“變”與“不變”之間：現代中國農地制度改革的演進邏輯

□趙泉民

（1.中國浦東干部學院 教研部，上海201204；2.上海財經大學 中國經濟思想發展研究院，上海200433）

新中國成立到現在的七十余年是一個從落后的農業國家構建到現代化經濟建設的轉換過程，農地制度作為其中轉換邏輯之一，一直是圍繞著土地“所有權—使用權”的配置方式在“變”與“不變”之間不斷地進行調整或創新，并呈現出其獨特的運行軌跡和多變的制度演化特征。因此，從體制機制這一視角來看，中華人民共和國成立后的農地制度至少已發生了四次規模巨大且為世界經濟史上所罕見的變革：第一次是新中國成立初期從地主土地所有制向農民土地所有制的改革；第二次是在20 世紀50 年代中后期進行的從農民土地所有制向集體土地所有制的改革；第三次是發生在20 世紀80 年代初從集體土地所有制向集體所有、農戶承包經營的兩權分離制度改革；第四次是起始于2014 年國家推動的農地所有權、承包權和經營權并行的“三權分置”改革。很明顯，前兩次是以土地生產關系（或所有權）為中心的革命；后兩次則是以土地經營制度（或使用權）為中心的改革，最終將農地制度改革定格在總體上沿著“不變”或“穩定”集體土地所有權和擴大或強化農民土地使用權這樣一種思路或模式演進。基于制度改革的鮮明特色，筆者立足于新中國農地制度改革中“所有權”與“使用權”之間的分合關系，剖析其背后“變”與“不變”的演進邏輯，進而從中尋求影響現代中國農地制度改革的因素所在。

一、以“變”求“不變”：確立農村土地集體所有制

眾所周知，中國共產黨領導的革命與現代化建設是以馬克思主義理論為政綱，其目標是消滅生產資料私有制，建立社會主義制度并最終過渡到世界大同的共產主義理想社會。“基于這種理論而進行的建設在中國必然是一場真正的革命，因為幾千年來作為指導思想的政治哲學是儒家具有調和色彩的中庸之道，而經濟制度是以小農經濟為主的土地私有制。”[1]（p132）正是如此，農村土地制度的變革與創新，不僅成為最能考驗中國共產黨政治智慧的時代考題之一，而且也成為其動員民眾進行革命的正當性和執政的合法性的根基所在。這其中緣由就在于現代化進程中的農民“既能起著極為保守的作用，也能起著高度的革命作用”[2]（p267）。簡言之，農民向背是革命和國家政權建設成敗之關鍵，而土地及其收益得失往往又成為能否贏得農民支持并認同某一政權和社會制度的關鍵所在。同時，一個社會選擇何種制度變遷方式特別要受制于該社會中有著特定偏好和利益的制度創新主體之間的力量對比關系。就此來看，代表國家的政府或政黨集團自然而然地“處于界定和行使產權的地位”[3]（p21）。以“社會主義—共產主義”的理想信念作為行動指南的中國共產黨在成立時，就旗幟鮮明地將實行土地公有制和“耕者有其田”作為其對土地問題的基本主張和對民眾進行政治動員的“表達性建構”。而且時至今日，雖然國家土地政策和與土地有關的法律制度已幾經修正與完善，但其初始的土地公有的信念卻是一以貫之[4]（p37）。事實上，也正是這種最初理想和蘊涵于其中的“土地均平”的核心理念塑造了新中國土地制度變遷的路徑選擇，即農村土地產權制度創新和變遷必須要符合革命的目標和社會主義信念：廢除私有制，建立土地公有制和確保“耕者有其田”這一社會價值目標。不僅如此，而且內在地設定了新中國在現代國家建構過程中農村土地制度改革以“變”通達“不變”的轉換邏輯：“變”地主土地所有制為土地農民私有制，進而再“變”土地農民私有制為土地集體所有制，并以此為基礎進行“所有制鎖定”。

新中國成立之初，國家首先通過強制性制度變遷，廢除了地主土地私有制（主要是通過“沒收”和“征收”兩種方式），實現土地所有權由地主向廣大農民轉變，并建立起農民個體土地所有制。毋庸置疑，這種“疾風暴雨式”的土地改革，其實質是通過革命手段對土地等主要生產資料進行重新配置，以落實中國共產黨的政治主張和向農民踐履其“革命承諾”，目的當然是力圖通過對農村土地帶有普遍性的平均分配來契合廣大農民潛藏在內心深處的平均主義的土地秩序意念，并在此基礎之上建立一個完全平等的“耕者有其田”的美好社會。基于這一點，可以肯定地說，農民土地所有權的獲得促使農民與土地結合，有利于土地資源的合理流動和優化配置，具有很強的正向激勵效用。變革親歷者杜潤生曾明確指出，土地改革展現出的“改天換地”的新格局，產權結構的公平性，“深得農民擁護”[5]（p23）。其中最為根本的是，農民作為土地所有權主體無須支付大量強制成本就能夠自由支配自己的勞動產品，故而制度變遷績效和農地配置效率均相當高，農業生產也因此得到了恢復性增長[6]（p80-81）。不過，土地改革所兌現的也僅僅只是中國共產黨革命承諾中的一部分，而余下部分則是在農民成為新生國家政權的擁護者之后，再以“土地公有化”作為工具來開辟一條通往未來社會之路，即把消滅土地私有本身作為消除一切社會不平等進而進入“理想社會”的“通道”。所以，有論者分析后指出，土地革命不僅是中國共產黨在1949年之前對農村基層民眾開展行之有效的政治動員的最重要砝碼，而且更成為其在新中國成立之后進行鄉村的資源整合和建設未來社會的最重要基礎。在這個意義上而言，1949 年之后現代中國農村土地制度變遷的路向也因此被框定[7]（p229）。據此來理解，新中國成立初期的土地革命所建立的農民個人私有制只是一個短暫的“過渡政策”，可以說是現代中國農地制度走向公有制這一既定目標的“權宜之計”或“過渡性安排”，或者說是為了實現社會主義社會的理想使然。從表象上看，新中國成立初期的農村土地改革與隨后在此基礎上推進的農業合作化運動分屬兩個不同的實施路徑：前者是國家分配土地給農民，形成無數個單家獨戶的個體化小農經濟，并在全國范圍內形成了“人人有地，戶戶種田”的細碎化耕作場景；后者則是終結農村中一家一戶的小農經濟狀態，將農民手中的土地收歸給國家塑造出來的集體性組織，即通過土地、勞動等資源的國家化來實現農業的規模化經營。但是，值得一提的是，正是在土地改革中“浮出水面”并支配著整個土地改革過程的農民平均主義，在后來的時段中繼續成為推動和支撐社會主義合作化的力量[8]（p136）。盡管農村土地改革被認為是“大大地有助于農民群眾相信黨的事業的正義性”[9]（p79），然在中國農村真正要將延續數千年的土地私有制改造為土地集體所有和農業集體經營，促使小農理性地與國家現代化建設“相向而行”，其在意識形態合法性建構以及國家與農民群體之間締結的政治契約關系再建構等方面所面臨的壓力是巨大的，而且也是前所未有的。

需要看到的是，共和國初期的土地改革形成的農民土地所有制，一方面土地產權的農民私有賦予了農民自由經營、出租甚至是交易和買賣其土地等諸多權利；另一方面又在很大程度上重新建立了中國幾千年來就已經存在的農民小土地所有制，小農經濟的“個體性”和“分散性”之特質并未通過土地均分得到根本性的改變，反而得到了強化，故其實質上是千百年來中國小農傳統經營方式的延續。而且，土地產權的農民私有也被決策者認為經濟穩定性差和極易導致農村兩極分化，甚至是滋生出新的土地兼并現象或引致新的土地沖突。其中最為突出的表現是，土地改革后為數不少地方的農村租佃關系不僅沒有消失反而較前有所發展，而且農民之間的貧富差距亦因此呈現出擴大化的態勢。不僅如此，農村階級關系和社會結構也因地權流動增多而發生了新的變化：土地改革之前的一些中農和貧雇農，因其經營狀況良好和經濟地位上升而一躍成為所謂的“新富農”或富裕中農，他們或買牛買車、擴大再生產，或買房買地、雇傭長工，中農化隨之成為農村中的一種普遍性趨向；與此同時，農村中原來的一些富農或中農因其經營不善、天災人禍、家庭變故和生計壓力而不得不變賣土地或房產，進而相繼淪落為貧農甚至是雇農、佃農[10]（p251-255）。所有這些顯然有悖于人們所認定的社會主義生產資料公有制的初衷。故在毛澤東看來，要想從根本上協調和解決新中國成立初期農村新出現的諸多土地問題，通達“共同富裕和普遍繁榮的生活”這一社會目標，其路徑選擇就是改造小農經濟。因為“小農經濟是同現代化相抵觸的”[10]（p4），依靠分散的小農生產和經營去構建一個強大的現代工業社會無異于是癡人說夢。而對農民進行改造又絕不能輕易地采取“剝奪剝奪者”這一途徑，即通過“暴力手段”“革命方式”或是依靠國家權力下發一紙法令就能進行。“農民土地所有權只是霍布斯意義上的土地所有權，這一所有權能夠對抗其他人，但不能對抗國家，正是這一邏輯上，農民土地所有權因國家的制度選擇的需要而必然轉化為集體所有權或國家所有權，這是社會主義的本質所決定的。”[11]（p294）

毋庸置疑，剛性的意識形態力量對于人們的行為有著選擇性的限定與牽引。中國共產黨是以“共產主義類型的社會主義理念”作為其自身的價值追尋，這一價值信仰為新中國進行現代民族—國家建構“提供了超前的理念資源”[12]（p211）。生產資料公有制既然被認定是社會主義制度的“必然選擇”，那么在這一制度思想導引下，國家土地公有政策或制度安排在土地農民所有制實施不久之后自然而然地就會被提上實施日程，即再“變”土地農民私有制為農村土地集體所有制。為解決土地農民私有所致的社會經濟方面的局限和不足，國家于1953—1956 年間在農村進行了以實現“土地集體所有”為核心的農業合作化運動，以此開啟了新中國農村土地產權關系從個體農民“私有制”向勞動集體“公有制”的轉變。當然，國家對于這種土地農民私有制的“再改革”已迥異于此前的農村廢除地主土地所有權的革命，而是在社會主義這一大目標下，先以農民土地使用權轉換為切入點的。在這一過程中相繼產生了農業生產互助組、初級農業生產合作社、高級農業生產合作社三種農業合作生產組織方式將農民動員和“組織起來”，漸次把農村土地支配權由個體農民之手轉移到政府構建出來的農村集體組織手中，終而實現了實質意義上的農地使用權的集體化和國家化。

從土地所有權角度看，農業生產互助組產生是農民基于自身利益最大化而自發組織起來進行共同勞動的一種組織形式。雖然這種組織也會形成一定范圍之內的共同利益，但在財產制度上仍建立在以家庭為單位的私有土地產權基礎上，并未改變土地農民私有這一土地權屬形式，農民還是自己土地的主人。而在農業生產互助組上形成的初級農業合作社產權構成則就開始與此有異：農民留出少量土地暫不入社，而將余下的私有土地“評產入社”，交由合作社組織統一經營和管理，最后再將收益中的40%—50%依據社員入社時的土地股數計算其所得報酬。初級農業生產合作社組織的兩個最基本特征是“以地入股”與“統一經營”。土地入股說明農民已失去了對土地的直接占有權。也就是說，農民以地入股實際上就是合作社獲取了農民對土地這項財產活動產生的經濟收益享有了分配權。這直接限制了農民作為名義上的土地財產主體權利的發揮。從財產權利角度看，這一時期基本上形成了新中國農村集體組織及農地集體產權的雛形[13]（p20-21）。之所以言此，是因為在初級農業合作社組織內部農民仍然對其入社土地擁有所有權，并以此權利獲取勞動分紅，但在實質上土地使用權已經脫離農民且與所有權發生分離。盡管如此，我們還是應該看到，農業生產互助組與初級農業生產合作社的制度安排還是能夠使得農民從合作中得到其在農業生產與經營方面所想要的支持，而且又保留了農民對入社土地名義上的所有權。最為主要的是，這種制度供給特別迎合了土地改革后農民渴望擺脫貧窮和急切希望過上“普遍繁榮的生活”這一最大心愿，同時又未扼殺勞動力的生產積極主動性，故而尚能在相當大程度上贏得廣大農民的認可和支持。因此，農地產權制度安排效率相對較高，公平程度也較前有所提升。然而，隨著合作化運動由“自發秩序”到“計劃秩序”[14]（p38-44）的進化，農民從土地“所有權人”轉為“使用權人”，最為明顯的體現就是，1956—1958 年間高級農業生產合作社在各地農村普遍設立，國家農地制度安排理念開始離開以“個體農民”為主體的思想，某種意義上代表國家或政府的高級農業生產合作社組織集體則相應地獲得農地的所有權。

相對“半社會主義性質”的初級農業生產合作社，高級農業生產合作社算是一種“完全社會主義性質”的集體經濟組織。為急速發展高級農業生產合作社組織，國家政策明令要求入社農民必須將其私有的土地、耕畜和大型農具等主要生產資料“全部轉為”合作社組織集體所有，比如“土地入股”轉向“土地歸公”，從而在更大范圍內和更高組織層級上實現了農地及其他生產資料的所有權和使用權的公有化。也就是說，高級農業生產合作社的出現，為國家通過制度力量從根基上徹底摒棄農民私人占有價值形態的土地所有權，即個體農民依靠土地而對集體組織擁有一定的股權，提供了相當的組織資源和合法性工具。至此，農民在土地改革時免費獲得的土地又被在極短時間里無償地交給了高級農業生產合作社這一集體組織。不僅如此，在土地等生產資料收歸集體所有之同時，勞動也開始從屬于集體，為組織所統一調配，例如高級農業生產合作社取消土地報酬，強調合作社收入是由勞動創造而非社員土地所有權創造，實行“各盡所能，按勞取酬”，并組織集體勞動，入社者不分男女老幼，同工同酬，如此也就排除了初級農業生產合作社中“按股分紅”這一私有化成分。這樣，農地所有權和使用權首次在高級農業生產合作社這一集體經濟組織層面上達到了“名”與“實”的高度統一，其昭示著新中國農地集體公有制已完全取代了土地農民個體私有制[15](p61)。由此確立起農村土地集體所有權，實現了土地由農民個體所有制向社會主義集體所有制轉變。當然，這一轉變也真正地形塑出了新中國在進行現代民族國家建構過程中國家對于農村土地集體所有的制度偏好。

基于農村土地合作化和集體化運動的制度基礎，1958—1984 年間中國農村土地制度進入所有權與使用權合一且歸“公社/生產隊集體”所有的階段。在長達25 年人民公社體制運行過程中，農地所有制關系幾經演變反復和曲折變動，在先后經歷了人民公社一級所有（1958—1959 年）、人民公社三級所有“以生產大隊所有”為基礎（1959—1962 年）、人民公社三級所有“以生產隊所有”為基礎（1962—1984 年）三個階段后，最終走向成熟和定型。毋庸置疑，人民公社的興起與20世紀50年代人們急于消滅私有制的認識密切相關[16](p50)。由于人民公社被認定是向“共產主義過渡的最好的組織形式”，公社所有制“以采用集體所有制為好”[17]（p446-450）。基于這一制度理念和制度設計的實現，國家一方面通過“政黨下鄉”“政策下鄉”強化農民對于黨和國家的政治認同[18]（p178），另一方面又借助于“宣傳下鄉”和“教育下鄉”對農村進行社會主義意識形態的灌輸和引導，同時輔之以國家產權結構的制度安排，以贏得廣大民眾對于包括農地制度改革在內的國家改造農民社會行動的支持。如此，成立僅一年多的高級農業生產合作社僅在短短數月之內就被“一大二公”“政社合一”人民公社所取代，公社化拿走了農民土地私人所有權，最終達到土地所有權和使用權歸人民公社集體所有與經營的制度變遷之目的，即在土地所有權和使用權高度疊合的前提下，農地產權主體從性質單一的“勞動農民的集體經濟組織”——高級農業生產合作社到“政權組織和經濟組織‘合為一體’”的人民公社的轉變，完成了實質意義上的農地所有權的集體化。其后的“三級所有，隊為基礎”也只是在集體所有這一制度框架下對農地產權格局的適當微調[19]（p163-182），并沒有改變農村土地“所有權”與“使用權”高度集中統一于代表國家的“農村集體組織”這一制度本質。

從整體上看，人民公社時期土地制度是國家“追求規模、注重集體、尋求統制”這種經營管理思想的結果，其制度核心觀念是農地集體所有，統一經營；農民共同勞動，按勞分配。以此土地制度為基礎，國家對于農業的生產、經營和管理實行高度集中統一的計劃經濟體制，通過把農產品購銷幾乎全部納入指令性計劃、限制自由貿易、關閉農村要素市場以及阻斷城鄉人口自由流動，最終成了所有經濟要素的最高決策者、支配者和受益者[20]（p55）。實際上，中國農村土地制度改革從最基本的農業生產互助組到人民公社制度演變的背后，是整個社會思潮全面社會主義化的過程。在此過程中，一方面集體化運動導致土地等主要生產資料在集體組織與個體農民博弈中逐步被集體化直至收歸公有，農民失去對土地排他性的占有、使用、收益和處分等權利；另一方面通過集中管理方式來管理農業生產活動，加之激勵機制的缺失，最終卻不得不因為這種管理方式的低效率而退出歷史舞臺。其實，也正是這兩個方面結合，在確保“變”所要達到的“不變”目標（土地公有制或農地集體所有的公有制）實現之同時，又為后續農地制度在“不變”的基礎上走向新一輪“變”做了準備。一句話，從制度變遷路徑依賴性這一角度來認識，“變”所確立的土地集體所有制，是新中國農村社會主義改造留下的一項最為突出的“制度成果”或“制度遺產”。在后續的再改革過程中，農地所有權主體一直被國家定義為“集體所有”，然而作為農地“所有者”——“集體”的內涵和身份，盡管隨著國家農地制度調整發生了一定的變化，但集體所有的制度架構和制度內核一直延續至今[21](p84)。

二、在“不變”中求“變”：堅守農地集體所有制下強化使用權改革取向

無論如何，集體化所代表的是一種外延式增長策略的制度安排。理想與現實之間的巨大反差導致解構了人們對人民公社組織發展前景的心理預期。土地集體所有制架構下的兩權“高度統一”或“疊合”的制度安排，因受客觀經濟條件限制，無法找到集體與農民之間利益的“最佳均衡點”，最終只能在農民使用“反行為”①“農民反行為”這一命題為學者高王凌在研究人民公社制度時最早提出。依據他的解釋，所謂“反行為”是指處于壓力之下的“弱勢”一方，以表面“順從”的姿態，從下面悄悄獲取“反制”的位勢，以求彌補損失、維護自己利益的一種個人或群體行為，特別為中國人所擅長。人民公社時期，中國農民就大量存在此種“反行為”，如偷懶、瞞產私分、私下擴大自留地、出外打工等。所有這些行為，很難用“反抗”一詞來做一簡單概括。其中許多也不一定是世界上其他同類行為中所具有的，它帶有很大的特殊性且有著所謂中國的特點（詳細內容可參閱高王凌：《中國農民反行為研究（1950—1980）》，香港中文大學出版社2013年版，第171—285 頁）。“反行為”就其性質來看，雖帶有一種“反”的意味，但“反”不一定是“造反”，也不是暴力反抗，相對而言，它毋寧說是一種“軟行為”（或者說是包括軟抵制、規避、變通和侵蝕等多種“陰柔”行為）。或“弱者的武器”②所謂“弱者的武器”，在美國耶魯大學教授斯科特（James C.Scott）那里，是指弱者（地位低下的小農）用以保護自己的一些日常的“低姿態”的反抗形式，如偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、偷盜、暗中破壞等行為，以此來維護自身的權益。正是農民的行動改變或縮小了國家對政策選擇的范圍（詳細內容可參閱[美]詹姆斯·C.斯科特：《弱者的武器：農民反抗的日常形式》，鄭廣懷、張敏、何江穗譯，譯林出版社2011年版，第351—367頁）。驅使下，國家進行“還利于民”和“還權賦能”式的制度改革。由此開啟了新一輪農地制度于“不變”中求“變”的轉換邏輯：在恪守農地集體所有制不變的體制框架下，持續強化對農地使用權的制度改革這一基本向度。

以1978年十一屆三中全會為代表的中國農村土地產權制度改革，其在制度設計上是從變革土地使用權開始的：保持農村集體組織的土地所有權者身份不變之同時，賦予了農民對其承包地具有的較強自主性的土地使用權。正如論者分析的，改革開放的中國“農村經歷了一場巨大的承包運動，個人首創精神帶來了農業生產的大幅度增長”，盡管農民還是生活在社會主義體制之下，但是他們“感到現在經濟上比政府開創社會主義道路以來的任何時候都要自由”[22]（p667）。自由是一切制度獲取效率的源泉，發展經濟學家阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）曾指出，自由的擴展是促進發展不可或缺的重要手段，發展的過程基本上是自由市場取代傳統社會（或其他形式）對人、資源和經濟活動的束縛、限制和干預[23]（p29-43）。以家庭承包經營為價值取向的農地產權制度改革，就是堅守土地集體所有制這一名義，實則是在集體土地所有權不變的制度理念下，尊重農民自主、自由選擇的機會和權利，促使土地使用權與所有權的“再次分離”，這樣也就改變了人民公社時期土地使用權與所有權集中統一的改革與變遷趨勢，從而成為農村土地產權關系改革的新開端，即促使土地產權從“權能統一”走向“產權分割”。

家庭聯產承包責任制的實質是將農地使用權歸還于農民家庭，讓農民擁有了集體經濟組織內部的承包合同約定的“生產經營自主權”，明確了農民以戶為單位的獨立經營，即集體所有，農戶家庭經營，自負盈虧。在此之下，農村集體組織作為發包者擁有土地的原始所有權，農民則是作為具有相當獨立性的經濟活動行為主體，開始擁有對其分得的集體土地的使用權，而且更多地具有自由勞動權和“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”的收益權。這種“帶有革命意義的變革”或新制度安排成為激發農民生產積極性的主要動力。不難看出，農地制度改革的這種思路并未觸動土地集體所有這一制度屬性或“制度內核”，但是土地從“集體統一經營”轉向“個體家庭分散經營”，加之農民真正成了土地的主人，自然會導致農地集體所有制的產權結構發生明顯轉折。依據現代產權理論，產權是一組權利關系或“權利束”，其中既包括法律界定的財產所有權，也包括實際經濟運行中的財產占有權、使用權、收益權和處置權等諸種權利。一方面，由于農村土地的權利被分割為所有權與使用權或經營權，并將使用權從所有權中釋放出來，沖破了此前所有權和使用權集中統一和被高度集體化（國有化）的制度變革思想，故其在相當大程度上實現了土地產權權能中的“使用權革命”（農戶的承包經營權可以視為對農地的實際占有權，是一種更為實際的權利）；另一方面土地所有權與經營支配權的相對分離，形成了產權可分割狀態下的土地產權關系，為制度改革的深化提供了可能性空間。一語以蔽之，農地集體所有制基礎之上的均分承包制度實際上是“農村土地集體所有制”（村社集體組織所有）與“家庭承包經營制”兩種制度的有機組合，并且在運行過程中形成了“集體土地所有權+農民土地使用權”的制度結構。在如此制度構成的地權體系之中，農民家庭擁有的相對獨立和完整的產權為其成為農村市場經濟的主體確立了前提[24](p74)。同時，這樣一種制度理念也在整體上框定了后續中國農地制度改革的基本主線：在所有權與使用權分離上做文章，通過兩權分離，淡化所有權，強化使用權，最大可能地發揮產權的穩定預期和增強土地投資的激勵功能[25](p73)，達到現有制度架構內土地和勞動資源的優化配置，進而提高土地利用效率和產出效率，實現所謂的小規模農戶和發展現代農業的“有機銜接”。事實也的確如此，改革開放后中國農地制度改革的思想走向，是朝著不斷穩定和擴大農民土地使用權的方向演變的，如農地使用權權能經歷了從殘缺到趨于完整的不斷擴展過程[26](p38-40)。從總體上看，國家這種“不變”（堅持土地農民集體所有制不動搖）中進行著“變”（通過“還權賦能”①所謂“還權賦能”改革，是指國家在土地集體所有權制度框架下，使物權化的土地產權向農民回歸，農民在國家法律規定范圍內，具有了對其承包土地的轉讓、租賃、抵押以及繼承等財產權利。式改革持續強化農民土地使用權）的轉換邏輯，具體體現在以下五個主要方面。

一是在不改變農地產權結構基礎上，不斷延長農民對于農地使用權期限。應當說，國家對農村土地承包關系在不同時期有著差異化的界定，但“穩定”一詞一直是國家政策性表述的“主旋律”。從時序角度看，農地使用權期限從改革開放初期的無明確年限，發展到1984 年第一個有法律保障的15年承包期限；又到20世紀90年代中期后出臺的“在第一輪耕地承包期到期后，再延長30年不變”的政策性規定；再到2008年的國家文件中提出的“長久不變”，以及在此基礎之上2017 年中國共產黨十九大報告中再一次強調的“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪承包期限到期后再延長30年”的土地使用期限政策，并將此載入新修正的《中華人民共和國土地管理法》（2020年1月1 日施行）之中。事實上，農地經過三輪承包期限延長后給農民形成了總計長達75年且在實際上具有了“準所有權”性質的承包預期。顯而易見，國家對于農地承包期限的數次延長的制度安排，明確了農民對于其承包土地所擁有的持續性的占有權權能，其不但表明了新中國農地制度改革的漸進性特征，而且也彰顯了集體土地所有權處于“權利鎖定”狀態下國家穩定農民對于農地使用權的制度改革精神和價值取向。

二是在農地使用權期限內，逐漸加強對于農地調整的限制力度。穩定的農地產權意味著土地經營者能夠有保障地得到其對土地長期投資所帶來的產出或收入流，在這一目標導向導引下，自20世紀80年代后中國農地制度改革一個基本邏輯就是穩定農村土地承包關系，通過不斷完善和強化穩定土地承包關系的制度性舉措，保障農民對土地的穩定財產權利，實現有恒產者有恒心。基于此，國家先后出臺了一系列添加限制條件的政策和法規，以控制許多地方對于農民承包期限內土地的頻繁調整。這種限制力度的強化體現在兩個方面的轉變：其一，制度內涵從“允許調整”到“不允許調整”的轉化。1984年中央一號文件提出，農地調整應經過充分商量，本著“大穩定，小調整”原則由集體組織統一進行。這是國家第一次以中央文件形式對農地調整做出的“政策性規定”。1993年中央文件又指出，為防止農地經營細碎化，“提倡在承包期內實行‘增人不增地，減人不減地’的辦法”。就政策文本而言，話語表述已顯示出國家對于農地頻繁調整的限制意圖，但仍為某些情況下農地調整（無論大小與否）留有空間。而以1997年為轉折點，國家政策表達明顯轉向控制農地調整這一面向，如“不能打亂”原來承包地“重新發包”，“更不能打破”原生產隊土地所有權界限而在全村范圍內“平均承包”；同時也廓清了“小調整”內涵：僅限于人地矛盾尤其突出的個別農戶，“不能”也絕非是對所有農戶的“普遍調整”[27](p28)。其二，限制農地調整的制度構建經歷了從“文件規定”到“法律權威”的提升。1998 年前國家對于農地調整限制用得較多是官方文件，話語表述多為原則性規定或對某種調整方法的“提倡”，故而政策執行中的政治勢能相對不足。而在此之后，國家則是轉向法制建設并依靠法規控制和限制農地的大幅度調整，如1998年《中華人民共和國土地管理法（修訂）》（后又經過2004 年和2019 年兩次修正），以及2002 年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》（2018年經過第二次修正），均做出特別規定，除特殊情況下，個別農戶可以進行有限的土地小幅調整之外，其余的一概不允許發包方對承包期內的農地重新調整。2020 年通過的《中華人民共和國民法典》（2021年1月1日正式施行）更是明令要求土地承包期內發包人“不得調整”或“不得收回”承包地[28]。從制度邏輯上看，限制與禁止農地頻繁調整是借助于“政策創新”和“法律建構”兩條路徑的交替作用、協同發力來實現和保障的，旨在最大可能地保護農民對于其承包土地的權益不受或少受來自“公權力”的侵擾。

三是強調確權頒證，以落實、明確并依法保護農民的土地使用權。1997年國家下發文件提出鄉鎮基層政府農業承包合同主管部門要向農戶頒發由縣或縣級以上政府統一印制的土地承包經營權證書，以確定承包農戶的土地使用權。進入21 世紀后確定農民土地使用權的農村土地承包合同和土地承包經營權證書的內容、承續、法律效力等諸多內容，都被上升到國家法律高度確定下來，如2002年《中華人民共和國農村土地承包法》要求農村土地發包方——村社集體組織，應與承包農戶簽訂書面性質的土地承包合同，并對承包合同條款及內容做出了一般性的規定；同時國家登記機構須向承包方頒發土地承包經營權證書，以確定土地承包關系。自2007 年始，國家政策進入強化落實農地確權頒證和土地承包關系的新階段[29](p12)。2013 年中央一號文件更是明確提出利用五年時間完成農村土地確權登記的目標和要求。2018年底，除少數民族邊疆地區外，其他省份均已完成承包地確權工作，2019 年底全國性的農地確權登記頒證工作基本完成。在此基礎之上，2021年實施的《中華人民共和國民法典》中強調，國家登記機構務必向土地承包經營人發放土地承包經營權證，確認其土地承包經營權。通過農地確權登記頒證舉措，最主要的是發給農民“鐵證”，以更好保護農民對于土地的長久使用權，讓農民吃上“定心丸”，并為促進土地經營權市場化流轉奠定了基礎。

四是就承包經營權而言，制度安排經歷了政府向農民下達指令性計劃到充分尊重農民自主權的方向演變。實際上，自20 世紀80 年代起，國家對于農村采取的是去集體化和去計劃經濟化發展戰略，其實質是將利益驅動而不再是把道德力量作為經濟發展主要動力，同時回歸了市場化改革大環境中農民“理性經濟人”的屬性。與此相應，政府制度供給著力點也隨之從激勵“集體”轉變為激勵“個體”，從“社區公益驅動機制”轉為“個人私利驅動機制”[30](p541)。1982年中央一號文件中指出，為確保農地所有權和經營權協調統一，農民承包地必須依據合同規定“在集體統一計劃安排下，從事生產”。而對此內容表述則在1985 年中央一號文件中開始發生重大調整，其中提出任何單位或部門“不得再向農民下達指令性生產計劃”，此后農民獲得的生產經營自主權越來越大。2002 年《中華人民共和國農村土地承包法》第十四條更是通過法律權威清楚地要求農地作為發包方的村社集體組織，必須尊重農民生產經營自主權，不能隨意干涉承包農戶“依法進行正常的生產經營活動”。當然，從集體成員獲得的土地權能來看，農民土地使用權性質在改革過程中也經歷了從債權性的“生產經營自主權”到物權性的“土地承包經營權”的演變[31](p9)。其實，被物權化了的土地承包經營權，不僅增強了農民這一權利的排他性效力和支配性效力，而且也能有效保護農民作為土地承包經營權人的合法權益，有利于農民與土地之間關系的穩定性和長期性。

五是在土地轉讓權上，國家政策發生了從禁止流轉到提倡與鼓勵農民依法、自愿和有償流轉演變。自1956 年起到改革開放初期二十多年間，農地流轉一直為主流意識形態所不容許，故被列入國家政策法規嚴格禁止的范圍之列，如1982 年中央一號文件中還在要求農民承包地不準買賣、出租、轉讓和荒廢，否則集體有權將其收回。以1984 年中央一號文件提出的“鼓勵土地逐步向種田能手集中”為起點，標志著國家政策轉向允許農地使用權的轉讓。不過，需要指出的是，此時政策意蘊也只是對農村已經萌發的土地流轉內在需求的一種“被動認可”[32](p31)。而1986年后的官方有關文件則是基于國家經濟發展全局考慮和對規模經營的尋求而對于土地流轉進行了主動與積極的倡導，如1998年經過全面修訂的《中華人民共和國土地管理法》中把農地使用權轉讓上升到法律高度給予保護，并且指出“土地使用權可以依法轉讓”；2002年國家通過法律進一步對于農地使用權流轉方式與原則，流轉主體及其權利義務，以及流轉收益歸屬等內容做出了原則性規定。2014年在家庭承包經營制框架下，國家又對土地承包經營權再分割，強調在流轉情形下將其中拆分為土地承包權和土地經營權，并將土地經營權視為一種“法定權利”，意在加強對新型農業經營主體權利的保護。顯然，中國農村經過多年經濟市場化滲透，農地流轉已不再糾結于“要不要”“允許不允許”流轉等問題，而是轉向于如何從保障農民的土地權益、穩定農村大局、發展現代農業和確保國家糧食安全的基點出發，積極穩妥地推進農地使用權合理流轉，使之朝著契約化、規范化和市場化方向發展，即對農民承包權益保護及農地流轉市場的建設與規范等原則性問題的關注。

不難看出，國家法律條文、政府政策所代表的制度化原則，以及市場經濟深入滲透而帶來的某些市場方式，如股份制、合作制、信托制等都在影響著地權實踐。從上述強化農地使用權的五個方面政策脈絡中可以識見，改革開放以來，國家農地制度改革理念始終在堅持集體土地所有權不變前提下，朝著“硬化”農民土地產權方向演進，即由以“所有權為中心”的賦權體系向以“產權為中心”的賦權體系轉變。無論是“兩權分離”制度安排，還是正在推進中的“三權分置”制度改革，其實質都是此種制度改革思想的具體體現而已，而且兩者之間有著較大承繼關系。當然，有所不同的是，“兩權分離”是把農地使用權從人民公社所有權與使用權“兩權合一”的羈絆中釋放出來，進行了國家與農民之間在土地上的財產關系與利益關系的大調整，保證了農民對土地真實經營權及對農業剩余的索取權；而“三權分置”制度思想則是在所有權與使用權“兩權分離”基礎之上，對使用權內部的承包經營權做出的進一步分割，確保在不傷害農民土地承包權的同時又能更好地實現土地經營權有償流轉，以促使小農經濟體系向現代新型農業經營體系轉變，但不管作何而論，其并未改變“兩權分離”的大邏輯和增強農民土地產權強度的制度精神實質。

三、總評：現代中國農地制度改革“變”與“不變”的演進脈絡

20世紀之后的中國已無法將自己置身于以民族國家為基本單位的全球社會秩序之外。因而，建設一個富強的現代民族國家就成為中國人孜孜以求的目標。而這就需要對以分散的小農經濟為基礎的傳統農民社會進行改造。正如農民學家米格代爾(Joel S.Migdal)所言，“只有在革命者成功地將農民并入一種獨立的經濟和政治制度之后，農民才會對該種制度產生義務感”[33](p214)。農地制度作為其中的基礎性制度之一，對于國家政權建設有著舉足輕重的作用。因為土地制度的屬性及其具體的實施過程，通常決定著農村的社會結構及其國家治理的現實邏輯。縱觀新中國七十多年來農地制度改革歷程，能夠從中梳理出兩條清晰的思想演變路徑：一條是以農村土地“所有權”為中心，土地制度在“變”與“不變”之間沿著封建地主所有（1949年前）→農民所有（1950—1955年）→高級農業生產合作社組織集體所有（1956—1958年）→人民公社/生產隊集體所有（1958—1984年）→集體經濟組織所有（1984 年至今）軌跡進行。其中，最為顯著的變革有兩次：第一次是1950年前后進行的由封建地主土地所有制向農民土地所有制改革，確立起農民土地所有權；第二次是在1956—1958年間推進的農民土地所有制向集體土地所有制轉變，建立起農村土地集體所有制。前者是土地私有制的改革，后者是土地公有性質的嬗變。顯而易見，“變”的思想體現在土地由一種私有制向另一種私有制轉化，再由私有制向公有制進化，最終摒棄其他土地制度形式，并將農村土地集體所有制形式“鎖定”。可以說，“所有制鎖定”已成為支配當今中國甚至是在未來時段中，農地制度改革的一條“不變”或者是“不能”突破的“制度底線”或“制度內核”，即或是被認為具有“革命性質的”家庭承包經營制改革也是在恪守這一制度框架下進行的。當然，在土地集體所有制“不變”的思想中也蘊涵著求“變”的意識，尤其是集體土地所有權主體并非一成不變，而是隨著國家經濟社會發展和農村基層組織主體形態的變化而進行著動態調整，由最初高級農業生產合作社組織所有，到人民公社/生產隊集體所有，再到改革開放后的集體經濟組織所有的變化。但是，萬變始終未離其“宗”，即新中國農村土地“集體所有”。

另一條則是圍繞著農村土地所有權與使用權關系，形成了兩權之間的“分”與“合”的思想進路。新中國農地產權制度改革經歷了從“兩權合一”（農戶所有權與經營權一體）→“兩權分離”（農戶所有權、經營權轉歸初級農業生產合作社）→“兩權合一”（所有權和經營權一體轉歸高級農業生產合作社）→“兩權合一”（所有權與經營權一體轉歸人民公社）→“兩權分離”（集體土地所有權和農戶土地承包經營權分置）→“三權分置”（集體土地所有權、農戶土地承包權和新型經營主體土地經營權分離）的重大歷史變革。若將其中的兩個時段，即高級農業生產合作社與人民公社/生產隊的集體所有、統一經營時期歸并為一個時期的話，那么中國農地制度改革中的兩權關系走過了一個“合—分—合—分”的“兩合兩分”的思想演變歷程。很明顯，其在表現形式上雖然呈現出帶有“反復回歸式”的演化特征，然究其本質并非只是一種簡單意義上的路徑重復，不同時段中的“分”與“合”背后有其與這一時段相對應的制度思想和改革內涵。但歸結為一點，其實都是某一時段中與農村土地相關的各個利益主體之間圍繞著自身利益函數不斷沖突、博弈并進行協調，使得兩權關系在農地制度演變的整體上顯現為一種螺旋式的上升過程。不僅如此，兩權關系的每一次演變，要么是帶來國家對于農地所有權的重大變革，要么會導致農地及農業經營方式的重大調整，但歸根結底都可被認為是在生產力基礎上所產生的生產關系的一種調整或轉變。

當然，我們還要看到的是，中國農地制度改革思想演變的這兩條路徑并非截然分開，而是內在地糾纏和交織在一起。一方面，所有權的“變”和“不變”中夾雜著其與使用權“分”與“合”的關系；另一方面，兩權“分”與“合”的關系中也滲透和交織著所有權“變”和“不變”的精神意蘊，比如農民土地所有權不變情形下，使用權就有農民個體經營和初級農業生產合作社集體經營兩種經營方式的演變；又如農民所有、初級農業生產合作社統一經營的“兩權分離”思想，自然是與家庭聯產承包責任制下的集體所有、家庭經營的“兩權分離”有著不同的思想內涵，這也是“變”與“不變”邏輯的具體體現。

從制度變革趨勢上看，農地制度改革價值取向自然是要在“分”的理念引領下，繼續沿著強化農民土地使用權這一路徑上前行。尤其是改革開放后，土地制度改革思想的基本遵循：“不變”的是農地集體所有權，“變”的只是農民土地使用權，持續性深化改革的結果使得農民已有較為完全獨立的土地承包經營權。也就是說，在堅持土地公有制方向不動搖的前提下，農村土地集體所有權權能不斷收縮，同時農民獲得的土地權能特別是處置權權能則逐步擴大，取得了包括占有、使用和收益等權能，以及除了繼承、贈予、買賣之外的其他大部分處置權權能[31]。這種轉變的實質就是新中國農地制度改革中“變”與“不變”思想演化的結果。其實，這一制度思想的演進也同時設定了現代中國未來時段農地制度改革的路徑與方向：在既有改革形成的恪守土地公有制或農村集體土地所有制不動搖這一基本向度上繼續深化使用權的改革理路。這在相當大程度上也就是新中國農地制度“變”與“不變”之間的邏輯：以農地集體所有（或國家所有）的“不變”規制著農地經營方式“變”的方向和脈絡；而通過農地經營方式的“變”所實現的效率提升又反過來支撐著農地集體所有的“不變”或長期延續。或許就是這一給定了新時代中國農地制度“以‘不變’應‘萬變’”的變革原則。習近平總書記指出，中國農村改革主線是處理好農民與土地之間的關系，為此“要以不變應萬變，以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、現有土地承包關系的不變，來適應土地經營權流轉、農業經營方式多樣化”[34](p73)。這里的“不變”，就是對制度改革強調三個“堅持”的政策要求：第一，堅持“農村最大的制度”——農村土地集體所有，因為農地集體所有權是土地承包經營權的“基礎和本位”。第二，堅持家庭經營基礎性地位。農民家庭是承包集體土地的“法定主體”，即或是流轉狀態下，集體土地承包權仍屬于農民家庭，這是農地承包經營權之“根本”。第三，堅持穩定土地承包關系，這是維護農民土地承包經營權“關鍵”之所在。三個“堅持”不僅為土地制度改革“壓艙定向”，而且還在理念上明晰了所有制改革方向，故而成為新時代深化中國農地改革的制度“基點”和“底線”。此處所謂的“萬變”，則是農地承包經營權再細分為承包權和經營權，通過將土地承包權與土地經營權“分置并行”，去適應市場經濟背景下土地經營主體多元化、農業經營方式多樣化的生產關系變化這一新趨勢，以“推動提高農業生產經營集約化、專業化、組織化、社會化”。顯而易見，“不變”與“變”價值目標是在不突破農村集體土地所有權的制度內核下，盡可能釋放多類別產權的經濟潛力，以滿足市場取向下多元化經營主體對農地產權多層次的差異化需求，這不僅是“不變”與“變”改革邏輯所設定的制度目標，而且也是中國經濟市場化程度加深的必然結果。

總而言之，20 世紀50 年代確立起來的新中國農村土地公有制已被認定是現代中國社會主義制度的核心或“標識”。每一種制度秩序都有其獨特的理性觀念[35]（p12），既然農村土地公有性質已成為不可逾越的改革底線，那么，現在及未來深化中國農村土地改革所能做的就是要不斷探索、創新或豐富公有制的實現形式[26]。這既是新中國農地制度“變”與“不變”演進邏輯的結果，也是制度改革的“軌跡依賴”致使其進入到自我強化的一種“鎖定狀態”，更是國家理性與農民理性進行長時段博弈和協調的產物。