汛救災的核心價值。

“七下八上”是安陽的主汛期，進入7月以來，安陽市就進入到緊張的防汛工作中。7月16日，在特大暴雨來臨前夕，安陽市防汛抗旱指揮部就發布了指揮長1號令，啟動戰時工作機制，要求始終堅持人民至上、生命至上。7月17日暴雨侵襲，從村內大喇叭的聲聲提醒，到微信群的溫馨警示；從洪澇到來前爭分奪秒的群眾轉移，到水庫堤壩上奮不顧身的搶險救援；從群眾安置點無微不至的貼心保障，到市內強有力的排澇舉措。所有這些，都處處彰顯著安陽市在搶險救災中始終堅持人民生命安全高于一切的服務理念。

（二）應急管理系統堅強有力

一個完善的、有力的應急管理系統，是指揮有力、配合有效、行動有速的重要保障。

自2016年“7·19”特大暴雨災害以來，安陽市就不斷完善應急管理系統。面對此次汛情，市委、市政府召開緊急會議，立刻啟動Ⅰ級防汛應急響應和全市“一盤棋”應急管理體系，從物資、人員、架構、指揮體系等各個方面進一步完善防汛預案。市防汛抗旱指揮部牽頭指揮、統一調度，加強雨情、水情監測及天氣預報、地質災害研判和預警預報。各縣（市、區）、各相關部門積極配合、協同作戰，各單位黨員領導干部迅速到崗到位，深入一線、靠前指揮。

（三）基層黨組織建強戰斗堡壘

7月21日，中共安陽市委組織部迅速發出防汛救災組織動員令和緊急倡議書，號召在全市防汛救災中要充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用。全市各級黨組織及時成立防汛救災“黨員應急突擊隊”“黨員志愿服務隊”，設立“黨員先鋒崗”“黨員責任崗”，一面面鮮紅的黨旗始終屹立在抗洪一線，筑起了一道沖不垮的紅色堤壩。廣大黨員積極響應黨組織的號召，服從命令、聽從指揮，做沙袋、堆堤壩，做到哪里災情最重、哪里群眾最需要，就出現在哪里、就戰斗在哪里。

（四）政府、社會、公眾等多主體積極參與

多元共治是社會治理的主要特點，也是社會能夠團結應對各種危機和突發災難的重要法寶。

災情發生后，安陽市公安局組建600人防汛應急隊伍，市消防救援支隊指戰員全部到崗，各縣（市、區）應急部門出動10支共計911人的防汛搶險救援隊伍，市水利局組建60人專家隊伍，6支社會救援隊伍迅速奔赴災情最嚴重的地方。全市各社會組織、各民營企業積極組織力量參與到抗洪搶險救援工作中。遠在北京、河北、上海、湖北、山東等地的救援隊伍也紛紛趕來。與此同時，全國各地愛心人士和企業踴躍捐款捐物，施以援手。

二、安陽特大暴雨災害治理能力存在的問題

（一）基層干部災害治理能力不足

首先，基層干部缺乏系統救災知識，有的基層干部在面對復雜多變的救災情境時，手忙腳亂，甚至不能預判危險。其次，基層干部救災實踐少，物資準備不及時、不充足，不是短缺就是質量差。最后，政府各部門溝通不暢，特別是各基層部門都投入到抗洪救災后，經常出現溝通遺漏或溝通不及時的情況。

（二）基礎設施建設滯后

首先，泄洪期規劃滯后，2016年“7·19”特大暴雨的泄洪區就在廣潤坡和崔家橋，但5年來這里沒有認真進行過科學規劃。其次，道路橋梁等基礎設施防洪標準低，有的道路年久失修，有的橋梁過洪斷面小影響泄洪。再次，許多單位、小區、商場的電力設備都安裝在地下室或地下停車場，很容易造成通信通電中斷，影響災情上傳下達，影響群眾救援時效。最后，市內部分路段和地域長期存在排水不暢問題，小雨小淹、大雨大淹，沒有進行及時規劃和有效改善。

（三）群眾災害自救互救意識欠缺

出現突發重大災害時，外援力量的到達需要時間，自救互救能力非常重要。面對洪水，大多數群眾缺乏危機防范意識和應對能力，自救互救能力不足。有的群眾抗拒疏散撤離，個別人還到集中安置處哄搶、偷拿救災物資。雨勢減弱時，甚至有不少群眾帶著孩子到馬路上蹚水玩，拍抖音，對洪水中潛在的病毒危害認識不足。

三、提升基層災害治理能力的建議

（一）提升基層干部災害治理能力

首先，要對鄉鎮基層干部、村有關責任人和搶險隊員等進行培訓，讓他們集中系統學習災害救援理論知識，提升災害救援知識儲備，掌握山洪災害防御基本技能。其次，鄉鎮（街道）每年至少要組織一次山洪災害防御演練，使危險區救災干部和群眾都能夠熟練掌握應對災情的方法，明確轉移的路線和安置地點。再次，加強基層災害治理標準化建設，在風險評估、隱患排查、應急物資保障等方面提出明確標準，構建規范有序的基層應急物資儲備、應急保障資金投入和撥付制度，進一步強化基層減災資源和力量統籌。最后，要加強相關部門的有效協調溝通，氣象部門、水利部門等相關重要職能部門，要確保每個決定都溝通充分，傳達到位，最大限度保障群眾生命財產安全。

（二）提高基礎設施災害設防標準

首先，要進一步加強泄洪區科學規劃建設，對泄洪區的村莊，要結合具體實際有計劃地逐步采取整村搬遷或分散搬遷，逐步轉變泄洪區耕地性質，進一步減少經濟財產損失。其次，要進一步加強中小河道和橋梁管理，對河道堤壩進行規范設計，對被沖毀的和不適用的舊矮橋梁重新修建。再次，要進一步加強水電、交通、通信等各類基礎設施的抗災能力建設，以鄉村振興為契機，全面提高基礎設施防汛抗災標準。最后，要進一步加強市區排澇體系建設，對長期存在排澇問題的地域及時進行設施完善，根據不同區域特點，進行科學合理規劃，真正實現外洪能防、內澇能排、人員能撤。

（三）培育公共安全文化

首先，要進一步完善公民安全教育體系，積極開展防災減災科普宣教，以學校、村（社區）為依托開展防災減災文化宣傳教育，充分利用廣播電視、文藝節目、科普讀物等多種渠道大力普及防災避險、自救互救等知識，宣傳山洪災害防御常識。其次，在危險區的農村要常態化開展防災減災救災講座和各項應急演練，逐步提升群眾危機應對能力。最后，基層災害治理工作要全面融入到村（社區）治理、網格化管理等工作中，積極鼓勵群眾自愿參與，讓群眾從“要我安全”變為“我要安全”，做自己安全的主人。