中國共產黨探索社會治理現代化的百年歷程
——以注意力資源配置為視角

◎余敏江，李粵昊

同濟大學 a.政治與國際關系學院；b.社會治理與政治發展研究中心，上海200092

作為國家治理的重要組成部分，社會治理是中國共產黨在長期的實踐探索中形成的偉大創新。理論與實踐證明，黨和國家創造“兩大奇跡”的密碼就是成功進行了以社會變革為主體內容的全域改革。中國共產黨成立以來，中國特色社會治理道路與黨領導的社會主義革命、建設和改革在不同歷史階段同步。在這期間，中國社會治理經歷了以蘇為鑒、自主探索、穩步推進、全面深化改革等一系列演進歷程。

政治注意力被視為“權力的第二張面孔”[1][2]。在中國，政治注意力成為社會政策議程設置以及相關政策規劃、執行、反饋評估的核心。政治注意力是基于領導特質、社會情境、組織規則等要素而生成的，決策者對于管理、政策、價值等方面的關注與偏好，反映出政治系統的基本態度并成為探索諸多社會政策議題和社會治理行為的基礎。政治注意力的持續性代表著決策者對特定社會公共事務的關注，而政治注意力的稀缺性則意味著決策者不可能同時關注所有公共事務。因此，政治注意力中的權力、文化、法制、信息、符號等資源的配置對社會治理變遷有著至關重要的影響，然而，在政治學與公共管理領域，以政治注意力為切入點研究中國社會治理百年變遷的相關研究尚不多見。實際上，以政治注意力資源配置為視角，對社會治理復雜的制度變遷過程、特征及其內在邏輯給予深入、系統的分析，不僅能夠很好地體現其中的中國元素和中國特色，而且對于改進中國特色社會治理具有一定的啟示意義。

一、注意力資源配置：理解中國社會治理變遷的政治環境

“注意力”最初出現在心理學領域，是指“生命個體內受特定信息影響的作用的過程或者因素”[3]。從心理學視角研究注意力理論側重于選擇機制與行為之間的聯系。隨后，注意力理論逐步應用到管理學領域。赫伯特·西蒙將注意力定義為“管理主體有選擇性地重視某些數據而忽略其他部分的過程”[4]，并一針見血地指出，“真正稀缺的因素不是信息而是注意力”[5]。詹姆斯·G.馬奇在《決策是如何產生的》一書中將注意力等同于決策，認為“注意力理論或搜尋理論(theories of attention or search)主要研究如何配置稀缺的注意力”[6]。隨著注意力理論在管理學領域不斷發展，布萊恩·瓊斯對注意力進行了關注并將其引入政策科學研究領域，提出了“由關注力驅使的政策選擇模型”[7]。瓊斯與鮑姆加特納基于數十年經驗研究，將信息、信息加工與政府決策處理進行有機整合，使注意力研究深入到政府內部運作機制中[8]。奧卡西奧也指出：“決策者最終做出的決定內容高度依賴于注意力的配置情況。”[9]

在中國的政治體制之中，政治領導層的注意力表達將直接影響著政策過程，“領導重視”成為中國社會治理創新與政策議程推動的核心動力之一。為領導所重視的事務往往成為黨政工作的“當務之急”，吸引到大量的政治與行政資源。在權力高度集中于核心決策層的政體中，注意力表達的實質是權力主體對議題偏好的組織化過程。權力主體通過注意力表達和傳導，使得自身注意力為實際的治理主體所感知，并強化或改變治理主體的注意力配置。注意力的表達大多能夠在特定時期的政策文獻中得到體現，黨頒布的各類會議決議、調查報告、檔案資料和黨的主要領導人的講話和文字性材料，是理解注意力表達的重要文獻，領導人對社會公共事務的注意力表達頻次是測量其政治認知的良好樣本。

注意力的吸納則是下級政府爭取上級政府注意力的自下而上的過程。在這一過程中，上級政府會主動采取激勵和約束機制，如獎懲機制、晉升機制、督察與問責機制等，引導著下級政府注意力的投向和行為發生變化，使注意力成功轉化為執行力。在中國，下級政府通常通過財政投入、會議頻率、調研視察次數等，來捕獲上級政府的注意力，也可能使用權力或者強制力以及利益綁架等手段來制造熱點，通過網絡流量與點擊量的增加來推動關于某一問題的注意力的快速形成或轉換。

在中國社會治理所處的政治環境中，黨的注意力資源配置具有一定的傾向性，它反映了決策系統的政策偏好或政策意志，傳遞出關于社會治理創新導向的政策信號。同時，社會治理本身具備塑造注意力資源配置的能力，社會治理的外部環境變化和權力—權利關系變革深刻地影響著注意力的變遷。社會治理與政治注意力的互嵌，深刻形塑了社會治理創新與政治發展之間的關系。

二、中國共產黨百年社會治理的注意力資源配置及其變遷

中國共產黨建黨百年來，始終高度重視社會治理問題，特別是新中國成立70多年來，中國共產黨持續推進社會治理創新的探索與實踐。當然這一創新和發展過程也是中國社會治理逐步實現現代化的過程。以注意力資源配置為視角，可將中國共產黨百年社會治理大致劃分為黨政同構的組織化社會治理階段(1921—1978年)、黨社合作的參與型社會治理階段(1978—2012年)、黨領共治的共享型社會治理階段(2012年至今)。每個階段的社會治理目標、舉措和步驟，既有繼承，又有發展。

(一)黨政同構的組織化社會治理階段：1921—1978年

中國共產黨自成立之始，就彰顯了“組織起來”的行動特質。中共“二大”通過的《關于共產黨的組織章程決議案》，明確了黨的行動定位與行動方略：“(一)黨的一切運動都必須深入到廣大的群眾里去。(二)黨的內部必須有適應于革命的組織與訓練。凡一個革命的黨，若是缺少嚴密的集權的有紀律的組織與訓練，那就只有革命的愿望便不能夠有力量去做革命的運動。”[10]“嚴密的集權的有紀律的組織與訓練”在這里表征的是黨高度“組織化”的存在形態，這一形態不僅在大會通過的黨的章程中得到確認，而且在中央蘇區、陜甘寧邊區的社會治理實踐中也充分體現出來。

中央蘇區，即中央革命根據地，是第二次國內革命戰爭時期全國蘇維埃運動的中心，是黨中央的所在地。中央蘇區主要由以瑞金為中心的贛南、閩西兩塊根據地組成，其存在時間自1930年10月中共明確提出設立“中央蘇區”開始，至1934年10月紅軍第五次反“圍剿”失敗繼而長征為止。中央蘇區社會治理的歷史性展開，與諸多群團組織的成立有著直接關系。《蘇區黨團組織與工作條例》明確規定，在蘇區，從中央到區的蘇維埃、工會、農會、互濟會、反帝擁蘇同盟以及在其他群眾團體中工作的黨員，都必須組建黨團[11]。蘇區群團組織既在蘇維埃政權與個體民眾之間搭建了溝通的橋梁，也為中共政治動員、社會治理和社會革命等目標的實現創造了條件，還在某種程度上填補了廢除士紳和宗族制度后所遺留的權力真空，因而是新的政治制度的創制和社會治理的有益探索。據1932年5月《江西蘇區中共省委工作總結》記載：萬泰、公略、興國、寧都四縣民眾加入群團組織的平均數占總人口的70.7%，其中，萬泰最高，達94.4%，而作為社團組織之一的貧農團，其人員數則占蘇區總人口的22.6%[12]。

延安時期實際上面臨與中央蘇區類似的內部社會生態，以及比中央蘇區更為復雜的外部政治環境，匪患、煙毒、難民災民、婦女權利等社會問題更為凸顯。為解決這些問題，陜甘寧邊區采取群眾路線的工作方法開展社會治理的各項工作。邊區干部很早就明白“人民中蘊藏著無限力量。我們不是怕沒有力量，而是怕沒有方法去動員這些力量”[13]的深刻道理。比如，在農村禁煙過程中，邊區政府廣泛發動群眾，通過走群眾路線推動禁煙工作的開展，農村召開村民大會、煙民座談會等對群眾進行思想教育，使群眾認識到煙毒的危害，并教育群眾勸說家人戒煙，發動群眾監督吸食煙毒懶漢參加生產，給予他們各方面的鼓勵與幫助[14]。再比如，在鋤奸行動中，邊區政府制定《陜甘寧邊區抗日自衛軍組織條例》《鋤奸委員會組織條例》等，要求在群眾中成立邊區民眾鋤奸委員會，宣傳匪寇危害，提高群眾政治警覺性，發動邊區男女老少共同參與鋤奸行動，開展配合邊區自衛軍和保安隊打探匪情、設立農村防匪崗哨等多樣化的鋤奸活動。

中華人民共和國成立時，中國共產黨接手的是一個滿目瘡痍的國家。“社會及組織機制支離破碎，公共秩序混亂，道德水準衰敗，經過戰爭蹂躪的經濟承受著高通貨膨脹、高失業率的沉重壓力。中國在經濟上的赤貧和軍事上的極度落后，給領導人富強國家的目標造成了巨大的障礙”[15]。面對在社會治理方面的諸多困難，毛澤東總結中央蘇區時期、陜甘寧邊區時期、抗日戰爭和抗美援朝戰爭時期的成功經驗，認識到克服困難的關鍵在于把人民群眾“組織起來”。毛澤東認為，組織起來的好處：一是有利于提高生產率，恢復和發展國民經濟，加速完成工業化；二是有利于控制和管理，迅速傳達落實黨和政府的意圖，完成黨和政府下達的任務，最終建立一個革命化的新社會。正如毛澤東在1953年9月12日總結抗美援朝戰爭勝利的偉大意義時指出的：“帝國主義者應當懂得:現在中國人民組織起來了，是惹不得的。如果惹翻了，是不好辦的。”[16]

基于這樣的理念，在毛澤東的領導下，從城市到農村，一個高度組織化的社會逐步建立起來。在城市，所有的企事業工作人員都被納入一種被稱作“單位”的組織當中。“單位組織在供給人們生產崗位的同時，也供給基本的生活保障”[17]。由于單位掌握著個人的基本生活條件，大到個人的政治態度、工作積極性，小到子女生育、夫妻關系、業余活動，都是在單位(實際上也就是國家)的直接控制之下。在農村，黨和政府組織農民的方式主要是建立各種互助合作組織。從互助組、初級社到高級社，農村一步步走上了社會主義集體化道路。1958年建立的人民公社，進一步發展成為政社合一的組織形式，既是經濟組織，也是政權組織，成為國家政權在農村的延伸。“從區級到鄉級再到大隊一級，用了10年左右的時間。1954年第一次全國農村黨的基層工作會議前，全國22萬個鄉中，已有17萬個建立了黨的基層組織。1956年中共八大明確提出在農村鄉以下建立黨的基層組織。到了60年代初，生產大隊一級普遍建立了黨支部，大隊黨支部成為村政的核心組織和決定性力量，黨的權威被貫徹到農村社會的每一個角落”[18]。毛澤東在《讀社會主義政治經濟學批注和談話》中指出：“合作社的規模小，土地不能統一使用，要修大中型水庫，得利的在下游，受害的要淹掉一部分土地的在上游。明明應當建設這樣的水庫，但是因為這些利害關系，無法進行建設……成立大社，組織公社以后，這些問題都解決了。”[19]

通過艱苦努力，新政權落實了將人民群眾“組織起來”的政治注意力資源配置，“組織起來”所釋放出的政治導向和組織動員能量，貫穿于社會治理的各個方面和環節，顯示出社會治理的巨大成效。如何動員群眾參與社會治理工作呢?毛澤東提出要讓人民群眾自覺自愿地參與社會治理工作，不能強迫命令。毛澤東很早就意識到：“凡是需要群眾參加的工作，如果沒有群眾的自覺和自愿，就會流于徒有形式而失敗。”[20]在一輪輪的組織強化中，政治上層運用注意力的分配以宣示或強化政治目標，通過“組織化”增強對政治下層主體的理念與行為的有效引導和控制，進而確保央地之間形成政治合力，國家能力和對社會的控制程度都持續增強。最終，黨完全接管國家權力，黨與政府“同構化”，黨規黨章基本替代國家法律法規，成為具有強制力的社會行動準則。

(二)黨社合作的參與型社會治理階段：1978—2012年

“文化大革命”結束后，面對國內經濟凋敝、社會滿目瘡痍的現狀，黨內主張改革的第一線領導人普遍有提高百姓生活水平、“向老百姓還債”的心態[21]。在這種情境下，政治注意力開始從政治轉向經濟。鄧小平作出“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題。不只是當前，恐怕今后長期的工作重點都要放在經濟工作上面”[22]194的指示。黨內迅速達成將工作重心轉移到經濟建設的共識。為了調動人民參與經濟建設的積極性，黨對權力進行了總體性下放，社會治理結構發生重大轉向。

確立經濟建設的核心目標后，政治注意力資源配置也發生了根本性的變化。它不再是單向的，而是在上下互動中達成的，政治注意力的表達和吸納體現出社會參與性。在鄧小平時代，“黨政分開”成為政治體制改革的重心。鄧小平就“黨政分開”問題，接連作出“黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管”“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題，這是關鍵，要放在第一位”“黨委不要設經濟管理部門，那些部門的工作應該由政府去管”[23]等一系列指示。

長期以來，受計劃經濟影響，社會管理形成了“政府辦社會”的“大政府”格局，所以各級政府官員很自然地將社會管理理解為自上而下的控制。鄧小平意識到，如果不率先解決領導干部思想觀念上的僵化問題，中國的社會管理變革就無從談起。“思想一僵化，條條、框框就多起來了”“思想一僵化，隨風倒的現象就多起來了”“思想一僵化，不從實際出發的本本主義也就嚴重起來了”[22]142。在“黨政分開”改革的宏觀背景下，社會管理改革的總體特征是政府從全能管控型向有限參與型轉變。鄧小平在總結中華人民共和國成立后我們在社會管理方面的經驗教訓時認為，社會管理不是搞壓制，更不是搞“一言堂”。他尖銳地指出：“群眾提些意見應該允許，即使有個別心懷不滿的人，想利用民主鬧一點事，也沒有什么可怕。要處理得當，要相信絕大多數群眾有判斷是非的能力。一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲。”[22]144-145鄧小平十分重視人民群眾在社會管理活動中的地位和作用，突出強調民主管理對社會管理的重要性，指出必須采取一切有效措施來保障廣大人民群眾利益：“真正享有通過各種有效形式管理國家，特別是管理基層地方政權和各項事業企業的權力，享有各項公民權利。”[22]322黨的十三大明確了權力下放的“總原則”，即“凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行”[24]。在鄧小平的倡導下，1980年1月，《城市居民委員會組織條例》重新公布。1983年，在農村公社設立探索政府與社會之間職能區分的試點，并在實踐成效的基礎上逐漸推廣到市場領域、社會領域等更多元化領域；推動實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開等，促成了包含行業協會、商業同盟、學術團體等在內的非政府組織的蓬勃發展。1987年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布，中國城鄉社會逐漸脫離有人身依附關系的組織化管理模式，開始走上自我管理、自我服務、自我監督的道路。

隨著市場經濟發展，政府進一步向社會放權的重要性和緊迫性日益凸顯。江澤民繼承和發展了鄧小平關于政府向社會松綁放權的思想。在黨的十四大報告中，江澤民指出，要想社會建設有更大的成效，不僅需要黨和政府的領導，更需要社會組織和人民群眾的參與，因此要“加強基層民主建設，切實發揮職工代表大會、居民委員會和村民委員會的作用”[25]25。隨著國有企業改革和私營經濟的崛起，集生產生活功能于一體的單位制逐步瓦解，江澤民進一步指出：“原來由黨政機關和企事業單位承擔的社會服務、社會管理和社會保障功能逐漸分離出來，很多事情要靠街道、居委會來做。”[26]不同的注意力生成情境代表著不同導向和目標，當情境與傳播模式之間產生有效的匹配之后，其所生成的政治注意力將被有效輸出，從而能夠有效影響組織行為。以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體不僅看到了引導和培育社會力量參與社會管理的重要性，而且黨和國家的政策文件也充分體現出社會力量參與社會管理的基礎作用。1993年，在第八屆全國人民代表大會第一次會議上，李鵬指出：“開辟和疏通政府聯系群眾的渠道，重視群眾來信來訪，及時了解群眾對政府工作的意見和要求，認真采納群眾的合理化建議。”[25]1651994年，鄒家華在面對社會建設過程中的權利問題指出：“鼓勵和提倡社會事業社會辦，要特別重視非政府組織和社區的作用，積極支持他們的活動，并在政策上予以扶持和引導。”[27]政治家、政府部門等的政治注意力分配影響政策倡導進程并最終影響政策變遷。自20世紀90年代起，政府一方面完善城鄉居民自治的相關法律法規；另一方面，持續為公益服務性質的社會組織提供財政支持[28]。

中國加入WTO后，市場經濟發展更為迅速，人民群眾要求更高質量的放權，加快完善社會自治體系的呼聲高漲。胡錦濤總書記在黨的十六屆四中全會上提出，應當“完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”[29]。為吸引更多的社會力量參與社會管理，胡錦濤進一步指出：“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。”[30]此前，公民參與社會管理的相關法律法規已經有基本框架，因此繼續改革的一個顯著特點便是社會組織的規模擴大與功能完善[31]。2006年，黨中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》出臺，首次清晰表述了“支持社會組織參與社會管理和公共服務”。至此，社會組織進入蓬勃發展期。社會組織是自發性組織，不同于國家官方組織在信息傳達上的被動性，它們一般更為主動和積極地傳播信息。社會組織的繁榮會增加注意力表達傳播中的有效信息節點，加之其自身也是或大或小的信息集散中心，所以能提升黨和國家注意力表達的有效性，增強國家對社會的掌控力[32]。

鄧小平、江澤民、胡錦濤等三位領導人推進社會治理建設的著力點略有不同，但下放政府權力、鼓勵和引導人民群眾參與社會治理的思想是一脈相承的，并在實踐中不斷加深。在這一時期，中國初步形成了較為完善的社會管理參與機制，為實現經濟的“增長奇跡”創造了穩定的社會條件。

(三)黨領共治的共享型社會治理階段：2012年至今

政治注意力的演化往往受到注意力生成情境的影響。黨的十八大以來，我國經濟持續增長，物質層面的供給能力有了很大提升，但社會發展仍然存在不足，尤其是發展不平衡不充分等一些突出問題尚未得到解決。“我國經濟發展的‘蛋糕’不斷做大，但分配不公問題比較突出，收入差距、城鄉區域公共服務水平差距較大。在共享改革發展成果上，無論是實際情況還是制度設計，都還有不完善的地方”[33]。在社會訴求更加多元化多樣化的歷史背景下，“社會治理”也正式取代了“社會管理”，朝著“共建共治共享”的治理現代化目標邁進。黨的十八屆五中全會強調，“共享是中國特色社會主義的本質要求”[34]。習近平總書記在黨的十九大報告中進一步將社會治理理念確立為“打造共建共治共享的社會治理格局”。黨的十九屆四中全會提出，“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[35]。具體而言，“黨委領導”引領前進方向，“政府負責”提供高效服務，“民主協商”豐富“有事好商量”的獨特優勢，“社會協同”意在激發社會潛在活力，“公眾參與”凝聚人民群眾的最大公約數，“法治保障”充分發揮法律制度的規范作用，“科技支撐”突出前沿治理手段的技術特性，在求同存異的相互協調中形成良好的治理生態。換言之，任何一方“不盡其責”的缺席，都會導致社會治理體系的閉環出現漏洞與疏失，由此造成的“短板效應”會直接誘發“共享型”社會治理格局失衡失調的系統性風險危機。至此，黨領共治的共享型社會治理正式形成，這既是對“人民對美好生活向往”的回應和制度化展示，也是全面提升人民群眾獲得感的具體體現，更是社會治理的行動準則與實踐策略。

在社會治理實踐中，以領導重視為核心的注意力表達、傳達和競爭，有效地把屬地責任和部門職能統合于領導意志及其貫徹執行。精準脫貧既是共享型社會治理最典型的注意力吸納，蘊含豐富的“共享”理念，也是共享型社會治理的著力點。2013年11月，習近平在湘西考察時首次提出了“精準扶貧”的重要論述。此后，習近平在不同時段、多個場合發表了關于扶貧的重要論述，并坦言：“扶貧始終是我工作的一個重要內容，我花的精力最多。”[36]精準扶貧是一項承載了高度政治性的國家政策，中央政府將地方政府對精準脫貧的重視程度和行為能力作為獎懲晉升標準，并以此施加剛性約束，以提升注意力表達的持續性和響應性，使扶貧機制實現由主要依賴經濟增長的“涓滴效應”，到更加注重“靶向性”、對目標人群直接加以扶貧干預的動態調整。到2020年年底，中國如期實現新時代脫貧攻堅目標，現行標準下9,899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決[37]。

新時代不僅是一個政治術語，更是一個時間節點；不僅標定了新的歷史方位，更標定了社會治理創新的特定技術背景——智慧時代。在新時代，復雜性事務和創新性事務更加需要領導注意力的持續表達。如何落實共享型的社會治理？智慧化轉型是重要路徑。2020年，習近平總書記在浙江省考察時指出：“進一步提升城市治理智慧化水水平……是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。”由于政治注意力運行的發起點來自政治體系上層，注意力傳播過程呈現出高強度、高頻次的特性，決策者的注意力打開自上而下的“政策之窗”。無論是教育、健康醫療、能源、環境保護、養老領域，以及城市的水、電、油、氣、交通、公共服務等民生、民權事務，都能在現代信息技術支撐下公平、有序、便捷地運行，智慧化重塑了共享的新形態、新結構與新功能。

隨著全面深化改革和共享型社會治理的有序推進，黨在引領社會治理方向的同時，更加注重保障社會主體作為治理實施者的權力，通過理性溝通、平等協商方式解決公共事務，有效緩和了“權力—結構集中”與“社會—利益多元”之間的張力。由此，黨領導下統分結合、常態化與動態化兼備的共享型社會治理框架開始形成并日臻成熟，大大促進了社會治理的區域協調、城鄉協調、階層協調和社群協調，社會邁入有效治理和良性運行。

三、中國共產黨百年社會治理的經驗邏輯

百年來，中國共產黨著眼于革命、建設和改革不同階段的發展實際，適時調整注意力分配，傳遞出增強或弱化的政策信號，促使各級政府及其職能部門改進政策安排，提升社會治理的適應性，推動形成了“注意力強化—社會治理變遷”的調控模式，卓有成效地走出了一條中國特色社會治理現代化之路，創造了極具借鑒意義的社會治理樣本。

一是預期引領機制，其與中國政治體制所倡導的群眾路線、政治協商制度以及各種基層民主制度相吻合，在了解人民群眾困難、需求和期待的基礎之上，引導社會心態和達成改革共識。中國共產黨成立100年來，始終把人民群眾的利益訴求作為社會治理的出發點和落腳點，多渠道搜集和匯總民意，同時也最大限度地激發人民群眾的積極性、主動性和創造性，推動社會的整體發展。在1921—1978年這一階段，中國共產黨更重視集體訴求，其回應是以集體單位為中介推動社會領域的民主化運動，客觀上起到了建立和鞏固新中國政權、保衛人民當家作主權利的作用。改革開放以后，中國共產黨開始重視個體的利益訴求和期待，其回應以市場上的經濟民主為中介推動社會領域的個體民主。黨的十八大以來，在社會利益結構日趨多樣和社會流動性日益增加的時代背景下，中國共產黨探索采取了黨建引領社會治理的做法，以共享型社會治理有效化解社會力量發展中的秩序與活力兼容問題，切實有效地推進了新時代的社會民主運動。

二是適應性調節機制，其與中國現代化發展進程的“沖擊—反應”模式和根植于中國文化基因的“內在發展沖動”緊密聯系，由現實問題影響決策者注意力分配，使決策者主動從各種困難處境中找尋到突破的可能性，進而驅動社會治理持續改革與創新。中國共產黨有與時俱進的適應性和適應能力[38]，它也正在進行相當有效的調整和改革[39]。回顧黨的百年社會治理歷程，在每一個歷史時期，由于主要矛盾、主要目標、歷史任務等不同，社會治理的主要目標和方式方法也不一樣。在共產黨建立之初，主要矛盾是廣大工農階級與大地主、資產階級和帝國主義之間的矛盾，社會治理的主要目標就是要動員和組織人民群眾，因此毛澤東選擇利用黨的組織網絡逐步滲透進社會，通過建立有效動員機制來重建政治秩序和社會秩序。中華人民共和國建立后，社會治理的主要問題是如何把廣大人民群眾組織起來，投入到社會主義建設中，為此黨建立人民公社、“單位—街居”制度，實行黨政同構的社會管控模式。改革開放后，快速擺脫貧困落后成為時代訴求，人民日益增長的物質文化生活需要同落后的社會生產之間的矛盾是主要矛盾，社會治理以恢復社會活力和社會秩序為主要目標。鄧小平、江澤民、胡錦濤等國家領導人主張簡政放權，放松對社會領域的管控，逐步擴大社會參與的規模與力度，釋放社會活力并維持社會穩定，使中國在不到40年里發展成為中等收入國家。黨的十八大以來，中國經濟、政治體制改革的廣度和深度都在不斷拓展，逐漸進入改革攻堅階段，主要矛盾開始演變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，以習近平同志為核心的黨中央，打造黨委領導和政府負責的多元社會主體共同參與、良性互動的社會治理新模式，不斷提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，積極構建共建共治共享的社會治理新格局，這都標志著傳統社會管理向適應新時代發展的現代社會治理轉變。

三是經驗傳承和接續機制。前任領導人采用的社會治理模式和工具會對繼任者產生影響。秉承“不動搖”“不懈怠”“不折騰”的原則，為降低注意力大幅調整帶來的成本增加，新的決策者更傾向于選擇之前已經被證明有效的方案，呈現出“保持現狀的偏見”，因此注意力選擇具有一定的連續性。從毛澤東到習近平，黨的領導核心注重經驗傳承，在“搭積木”式的推進中不斷完善社會治理模式。比如，曾經備受毛澤東贊譽的楓橋經驗，正是因為其有效推進矛盾糾紛源頭治理的實踐，成為新時代社會治理現代化的典范[40]。2013年，習近平在毛澤東批示推廣“楓橋經驗”50周年紀念之際明確指出：“各級黨委和政府要充分認識‘楓橋經驗’的重大意義，發揚優良作風，適應時代要求，創新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把‘楓橋經驗’堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。”[41]再比如，中國共產黨提出的“為人民服務”“人民利益至上”“立黨為公執政為民”“以人為本”“共享發展”等思想，都是依據時代背景和發展任務對“以人民為中心”思想進行新的闡述，但在基本內涵上又都是一致的，是一脈相承的。