鄉村基層治理“網格化”：模式、架構、效果和法制保障

周艷波 曹培忠

摘要：鄉村基層治理“網格化”模式是體現中國特色糾紛解決措施的中國之治，也是實現社會風險化解的精準治理。依據薩維尼法律關系理論，可以發現鄉村基層治理“網格化”模式包含著不同的法律關系，有著不同的主體權能。為實現黨的十九大報告及十九屆四中全會中提出的創新社會治理，提高社會治理水平。應當完善有關立法如人民調解法，建立專業獨立的司法體系，加強群眾和社會監督，依法規范公權力，防止出現侵權現象和濫用權力現象，使體現東方智慧的新型鄉村治理模式煥發鮮活的生命力，助推中華民族偉大復興。

關鍵詞：鄉村基層治理；“網格化”模式；法治保障

中圖分類號：D422.6；D920.0文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0029-06

基金項目：全國“十三五”教育規劃國家一般課題“‘互聯網+’時代高校學術爭議在線仲裁研究”（國家社科基金教育學）（BIA190196）。

一、引言

黨的十九大報告提出，提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。基于此，山東省部分地區率先實施基礎治理模式創新，將基礎綜合治理與社會調節結合在一起，（推動形成政府治理和社會調節、居民自治良性互動局面）創新管理模式，實施“網格化”管理模式，受到了中國法學會等機構的高度贊譽。網格化管理是十八屆三中全會提出的一種新的管理模式，已經逐漸成為一種制度性要求。在學術研究過程中，關于網格化的研究成果十分豐富，主要體現在以下幾個方面：一是概念甄別性研究，研究認為網格化管理是借助了傳統的數理概念形成的新的管理模式，但是又有不同的內容和要求；二是功能性研究，研究認為網格化管理的功能齊全，主要體現在四個方面的功能，如數據、信息、考核和管理功能等，同時認為隨著管理事項的擴大化，功能有可能出現新的變化；三是模式研究，研究認為目前我國網格化管理充分體現了地方管理智慧，出現了不同的管理模式，先后有許昌魏都區信息化網格化，遼陽白塔區“一會一本一單”運行模式等不同的模式；四是模式要素研究，研究認為，我國網格化管理模式作為系統，有著不同的管理要素，如信息員和信息監督員等。

在基層治理過程中，如何有效發揮黨的領導優勢，實現社會精準之治，在法制條件下實現基層社會治理的創新，保證基本人權和社會公共利益，是目前我國網格化管理面臨的新課題。文章依據薩維尼法律關系理論，結合法律關系工具性的分析，提出鄉村基層治理“網格化”模式的內涵要素和法治保障，并從創新模式的角度就如何實現法律保障提出建議，使鄉村基層治理模式更好地服務鄉村基層社會治理現代化，助推中華民族偉大復興。

二、“網格化”模式內涵、架構和綜合效果

隨著互聯網的普及，互聯網正在逐步滲透到人們日常生活的各個方面，人們的生活習慣也為之改變，傳統的管理模式和服務模式受到了巨大挑戰，其中鄉村基層“網格化”模式就是典型的例證。

（一）“網格化”模式內涵和基本架構

具體到“網格化”管理模式或服務模式，最初是從數字化城市模式演變過來的。在鄉村治理過程中，“網格化”管理模式的起源已無法準確追尋，傳統觀點中著名的“沙暴說”認為：社會治理的“網格化”模式是借助于自然沙漠治理的“網格”模式。在沙漠治理過程中，為了固定流動沙丘，防止出現沙塵暴，使用植物桿將沙漠網格化，可以有效地讓沙塵固定在自己的位置，時間長了沙塵就和植物桿融合在一起。類似的方式被用在基層社會管理中。網格化管理依托統一的城市管理以及數字化的平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格，通過加強對單元網格的部件和事件巡查，建立一種監督和處置互相分離的形式。網格化管理具有如下特點：一是將過去被動應對問題的管理模式轉變為主動發現問題和解決問題；二是管理手段數字化，這主要體現在管理對象、過程和評價的數字化上，保證管理的敏捷、精確和高效；三是多層次的管理體系，融合了社會管理和服務的多種機構和資源，不僅具有一整套規范統一的管理標準和流程，而且形成了一個以信息化為支撐、網格化為依托，由黨委領導，政府主建的“三位一體”的綜合治理體系。其內容包括法律服務、職業能力提升、社會事務辦理等多項社會功能，將過去傳統、被動、定性和分散的管理轉變為現代、主動、定量和系統的管理。簡單地講鄉村基層“網格化”模式就是運用數字化、信息化手段，以街道、社區、網格為區域范圍，以事件為管理內容，通過“網格化”管理信息平臺，實現市區聯動、資源共享的一種新模式。

鄉村基層治理“網格化”模式，是基層政府在社會管理過程中的管理模式，其基本的網絡構成要素分兩大類：一是以黨委、政府和公檢法為代表的公權力要素主體；二是以不同網格事項分為不同層級的社會網格成員，其基本要素構成如下圖。本文結合實際調研，以濰坊濱海“網格化”模式基本要素圖解為例解構“網格化”模式，其基本構架是在黨委的統一領導下，有政府和公檢法公權力機構、不同層級和網格事項的社會網格成員。例如，針對涉及社會穩定和社會安全等重大事項，一般都有公權力主體和多級社會網格成員構成。然而，上述鄉村基層治理“網格化”模式在不同的地區有著不同的架構要素，如有的地區僅僅有法院等公權力機構參加，基本要素內容和下圖類似，只是在不同的網格事項中公權力主體參與程度不同，社會網格成員的層級不同而已。

在濱海模式中，可以發現，以法律服務為例證，其基本模式是“黨建+網絡+法律義工”，充分利用“互聯網+”的深度融合，實現了網格員的全覆蓋。如在網格事項中，結合山東省提出的新舊動能轉化和處理“僵尸企業”中可能涉及社會穩定等問題，開展法律風險評估①。為方便社會服務，在法律服務方面結合現代信息技術，實現了不出家門法律“求診”和“定單式”法律服務，降低了社會成本，減輕了訴訟負擔，同時就重大事件實行了“5+X”聽證模式，增加了透明度，實現了過程公正和結果公正。

（二）綜合社會效果

為了準確了解鄉村基層治理“網格化”模式的有關內容，筆者圍繞“網格化”模式效果，從以下兩個方面開展了多人次的訪談和問卷調查：一是對于“網格化”的認識；二是“網格化”的效果。該調查采取問卷和訪談的方式進行，問卷發放了120份，有效回收了97份，回收率80.1%，樣本數與回收率均符合統計學要求。上述訪談調查是依據山東省法學會服務基層法治建設現場會期間和部分群眾和網格員的交談整理的，從現場調查和訪談的情況看，“網格化”模式的效果是十分明顯的，一是密切了黨群關系，二是重大問題可能引發的危害社會公共安全的風險顯著降低，同時解決了鄉村社會矛盾突出的問題，如拆遷等矛盾糾紛，也使社會基本力量有機整合，實現了治理的資源利用，保證了基層工作的有序開展，效果良好。

如果上述模式是新時代實現社會治理現代化的創舉，那么系統地總結其經驗，從法律的高度將“網絡化”模式理論化就是當下法學研究的重要內容。

三、薩維尼法律關系理論和“網格化”模式涉及的法律關系

從法律邏輯上講，上述模式在一定程度上是社會調節模式，是法律現象或法律事實，其背后蘊涵著法律權利或法律關系。所謂法律事實是法律規范效果的要件，是一個概括性的概念，可以區分為獨立類型，有著制度意義，涉及人身關系的為人身法律事實，有的表現為一定事實的發生，有的表現為一定事實的繼續。法律事實背后是法律關系，只有分清法律關系，分清網格內成員的權利和義務，才能實現法律保障。

（一）法律關系的概念和工具性

法律關系的概念出現較早，首次在理論上系統使用法律關系（Rechtsverhaltnis，legal relationship）的是德國法學家薩維尼，他系統地研究了整個現代法律體系，特別是民法體系的基本性概念。他將法律關系定義為法律規定的人與人的關系，即是一種法律上的規范聯系，這一經典描述成為法律關系定義的起點，揭示了法律關系的重要特征，被后世學者和司法所接受。依據薩維尼關于法律關系的解釋，法律關系的本質就是劃分個人意志所能獨立支配的范圍和權利，權利構成了法律關系的事實要素。因此，依據薩維尼法律關系本質的經典解釋，法律關系就是權利。法律關系的分類十分復雜，根據法律關系的性質分類方案，可以分為人身權關系和財產權關系；依據司法程序可以分為行政法律關系、民事法律關系和刑事法律關系等類型。

依據薩維尼法律關系理論，規定或者賦予法律效果是法律調整對象的基本手段，因此法律將法律關系確定為法律效果內容的中心概念，就是把以追求權利的法律關系確立為法律工具，使法律關系有了方法論上的意義和方法。依據法律關系工具性理論，每個人都有權利選擇去做或者不做一件事情，在不同的法律體系里，如民法體系，只要是不違反法律的禁止性規定，就可以作為；同時對于法律關系的相對人而言，他不僅不能違反法律上的禁止性規定，他還必須尊重法律關系權利的存在。法律關系工具性的另一個重要意義是使法律的實現技術和手段獲得了可能，簡化了內部處理方式。因為法律是需要實現的應然的東西，任何法律制度都需要法律力量維護其效力，不管是外部的還是內部的。

（二）“網格化”模式中不同法律關系的辨析

通過上述分析可以發現，在目前鄉村基層治理中的“網格化”模式主要包含兩類法律關系，一是被“網格化人員”民事法律關系，主要體現在財產權益和人身權益等方面。嚴格意義上講，人權概念作為一個國際法概念，與目前的法律不兼容。人權是泛指人身權利和政治權利[1]495，是一個階級性的概念，有著特殊的歷史發展進程。人權最初在資產階級革命時期被提出，與封建特權和神權對立，如1789年法國國民議會通過的《人權宣言》是資產階級革命的綱領性文件，1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》具體規定了人權種類。現在國際意義上的人權概念，有著中性含義，被稱為“人道主義”，代替了原先的人權概念，其原因是人權成為當下霸權主義干涉其他國家內政的一種借口，成為發達國家干涉發展中國家的內政的所謂事實，為此發展中國家強調人權首先是生存權與發展權。為了研究客體的清晰，文章不做國際法意義上的人權法律關系的分類和研究。二是不同“網格化”機構之間的行政法律關系。在該法律關系中由于法律規定不一樣，其主體的權能也不完全相同。關于權利的本質，歷史上有著不同的解釋。如德國的學者薩維尼等認為，權利的本質是意思自由，權利人可以按照自己的意思發展其權利，實際上一項權利就是法律或者社會賦予權利人以個人意思所能自由活動或個人意思所能支配的范圍。總之，不同的主體之間有著不同的權能[2]276-278。參見鄉村基層治理“網格化”模式法律關系和權能對比一覽表。

綜上所述，依據薩維尼法律關系理論和工具理論，鄉村基層治理“網格化”模式中有不同的法律關系，有著不同的“權利”和自由空間等，各種自由和權利有著不同的邊界，需要結合不同的法律，從立法、司法和執法等不同環節出發，才能有效實施法律保障。

四、優化鄉村基層治理“網格化”模式法律保障的對策建議

優化鄉村基層治理網格化模式是實現新時代法制建設的重要內容，是基層管理方式的創新，使社會治理重心向基層下移，實現政府治理和社會調節，居民自治良性互動，必須優化鄉村基層治理網格化模式的法律保障。

（一）優化網格化模式法律保障的必要性

以歷史唯物主義為理論基礎的馬克思主義法學觀，體現了法根源的物質性、法本質的階級性和法發展的規律性，是馬克思主義對法律現象的基本理論和觀點的總稱，成為新的歷史時代習近平法治思想的重要理論基礎。習近平法治思想是順應實現中華民族偉大復興時代要求的重大理論創新成果，是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。黨的領導是推進全面依法治國的根本保證，也是應對國際國內復雜的環境，實現改革開放和社會主義現代化建設任務，運用法治思維和法治手段鞏固執政地位、改善執政方式、提高執政能力，保證黨和國家長治久安的基礎。上述理論作為新時代解決突出社會問題的理論工具，是優化“網格化”模式的理論源泉。

（二）優化網格化模式法律保障的對策建議

鄉村基層治理的“網格化”模式需要系統的制度建設作為法律保障。

1.立法先行，制定和完善鄉村基層治理的“網格化”的良法

在深化現代鄉村基層治理的“網格化”模式的偉大實踐中，堅持馬克思主義法學觀，以唯物史觀為理論基礎，不僅是提高立法質量的關鍵環節，而且是整個法治體系和法律保障的前提和基礎。推進科學立法、民主立法和依法立法的目標就是要制定良法。具體到“網格化”模式的立法，如在網格事項中涉及農村宅基地拆遷和置換，采取的很多做法都可以通過法律的形式固定下來，如堅持聽證制度和調研制度，使網格內事項盡可能地根據法律開展調研，同時堅持“群眾立法”和“專家立法”結合，使法律法規全面反映客觀規律和人民意愿，解決實際問題。

2.公正執法，合理厘定鄉村基層治理“網格化”中的法律關系和法律責任

執法者須盡“守法促進”職責，以“網格化”模式為例證，涉及行政法律關系，也涉及行政執法問題。如在網格內事項中，有政府行為，如政府主導的拆遷等事項，也有政策主導的落實新舊動能轉化過程中的事項，要提供法治保障，必須要有依法行政的法律意識，全面履行政府職能，堅持法無授權不可為的原則，要嚴格依法辦事，敢于承擔責任，糾正不作為和亂作為。在上述“網格化”模式中要堅持群眾自治的事項和政府職能事項有效分離，實現法律關系和權能的科學界定。同時要堅持依法決策，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定，作為重大決策的必經程序，做到決策科學、程序正當和責任明確。

3.堅持主權原則，確保鄉村基層治理的“網格化”的中國之治

提供法律保障不能離開開放的外部環境，隨著經濟全球化和我國進一步主動對外開放的推進，在鄉村基層治理“網格化”模式中，一定要善意履行我國的國際法義務，不能成為外國政府和敵對勢力干涉中國的借口；同時也要嚴格按照主權原則，獨立處理有關管理權能，將鄉村基層治理“網格化”模式的法律保障落到實處。

總之，鄉村基層治理“網格化”模式，有著鮮明的中國法治特點，是基層社會的經驗創新。依據薩維尼法律關系理論，要分清該模式現象背后法律關系的種類和權能邊界，只有結合新時代的形勢，才能發揮該模式的有效作用，同時發揮法律的保障職能，實現社會治理的現代化，助推中華民族的偉大復興。

參考文獻：

[1]《國際公法學》編寫組.國際公法學[M].北京：高等教育出版社，2016.

[2]楊海坤.行政訴訟：基本原理與制度完善[M].北京：中國人事出版社，2005.

[3]龍衛球.民法總論（第二版）[M].北京：中國法制出版社，2002.

責任編輯：羅鈺涵

①以山東省昌邑市法學會為例，邑市法學會明確提出了“研法輔政，用法為民”的新時代理念，將重大事件引發的法律風險，從社會穩定和可能引發信訪的角度，分為5級。同時就重大風險實行一票否決制度，有效地化解了矛盾和糾紛，使社會更加穩定。參見《山東省法學會服務基層法治建設現場會暨專職干部培訓班發言材料》（內部會議材料）第8-9頁。