1949 年以來(lái)我國(guó)城市社區(qū)代理人角色生成與嬗變
——以杭州市上城區(qū)為分析單位

□王學(xué)夢(mèng)

（華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海200237）

一、引言

近年來(lái)，在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，尤其是2020年新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)工作者發(fā)揮了砥柱作用，這一群體逐步進(jìn)入社會(huì)的主流話語(yǔ)體系。社區(qū)工作者的作用何以如此突出？要回答這一問(wèn)題，必須對(duì)社區(qū)工作者的角色身份進(jìn)行全面、深刻、充分的認(rèn)識(shí)。所謂社區(qū)工作者，簡(jiǎn)稱“社工”①此“社工”與從事專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)工作者既有一定交叉，又存在工作內(nèi)容、價(jià)值理念和角色身份的顯著不同。，主要指由地方政府設(shè)崗定責(zé)，借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制直接聘用，以社區(qū)（居委會(huì)、黨群服務(wù)中心、公共服務(wù)站等）為主要工作場(chǎng)域，從事社區(qū)服務(wù)、管理和黨建等工作，具有專門崗位編制，并納入專職管理的就業(yè)年齡段內(nèi)社區(qū)工作人員。基層實(shí)踐中，有關(guān)“社工”的稱謂種類繁多，除了廣為人知的居委會(huì)大媽、居委會(huì)干部以外，近幾年還頻現(xiàn)全能社工、全科社工、專科社工、項(xiàng)目社工、崗位社工、網(wǎng)格社工、黨務(wù)社工、掛職社工等五花八門的提法。為了研究的學(xué)理性、規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性，本文統(tǒng)稱之為“社區(qū)代理人”。

梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究對(duì)承載社區(qū)管理、服務(wù)和自治功能于一體的能動(dòng)主體——社區(qū)代理人的關(guān)注，基本順著兩種脈絡(luò)展開(kāi)：一是從橫向?qū)用妫劢褂谏鐓^(qū)代理人所面臨的身份困境。如郭偉和將地方性實(shí)踐知識(shí)作為社區(qū)工作者反建制力量的隱蔽領(lǐng)域[1]（p143），施旦旦將這一“地方性實(shí)踐知識(shí)”細(xì)化為“假戲真做、編造文本和人情手法”[2](p5)，孫璐則將之表述為一種“情緒勞動(dòng)，包括表層扮演、深層扮演和鄰里社會(huì)里的真實(shí)表達(dá)”[3]（p155），三者本質(zhì)上都著重于關(guān)注社區(qū)代理人的日常身份抗?fàn)帲瑸槲覀兲峁┝艘粋€(gè)平面分析的視角。二是從縱向?qū)用妫沂旧鐓^(qū)代理人的形象變遷歷史。如汪鴻波、費(fèi)梅蘋(píng)二人以社區(qū)體制變遷為線索，將社區(qū)代理人的角色變遷劃分為“0號(hào)首長(zhǎng)”（1949—1957）、“公社書(shū)記”（1958—1966）、“革居委主任”（1968—1976）、“扎辮子干部”（1977—1999）、“小巷總理”和“專業(yè)社工”（2000 年至今）五個(gè)類喻和階段，強(qiáng)調(diào)新時(shí)代要塑造一個(gè)全新的“最美社區(qū)工作者”“專業(yè)社工”“社會(huì)工程師”形象[4]（p163），這是學(xué)術(shù)界首次從歷史的角度為城市社區(qū)代理人“畫(huà)像”。

本文基本認(rèn)同汪、費(fèi)二人的劃分標(biāo)準(zhǔn)，但我們亦應(yīng)看到這一研究存在著如下缺憾：首先，“0號(hào)首長(zhǎng)”“公社書(shū)記”“革居委主任”“小巷總理”等稱謂雖然與彼時(shí)社區(qū)代理人的身份地位吻合，但其背后隱匿的國(guó)家與社會(huì)同頻共振的角色圖譜與深層邏輯未能得到清晰展示。其次，2000 年全國(guó)大規(guī)模推進(jìn)社區(qū)建設(shè)以來(lái)，城市社區(qū)代理人無(wú)論在規(guī)模上還是在結(jié)構(gòu)上都與以往的居委會(huì)干部迥然有異，僅僅以“小巷總理”和“專業(yè)社工”概而論之，顯然有失偏頗。最后，汪、費(fèi)二人對(duì)社區(qū)代理人的歷史考察主要以既有研究成果和國(guó)家政策加以佐證，然而社區(qū)代理人在基層社會(huì)的原初樣態(tài)究竟如何，最具說(shuō)服力的莫過(guò)于“原汁原味”的歷史還原和跨時(shí)段的追蹤研究了。這一點(diǎn)亦構(gòu)成了本研究的主要出發(fā)點(diǎn)。

基于此，本文嘗試從縱向的社會(huì)變遷角度切入，集中關(guān)注城市社區(qū)代理人的生成過(guò)程及其背后的嬗變機(jī)制。主要思路是以杭州市上城區(qū)社區(qū)居委會(huì)的誕生及演進(jìn)史為經(jīng)驗(yàn)藍(lán)本，以民政史志和政策文本②后文如無(wú)特別說(shuō)明，2015年以來(lái)數(shù)據(jù)和文本資料均來(lái)自地方政府出臺(tái)的政策文件。作為論證支撐，對(duì)社區(qū)代理人的組織形式、階層成分、角色功能等展開(kāi)歷史溯源，挖掘其背后蘊(yùn)含的演化邏輯和時(shí)代議題。之所以選擇上城區(qū)，首先是因?yàn)樵搮^(qū)作為新中國(guó)成立以來(lái)的第一個(gè)社區(qū)居委會(huì)誕生地，保存有相對(duì)完整的歷史檔案資料；其次，近年來(lái)該區(qū)的社區(qū)建設(shè)走在了全省乃至全國(guó)前列，具有大量社區(qū)建設(shè)方面的實(shí)踐探索。因此，可以說(shuō)上城區(qū)是一個(gè)可以用于管窺城市社區(qū)代理人前世今生，觀測(cè)中國(guó)基層社會(huì)變遷態(tài)勢(shì)的典型樣本。

二、城市社區(qū)代理人的歷史尋根和嬗變分階

學(xué)術(shù)界通常將新中國(guó)基層社會(huì)形塑的歷史劃分為單位制、街居制、社會(huì)管理、社會(huì)治理（建設(shè)）四個(gè)階段，后兩者亦稱為“社區(qū)制”時(shí)期，分段依據(jù)主要有黨中央關(guān)于社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)移的論述、國(guó)家大政方針的施行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制改革等。而社區(qū)作為社會(huì)的基本構(gòu)成細(xì)胞，居委會(huì)天然地構(gòu)成了中國(guó)基層社會(huì)最基本的組織內(nèi)核。作為居委會(huì)伴生物的社區(qū)代理人，在歷史的變遷中既鐫刻了單位制、街居制、社區(qū)制等組織機(jī)制的遺痕，又有著自身獨(dú)特的歷史脈絡(luò)和演化邏輯。基于此，本文對(duì)社區(qū)代理人的研究在參照既有分段標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，更加突出國(guó)家在不同社會(huì)歷史時(shí)期對(duì)居委會(huì)組織合法性的話語(yǔ)表述和社區(qū)代理人職業(yè)身份與角色功能的政治建構(gòu)，并以相關(guān)政策突破作為歷史分段的主要依據(jù)。

分析相關(guān)史料和政策發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)在不同時(shí)期分別承擔(dān)著“秩序重建—經(jīng)濟(jì)發(fā)展—社區(qū)（社會(huì)）建設(shè)—社區(qū)（社會(huì)）治理”四大歷史任務(wù)。若從國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)關(guān)系意義上的委托—代理視角進(jìn)一步理解，其相應(yīng)衍生出了四種不同的社區(qū)代理人類型：階級(jí)凈化型社區(qū)代理人—生產(chǎn)營(yíng)利型社區(qū)代理人—職業(yè)經(jīng)紀(jì)型社區(qū)代理人—全能專業(yè)型社區(qū)代理人。

（一）秩序重建期（1949—1977）：階級(jí)凈化型社區(qū)代理人的生成

新中國(guó)成立初期，共產(chǎn)黨雖然奪取了新政權(quán)，但接踵而來(lái)的突出問(wèn)題是如何鞏固新政權(quán)和重建新秩序，因?yàn)槿杂写罅康臄硨?duì)殘余勢(shì)力有待清除。因此，伴隨著保甲制的廢除和居委會(huì)的創(chuàng)設(shè)，社區(qū)代理人上任后的中心使命便是圍繞新生政權(quán)展開(kāi)革命斗爭(zhēng)和政治動(dòng)員，以確立政權(quán)合法性，相應(yīng)地，這一時(shí)期可以稱為階級(jí)凈化型社區(qū)代理人。這一凈化功能突出表現(xiàn)在：

第一，接受公安指導(dǎo)履行建政職能。為了更好地肅清階級(jí)敵人，上城區(qū)各居委會(huì)在創(chuàng)設(shè)之初，便以公安派出所管轄范圍約300 戶居民的自然居住地來(lái)劃分居民區(qū)，建立居委會(huì)組織；居委會(huì)下設(shè)若干個(gè)居民小組，采用自下而上“搭架子”辦法，一般由15—40戶組成。居委會(huì)最初隸屬于區(qū)公安分局民政股主管，在公安的指導(dǎo)下履行民主建政職能，1964年后才陸續(xù)對(duì)口于街道辦、街道革委會(huì)、民政科等部門[5]（p36）。可見(jiàn)，居委會(huì)一開(kāi)始便與國(guó)家的政權(quán)建設(shè)內(nèi)在關(guān)聯(lián)，其秩序維護(hù)的功能不言而喻。

第二，設(shè)立社區(qū)代理人準(zhǔn)入門檻。新產(chǎn)生的社區(qū)代理人往往以政治出身和群眾基礎(chǔ)作為首選標(biāo)準(zhǔn)。1949年10月23日，上羊市街社區(qū)居委會(huì)主任陳福林和副主任陳道彰由2200 多戶居民中的221名代表投票產(chǎn)生，二人分別出身于黃包車夫和知識(shí)分子，其他五位成員則由木匠、女工、中學(xué)教師、銀行經(jīng)理、茶店老板等組成，分別負(fù)責(zé)生產(chǎn)、公安、民政、文教、衛(wèi)生等工作，被稱為“居委會(huì)干部”[6]（p67）。新中國(guó)成立初期，上城區(qū)的居委會(huì)干部以店員和失業(yè)工人為主，占70%—80%；1956 年，城市私營(yíng)工商業(yè)社會(huì)主義改造后，失業(yè)工人陸續(xù)就業(yè)，居委會(huì)干部又以家庭婦女中的積極分子為主，占80%以上；1970 年起，逐漸增加退休工人成分[5]（p39）。盡管不同社區(qū)代理人的職業(yè)背景不同，但都要接受組織考察和群眾選舉后方可擔(dān)任，因而“民選官派”是其主要特征。

第三，以入職居委會(huì)為榮促進(jìn)自我凈化。在當(dāng)時(shí)物資極度緊缺、財(cái)政高度緊張的形勢(shì)下，上城區(qū)政府于1950年下?lián)芰?.5萬(wàn)元資金至居委會(huì)，大力支持居委會(huì)籌建。盡管得到地方財(cái)政的支持，但居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)仍入不敷出，多數(shù)居委會(huì)干部只能低薪甚至無(wú)薪工作，并想盡辦法募捐補(bǔ)充。1966—1981年，居委會(huì)干部的生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：純居民者①純居民干部又稱“純居干”，2000年后杭州稱之為“老居干”，指國(guó)家大規(guī)模推進(jìn)社區(qū)建設(shè)前在居民區(qū)擔(dān)任黨支部書(shū)記、居委會(huì)主任和副主任的居民干部，他們是無(wú)在職工資、無(wú)退休金，只盡義務(wù)奉獻(xiàn)，每月適當(dāng)領(lǐng)取生活津貼的人員，離任后不享受勞動(dòng)保障，由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政給予一定的生活補(bǔ)助。20元/月，退休工人10—15元/月[5]（p43），經(jīng)濟(jì)待遇雖有一定改善，但總體而言仍是杯水車薪。支撐他們投身居委會(huì)建設(shè)的原因在于：一方面居委會(huì)干部代表了清晰的階級(jí)劃線、社會(huì)地位和群眾威望，另一方面則源于社會(huì)大眾對(duì)新生政權(quán)的擁護(hù)和對(duì)當(dāng)家作主無(wú)比向往，這本身又是一個(gè)自我凈化過(guò)程。

第四，清理整頓各類非法組織和個(gè)人。新上任的社區(qū)代理人除了從事“治安保衛(wèi)、公共福利、社會(huì)動(dòng)員、民事調(diào)解、婦女文教”五大事項(xiàng)外，還要承擔(dān)純潔革命隊(duì)伍，徹底瓦解舊式精英和權(quán)力體系的職責(zé)，如清除保甲組織、清查非法幫會(huì)、清理舊式社團(tuán)、清算敵特分子等，使之歸到居委會(huì)一家組織管理。通過(guò)清理整頓，“群眾團(tuán)體主要匯入政府對(duì)單位組織、行業(yè)組織的管理渠道，而宗教慈善團(tuán)體等‘舊社團(tuán)’活動(dòng)接受政府的管理并淡出了居民區(qū)”[7]（p150）。這一“凈化”功能不僅體現(xiàn)在新政權(quán)成立初期，還延續(xù)到了人民公社化運(yùn)動(dòng)和“文化大革命”時(shí)期。1966—1976 年，杭州居委會(huì)改稱“革命群眾委員會(huì)”，職能僅有兩項(xiàng)：一抓階級(jí)斗爭(zhēng)，并且占據(jù)優(yōu)先、主導(dǎo)和突出地位；二抓居民事務(wù)、政治學(xué)習(xí)、社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生和社會(huì)救助[6]（p103），同樣服務(wù)于革命專政之需。

簡(jiǎn)言之，這一時(shí)期居委會(huì)的問(wèn)世是為了“將龐雜混亂而異質(zhì)的城市社會(huì)改造成為高度實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的組織化革命化的社會(huì)”[8]（p172）。正是這種持續(xù)凈化運(yùn)動(dòng)，為國(guó)家政權(quán)鞏固和秩序重建掃清了政治障礙，加速了意識(shí)形態(tài)的大一統(tǒng)和新舊政權(quán)的融通進(jìn)程。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展期（1978—1996）：生產(chǎn)營(yíng)利型社區(qū)代理人的活躍

20世紀(jì)80年代，隨著國(guó)家拋棄“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的路線，社會(huì)主義建設(shè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，基層政權(quán)及其歸口的居委會(huì)工作重心隨之轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。民政部在1982 年10 月召開(kāi)的城市基層政權(quán)座談會(huì)上提出，鼓勵(lì)各地以退休工人為骨干，搞一些小型、分散、加工服務(wù)性生產(chǎn)。隨后，街道開(kāi)始把治理任務(wù)發(fā)包給居委會(huì)并給予其處理行政事務(wù)的自由裁量權(quán)，并允許居委會(huì)自辦各種盈利項(xiàng)目，從中提取利潤(rùn)用于開(kāi)展衛(wèi)生整治、便民服務(wù)等[9]（p130），居委會(huì)由此進(jìn)入生產(chǎn)生活服務(wù)一體化的居辦經(jīng)濟(jì)時(shí)代。

居辦經(jīng)濟(jì)之所以興起，主要基于三方面原因：首先，國(guó)家對(duì)居辦經(jīng)濟(jì)的方向性授權(quán)。隨著國(guó)家政治權(quán)力主動(dòng)地、有意識(shí)地從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域撤退，居委會(huì)被賦予了充分的自主權(quán)，包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)和開(kāi)辦小型企業(yè)的自主權(quán)，這一授權(quán)為居辦經(jīng)濟(jì)的發(fā)展釋放了足夠空間。其次，彌補(bǔ)居委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)之不足。在地方政府財(cái)力有限、居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘的情況下，通過(guò)開(kāi)辦企業(yè)、自辦盈利項(xiàng)目，所得利潤(rùn)能較好地補(bǔ)充日常辦公之需，改善居委會(huì)干部的福利待遇，并有助于提升社區(qū)公共福利。最后，居辦經(jīng)濟(jì)還與基層政權(quán)鞏固有著密切聯(lián)系。居委會(huì)興辦各種中小型企業(yè)，對(duì)于緩解大量返城待業(yè)青年的生活壓力，吸納部分失業(yè)人員和殘疾人就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定不可小覷。

隨著居委會(huì)進(jìn)入居辦經(jīng)濟(jì)時(shí)代，相應(yīng)地，這一時(shí)期的社區(qū)代理人也變身為生產(chǎn)營(yíng)利型社區(qū)代理人。其“生產(chǎn)營(yíng)利性”表現(xiàn)在：

其一，掌握了一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。20 世紀(jì)80年代杭州提出“街無(wú)閑戶、戶無(wú)閑人”“全民辦工業(yè)”的市場(chǎng)化改革口號(hào)，居委會(huì)按照“哪一級(jí)辦，哪一級(jí)所有”“獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧”原則，先后把企業(yè)的“人財(cái)物、供產(chǎn)銷”等管理權(quán)下放給居民區(qū)自辦的生產(chǎn)企業(yè)。各街道居民區(qū)以居委會(huì)名義開(kāi)立銀行賬號(hào)，設(shè)置會(huì)計(jì)出納，建立賬冊(cè)，保管一切憑證[5]（p45-46），居辦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入大發(fā)展階段。

其二，形成了收入分成制度。居民區(qū)企業(yè)上交的管理費(fèi)，街道與居委會(huì)實(shí)行六四分成辦法；生活服務(wù)商業(yè)上交的管理費(fèi)，15%歸居委會(huì)；居委會(huì)所得之分成自行支配用作日常開(kāi)支，并實(shí)行包干制，節(jié)余不上交，短缺不補(bǔ)貼。街道還對(duì)居委會(huì)干部實(shí)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)評(píng)上全面或單項(xiàng)先進(jìn)的居委會(huì)發(fā)給300—500元獎(jiǎng)金，其中20%留居委會(huì)使用，80%按貢獻(xiàn)大小分給個(gè)人[5]（p44）。

其三，產(chǎn)生了大量經(jīng)濟(jì)效益。在自上而下的政策刺激下，居委會(huì)興辦的各類企業(yè)充滿市場(chǎng)活力。1982年，上城區(qū)先后興辦了裁剪技術(shù)班、電工基礎(chǔ)、機(jī)械制圖、汽車修理、飲食店等便民服務(wù)業(yè)，各居民區(qū)基本上都有自己的企事業(yè)單位1—5 個(gè)，當(dāng)年收入51.15萬(wàn)元，比1979年增長(zhǎng)17.39倍；居委會(huì)干部人均月收入43 元，比1979 年增長(zhǎng)1.44 倍。如上城區(qū)湖濱街道下轄21 個(gè)居民區(qū)，共有企事業(yè)單位56 個(gè)，其中加工組19 個(gè)，技術(shù)培訓(xùn)班4 個(gè)，生活服務(wù)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)33個(gè)，從業(yè)人員542人，合計(jì)加工收入25.52 萬(wàn)元，比1979 年增長(zhǎng)93.3%；商業(yè)零售額179 萬(wàn)元，比1979 年增長(zhǎng)98.4 倍；利潤(rùn)達(dá)23.57萬(wàn)元，比1979年增長(zhǎng)34.18倍[5]（p46-47）。

總之，在居辦經(jīng)濟(jì)時(shí)期，受單位制、街居制和市場(chǎng)化綜合因素影響，居委會(huì)的自治和管理功能在一定程度上讓位于經(jīng)濟(jì)功能。這一時(shí)期的生產(chǎn)營(yíng)利型社區(qū)代理人既是單位制下單位的小管家，管理居民區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)，維持基本的社會(huì)秩序；也是街居制下社會(huì)的代言人，服務(wù)于被正式單位組織體系排斥在外的邊緣性群體（如老人、兒童、待業(yè)人員等）和單位組織外溢出來(lái)的小部分文化、教育等功能，起到拾遺補(bǔ)闕的作用；更是市場(chǎng)化改革中的一個(gè)企業(yè)主，在便民利民的社區(qū)服務(wù)事業(yè)中大展身手，成為帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好幫手和充分吸納就業(yè)的“蓄水池”。

（三）社區(qū)建設(shè)期（1997—2007）：職業(yè)經(jīng)紀(jì)型社區(qū)代理人的勃發(fā)

20 世紀(jì)90 年代中后期，國(guó)家加快市場(chǎng)化改革和簡(jiǎn)政放權(quán)步伐，政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系亟待重構(gòu)，對(duì)社區(qū)代理人的職業(yè)形態(tài)也提出了新的要求。市場(chǎng)化改革帶來(lái)的直接影響有三方面：首先，單位制解體衍生了大量下崗失業(yè)人員。這些人群從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，如何對(duì)他們進(jìn)行妥善安置和有效管理成為困擾地方政府的一大難題。其次，人口遷移帶來(lái)的管理壓力劇增。快速的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程吸引了農(nóng)村大批勞動(dòng)力人口向城市流動(dòng)和遷移，由此引發(fā)了各種社會(huì)融合、計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、治安隱患等問(wèn)題，亟待更新老舊的社會(huì)管理模式。最后，居辦經(jīng)濟(jì)的弊端日趨凸顯。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，社區(qū)代理人將工作重心和時(shí)間精力用于開(kāi)辦企業(yè)，出現(xiàn)了收入差距分化、管理功能削弱、私自違規(guī)經(jīng)營(yíng)等[10](p62)負(fù)外部效應(yīng)，在一定程度上偏離了居委會(huì)自治的宗旨。因而，在這一轉(zhuǎn)型背景之下，以往借助于政治覺(jué)悟、兼職公益、經(jīng)社一體等方式培養(yǎng)社區(qū)代理人、助力居委會(huì)建設(shè)的策略，已然不能回應(yīng)新的社會(huì)治理需求了，于是職業(yè)經(jīng)紀(jì)型社區(qū)代理人呼之欲出。

在此背景下，1996 年起各城市將居委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能逐步收回街道。1999 年民政部在《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》中首次提出建立職業(yè)化的社區(qū)工作隊(duì)伍。2000年民政部出臺(tái)的《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中提出居民區(qū)在改社區(qū)的基礎(chǔ)上，逐步建立社區(qū)工作者隊(duì)伍，倡導(dǎo)采取向社會(huì)公開(kāi)招聘、民主選舉、競(jìng)爭(zhēng)上崗等辦法，選聘社區(qū)居委會(huì)干部。“社區(qū)工作者”概念的正式提出，取代了“居委會(huì)干部”這一使用長(zhǎng)達(dá)50 年之久的半職業(yè)型中間人的稱謂，也標(biāo)志著現(xiàn)代意義上“職業(yè)經(jīng)紀(jì)型社區(qū)代理人”的正式誕生。自此，各地紛紛掀起社會(huì)化招聘專職社區(qū)工作者的高潮。

與前兩個(gè)時(shí)期相比，這一時(shí)期的“職業(yè)經(jīng)紀(jì)型社區(qū)代理人”具有以下突出特點(diǎn)：一是產(chǎn)生方式不同。1999 年前，上城區(qū)的居委會(huì)干部基本是在政府的組織動(dòng)員下，由居民區(qū)的居民直接選舉產(chǎn)生。1999年，上城區(qū)首次公開(kāi)招聘居委會(huì)干部185人，這部分人進(jìn)入社區(qū)后，隨即按照民主選舉程序進(jìn)入居委會(huì)。與此同時(shí)，上城區(qū)還大幅削減了兼職居委會(huì)干部411 人[11]（p18）。這一變化標(biāo)志著社區(qū)代理人的產(chǎn)生方式從“單一民選制”邁向“選聘雙軌制”時(shí)代。所謂“選聘雙軌制”，即由地方政府設(shè)置專門的崗位編制，通過(guò)政府層面的公開(kāi)招聘和社區(qū)層面的民主選舉兩相結(jié)合、統(tǒng)籌兼顧的形式，遴選社區(qū)代理人的一種制度化途徑。

二是人員構(gòu)成復(fù)雜。這一時(shí)期，上城區(qū)采取“招一批、派一批和留一批”三種形式，并借助三年一屆的換屆選舉，逐步更新社區(qū)代理人隊(duì)伍。據(jù)上城區(qū)民政局的老科長(zhǎng)任先庭回憶，2000 年前后社區(qū)代理人共有四種類型：其一，從街道各科室下派的正式干部；其二，離退休人員；其三，原來(lái)在居民區(qū)留任的身體健康且對(duì)社區(qū)工作仍有促進(jìn)作用的“老居干”；其四，向社會(huì)公開(kāi)招聘的專職社區(qū)工作者，包括企業(yè)改制中進(jìn)入的專職居干。社區(qū)規(guī)模重組后，社區(qū)代理人主要從下崗職工、待業(yè)婦女、應(yīng)屆大學(xué)生、軍屬（通常要求本地戶籍）中招聘產(chǎn)生，留用的老居干陸續(xù)退出社區(qū)工作崗位，逐步過(guò)渡到以專職社區(qū)工作者為主、兼職離退休人員為輔的社區(qū)工作隊(duì)伍。

三是總體結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。1999 年前，社區(qū)代理人低薪少酬，以兼職公益為主，只拿少量生活補(bǔ)貼。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，社區(qū)代理人開(kāi)始以企業(yè)合同工形式進(jìn)入居委會(huì)，用工性質(zhì)發(fā)生了根本改變。與此同時(shí)，社區(qū)代理人的年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、職業(yè)素養(yǎng)也都漸趨優(yōu)化。1999年，上城區(qū)居委會(huì)成員545 人，平均年齡50.6 歲，高中及以上文化占34.7%，文盲及小學(xué)文化占2.8%。2003年，居委會(huì)成員351人，大專及以上學(xué)歷占49.86%，平均年齡39.66 歲，下降幅度高達(dá)10 歲。2007 年，居委會(huì)成員341 人，大專及以上學(xué)歷占82.7%，平均年齡37.34 歲，專職社區(qū)代理人達(dá)到90%以上[11]（p18-19+7）。

總而言之，職業(yè)經(jīng)紀(jì)型社區(qū)代理人的興起，將一大批年富力強(qiáng)的社區(qū)工作者充實(shí)到社區(qū)基層組織中來(lái)，為后期社區(qū)建設(shè)的快速推進(jìn)打下了重要基礎(chǔ)，為新時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了后勤保障。

（四）社區(qū)治理期（2008—2020）：全能專業(yè)型社區(qū)代理人的興起

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)深度轉(zhuǎn)型，社會(huì)流動(dòng)持續(xù)加大，人口結(jié)構(gòu)趨于老齡化，各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題叢生。面對(duì)轉(zhuǎn)型中的諸多風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，地方政府在較大的社會(huì)治理壓力面前，不得不將更多的公共治理事項(xiàng)投射至基層組織單元的最終承載者——社區(qū)居委會(huì)及其代理人身上，繼而帶來(lái)了社區(qū)代理人身份角色的重構(gòu)。于是，全能專業(yè)型社區(qū)代理人開(kāi)始登上社會(huì)歷史舞臺(tái)。全能專業(yè)型社區(qū)代理人是一種將社會(huì)治理的多元能力要求與專業(yè)要求合而為一的職業(yè)形態(tài)，其在角色身份、基本功能、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)待遇方面均與之前的職業(yè)形態(tài)呈現(xiàn)出明顯差異。

1.角色身份趨于多樣。為了破解公共服務(wù)下沉到社區(qū)的合法性問(wèn)題，杭州于2008 年開(kāi)始實(shí)施“三位一體”社區(qū)組織架構(gòu)改革，形成了社區(qū)黨組織、居委會(huì)、公共服務(wù)工作站中社區(qū)代理人交叉任職、合署辦公的社區(qū)管理模式，這意味著社區(qū)代理人從此同時(shí)隸屬并服務(wù)于三類基層組織。隨著黨群服務(wù)中心、鄰里服務(wù)中心、網(wǎng)格化管理等新型組織形態(tài)的不斷出現(xiàn)，社區(qū)代理人的角色身份也進(jìn)一步趨于復(fù)雜，深陷多重角色身份的困境之中。

2.基本功能走向變異。在“三位一體”社區(qū)管理模式下，社區(qū)代理人按照三套牌子、一班人馬、身兼數(shù)職的方式開(kāi)展工作，這在客觀上對(duì)其身份角色提出了一崗多能、全面發(fā)展的要求。與此同時(shí)，受到國(guó)家建設(shè)一支“宏大社會(huì)工作人才隊(duì)伍”政策的影響，社區(qū)代理人又被納入“社會(huì)工作者”職業(yè)序列。如杭州規(guī)定2009年起新入職社區(qū)工作者均須參加社會(huì)工作者職業(yè)水平考試，持證上崗的社區(qū)工作者可獲得相應(yīng)職稱津貼。上城區(qū)還推出了社區(qū)社會(huì)工作崗位試點(diǎn)，以加快社區(qū)代理人的專業(yè)化進(jìn)程。而在縱橫交錯(cuò)的社區(qū)組織網(wǎng)和壓力傳導(dǎo)機(jī)制下，社區(qū)代理人被賦予了愈來(lái)愈多的角色期待，以至于出現(xiàn)了“角色過(guò)載”[12]（p423-450）和身份界限模糊①這種身份界限的模糊集中表現(xiàn)在行政與自治、專業(yè)與全能、書(shū)記主任一肩挑、體制內(nèi)外、社區(qū)工作者與社會(huì)工作者等多重身份的同時(shí)存在與模棱兩可。的局面。

3.隊(duì)伍結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。受政策紅利影響，這一時(shí)期的社區(qū)代理人在規(guī)模、年齡、專業(yè)、學(xué)歷等方面的總體優(yōu)勢(shì)更加凸顯。在人員來(lái)源上，吸納了待業(yè)青年、應(yīng)屆大學(xué)生、退役軍人、軍屬等人群，并以女性、本地居民為主；在總體規(guī)模上，上城區(qū)2018 年專職社區(qū)工作者總數(shù)842 人，比2007 年翻了一倍；平均年齡36.4 歲，比2007 年降1 歲；專業(yè)因素不斷得到強(qiáng)化，持證人數(shù)從無(wú)到有節(jié)節(jié)攀升，取得助理及以上社會(huì)工作職業(yè)資格404人，占總?cè)藬?shù)的47.98%；全部為大專及以上學(xué)歷，本科及以上學(xué)歷占比65.80%。

4.經(jīng)濟(jì)待遇顯著提高。杭州2011 年規(guī)定，專職社區(qū)工作者所需經(jīng)費(fèi)由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政各按50%比例配套保障，對(duì)專職社區(qū)工作者以人均9.08 萬(wàn)元/年配置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并參照職務(wù)、年限、職稱等級(jí)逐年上調(diào)。根據(jù)浙江省2018 年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代城市基層黨建工作的意見(jiàn)》要求，各地對(duì)專職社區(qū)工作者陸續(xù)實(shí)施參照公務(wù)員薪酬指標(biāo)體系的三崗十八級(jí)待遇，以人均13.14 萬(wàn)元/年配置人頭經(jīng)費(fèi)，并以不低于上一年度當(dāng)?shù)厣缙焦べY的1—1.5 倍標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整和穩(wěn)定增長(zhǎng)。顯然，社區(qū)代理人的工資待遇呈現(xiàn)出階段性上漲態(tài)勢(shì)。

總之，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社區(qū)代理人的整體規(guī)模更加龐大，職業(yè)素養(yǎng)穩(wěn)步提升，但與此同時(shí)也被賦予了更多的治理任務(wù)和更高的能力要求，在治理需求的全能主義和職業(yè)能力的專業(yè)主義之間形成了一對(duì)矛盾體，這種矛盾使其角色身份更加混淆難辨。

三、未變之邏輯：社區(qū)代理人成為行政化之附屬

縱觀城市社區(qū)代理人在新中國(guó)70多年的演進(jìn)歷史，其所承擔(dān)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，無(wú)一不是服從并服務(wù)于不同時(shí)期國(guó)家治理任務(wù)的中心需要。隨著國(guó)家治理任務(wù)的運(yùn)動(dòng)式轉(zhuǎn)移、階段性突圍和波浪式發(fā)展，城市社區(qū)代理人相繼承擔(dān)了“秩序重建—經(jīng)濟(jì)發(fā)展—社區(qū)（社會(huì)）建設(shè)—社區(qū)（社會(huì)）治理”四大核心任務(wù)，并在特定的歷史時(shí)空下呈現(xiàn)為階級(jí)凈化型、生產(chǎn)營(yíng)利型、職業(yè)經(jīng)紀(jì)型、全能專業(yè)型四種不同的代理類型，形成了一種國(guó)家治理中心任務(wù)與社區(qū)代理人主旨功能同頻共振、高度契合的格局。透過(guò)這一格局也釋放出了一條清晰的邏輯主線，即城市社區(qū)代理人自誕生以來(lái)，更多的是作為國(guó)家在社區(qū)的代理人而存在，以及作為國(guó)家政權(quán)在基層社會(huì)的組織延伸而生長(zhǎng)，相應(yīng)地，社區(qū)的行政化生產(chǎn)就成為社區(qū)代理人長(zhǎng)久以來(lái)的一個(gè)重要特征。

二者是如何實(shí)現(xiàn)職責(zé)同構(gòu)的？回溯歷史發(fā)現(xiàn)，盡管城市社區(qū)代理人在人員規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、職業(yè)性質(zhì)、角色功能等方面都發(fā)生了諸多變異，但無(wú)論從歷史脈絡(luò)還是從主體策略來(lái)看，居委會(huì)一直都是社區(qū)行政化生產(chǎn)最重要的制度通道，其主要承載者社區(qū)代理人最終未能擺脫國(guó)家權(quán)力在場(chǎng)和理性化干預(yù)的基本結(jié)構(gòu)框架。在這一框架下，社區(qū)代理人本質(zhì)上不過(guò)是國(guó)家重建、改造與統(tǒng)合社會(huì)的制度工具。借助這一制度工具，地方政府掌控著社區(qū)代理人的組織歸屬、人事安排與資源配給，社區(qū)代理人也相應(yīng)承擔(dān)了更多的行政治理職能。

（一）組織歸屬的高度行政化

從表面上看，社區(qū)代理人在組織關(guān)系上直接隸屬于社區(qū)居委會(huì)，但這僅是一種表象。首先是組織內(nèi)部關(guān)系的復(fù)雜性。在多位一體的復(fù)合型社區(qū)治理模式下，居委會(huì)不再是一個(gè)獨(dú)立存在的實(shí)體，社區(qū)代理人往往一崗多責(zé)、交叉任職，書(shū)記兼主任、主任兼站長(zhǎng)較為常見(jiàn)。由于黨委、政府的統(tǒng)領(lǐng)性地位，這就意味著社區(qū)在面臨自治與行政的多重任務(wù)時(shí)，更多地呈現(xiàn)出行政性的面向。

其次是組織外部關(guān)系的復(fù)雜性。就社區(qū)外部關(guān)系而言，早期的階級(jí)凈化型和生產(chǎn)營(yíng)利型社區(qū)代理人組織關(guān)系相對(duì)純粹，但同樣必須在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。而在職業(yè)經(jīng)紀(jì)型和全能專業(yè)型社區(qū)代理人時(shí)代，隨著選聘雙軌制的推行，社區(qū)代理人既是民主選舉產(chǎn)生的名義上的居民利益的代言人，還是由市、區(qū)組織部門和當(dāng)?shù)孛裾块T共同設(shè)定的專門在編人員，更是所在街道辦事處按照企業(yè)合同工進(jìn)行日常管理的“社會(huì)人”，這也使得社區(qū)代理人的職業(yè)歸屬難以一概而論。

由是，深陷組織內(nèi)外各種委托—代理關(guān)系漩渦的社區(qū)代理人不得不沿著全能社工、全科社工、黨務(wù)社工、掛職社工、網(wǎng)格社工、專科社工、項(xiàng)目社工、崗位社工等角色方向流變，導(dǎo)致社會(huì)各界對(duì)其身份定位產(chǎn)生理解偏差。究其實(shí)質(zhì)，多重身份的糾葛只是社區(qū)代理人行政化角色的變異，以及國(guó)家與社會(huì)深度勾連的理想建構(gòu)。

（二）人事安排的高度科層化

1.人事任免的官派民選。無(wú)論是居委會(huì)誕生早期對(duì)于人選的物色，還是近年來(lái)三年一次的換屆選舉，社區(qū)代理人都具有濃厚的官派民選色彩。20 世紀(jì)五六十年代，社區(qū)代理人大多以“無(wú)組織群眾”中的積極分子、“成分好，扎根勞動(dòng)”的“工人階級(jí)”“勞動(dòng)人民家屬”作為社區(qū)代理人的入選標(biāo)準(zhǔn)。上羊市街社區(qū)主任陳福林便是在“上面”（此處指區(qū)公所）的指派下，由新政權(quán)發(fā)動(dòng)居民選舉產(chǎn)生[6]（p67）。21 世紀(jì)以來(lái)，盡管各地都在大力推行選聘雙軌制模式，但無(wú)論是聘的條件設(shè)定還是選的人事安排，均需得到地方政府的認(rèn)可。正如侯利文的研究所表明的，社區(qū)代理人的合格人選、具體職位、任職條件均由上級(jí)組織部門框定，而在選舉前的物資籌備、選舉中的組織動(dòng)員、選舉后的文件確認(rèn)上，同樣遵循著嚴(yán)格的科層制邏輯[13]（p117）。

2.組織管理的參公標(biāo)準(zhǔn)。2000 年前，城市社區(qū)代理人基本以“居委會(huì)干部”標(biāo)識(shí)其群體屬性，而“干部”這一稱謂在新中國(guó)成立初期泛指在政府機(jī)構(gòu)和國(guó)營(yíng)單位工作的一般工作人員，包括領(lǐng)導(dǎo)干部、經(jīng)理和專業(yè)人員[14]（p11），可見(jiàn)社區(qū)代理人在誕生之初即帶有一定程度的“官方”屬性和功能預(yù)設(shè)。近年來(lái)，社區(qū)代理人的工資福利逐步納入?yún)⒐芾恚鄳?yīng)地，他們的績(jī)效目標(biāo)、日常行為、工作動(dòng)向、作風(fēng)效能與財(cái)務(wù)往來(lái)，同政府公職人員一樣接受問(wèn)責(zé)監(jiān)督，社區(qū)黨委書(shū)記、居委會(huì)主任甚至在休假外出時(shí)都要向街道和組織部門履行報(bào)批程序。

（三）資源配給的高度依附性

國(guó)家在居委會(huì)創(chuàng)設(shè)之初，即明確其薪資待遇、日常辦公、活動(dòng)物資等所需經(jīng)費(fèi)均由地方財(cái)政在年度預(yù)算中予以撥付。早在1954 年中央頒布的《城市居民委員會(huì)組織條例》中，即對(duì)居委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)和居委會(huì)委員的生活補(bǔ)助來(lái)源做出了原則性規(guī)定。時(shí)至今日，社區(qū)居委會(huì)的一切經(jīng)費(fèi)仍由地方財(cái)政全額撥付，并呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)攀升之勢(shì)。不僅如此，社區(qū)居委會(huì)的空間規(guī)劃、場(chǎng)地運(yùn)營(yíng)、辦公設(shè)備、服務(wù)設(shè)施等，在產(chǎn)權(quán)歸屬上均為政府所有或由政府買單。因而，單就居委會(huì)的資源依附度而言，這一行政化約束甚至有著與日俱增之勢(shì)。

受這一資源配給邏輯的支配，盡管不同歷史時(shí)期居委會(huì)的中心任務(wù)不同，但行政任務(wù)的完成始終是其內(nèi)源性動(dòng)力。如此一來(lái)，社區(qū)代理人的主責(zé)主業(yè)便從法律文本意義上的“行政協(xié)助者”角色走向了現(xiàn)實(shí)意義上的“行政執(zhí)行者”角色。這種行政化的傾向早在20 世紀(jì)80 年代即有端倪。“1980年，居委會(huì)有各種統(tǒng)計(jì)報(bào)表的機(jī)關(guān)與部門有20 個(gè)；工作任務(wù)達(dá)23 項(xiàng)72 件之多；僅開(kāi)具證明一項(xiàng)就有38種之多”[5]（p40-41）。此后，2003年、2008年、2014 年，上城區(qū)曾多次就社區(qū)減負(fù)增效問(wèn)題調(diào)查整改，但均以明減實(shí)增、邊減邊增、不減反增而告終。

總之，在高度的社區(qū)行政化生產(chǎn)之下，居委會(huì)及其代理人實(shí)際上長(zhǎng)期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。因?yàn)樯鐓^(qū)獨(dú)特的位勢(shì)結(jié)構(gòu)決定了政府的條線任務(wù)只能以行政傳導(dǎo)的方式抵達(dá)基層，社區(qū)代理人必然帶著行政化的色彩而在現(xiàn)實(shí)生活世界中展演。新中國(guó)成立70 多年來(lái)，這一點(diǎn)從未改變。這一濃重的科層制色彩，對(duì)社區(qū)代理人的工作模式、思維觀念和價(jià)值認(rèn)同產(chǎn)生了潛移默化的影響。

四、嬗變之邏輯：國(guó)家與社會(huì)邁向階梯式成長(zhǎng)

盡管高度的行政化帶來(lái)了基層政權(quán)的內(nèi)卷化，但通觀秩序重建、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理四個(gè)歷史時(shí)期，國(guó)家對(duì)于居委會(huì)及其代理人的行政控制并非鐵板一塊，居委會(huì)及其代理人也并非純粹地“逆來(lái)順受”。進(jìn)言之，國(guó)家在利用行政化手段迫近和組織社區(qū)的同時(shí)，居委會(huì)及其代理人的配合機(jī)制和自我維持機(jī)制[7]（p139）也發(fā)揮了一定的促進(jìn)作用。這種促進(jìn)作用既強(qiáng)化了國(guó)家與社會(huì)之間互為借力的共生關(guān)系，也間接地促進(jìn)了國(guó)家與社會(huì)的賦能式生長(zhǎng)。

（一）城市社區(qū)代理人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化

1.由兼職公益走向全職多能。新中國(guó)成立初期，國(guó)家一窮二白、百?gòu)U待興，因而只能以“人民當(dāng)家作主”的政治話語(yǔ)，輔以一定利益刺激的低成本治理策略，吸引群眾積極分子服務(wù)新生政權(quán)。改革開(kāi)放后，“居辦經(jīng)濟(jì)”激發(fā)了社區(qū)代理人營(yíng)利創(chuàng)收的熱情。20 世紀(jì)90 年代末，市場(chǎng)化改革既提升了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也派生了各種社會(huì)問(wèn)題，于是“職業(yè)經(jīng)紀(jì)型社區(qū)代理人”逐步取代了“生產(chǎn)營(yíng)利型社區(qū)代理人”。而轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理的多變性又對(duì)社區(qū)代理人提出了規(guī)模化、專業(yè)化、職業(yè)化、全能化的角色要求，表現(xiàn)為一種多元復(fù)合的角色期待。這一時(shí)期，社區(qū)代理人的規(guī)模優(yōu)勢(shì)更加突出，專業(yè)化程度疾速攀升，進(jìn)一步帶動(dòng)了社區(qū)治理內(nèi)容、理念和方法的升級(jí)。

2.由老弱婦閑走向年富力強(qiáng)。除了職業(yè)性質(zhì)的變動(dòng)，城市社區(qū)代理人在人員構(gòu)成上也隨之蛻變。20世紀(jì)80年代前，國(guó)家主要從家庭婦女、退休工人、失業(yè)人員等人群中挖掘社區(qū)代理人。20世紀(jì)八九十年代，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革之需，開(kāi)始重點(diǎn)吸納下崗失業(yè)、返城待業(yè)青年。前兩個(gè)時(shí)期的社區(qū)代理人多以貧下階層、老弱婦閑為主，盡管滿足了國(guó)家在特定時(shí)期的治理之需，但卻難以勝任新時(shí)期復(fù)雜多變的任務(wù)需求。基于此，21世紀(jì)以來(lái)，越來(lái)越多的年輕大學(xué)生、退役軍人等年富力強(qiáng)人群通過(guò)市場(chǎng)化招聘充實(shí)到社區(qū)服務(wù)體系中來(lái)，社區(qū)代理人在年齡、專業(yè)、學(xué)歷上均得到顯著優(yōu)化。

（二）國(guó)家和社會(huì)治理能力穩(wěn)步提高

1.累進(jìn)式完成國(guó)家治理任務(wù)。探尋中國(guó)城市社區(qū)代理人的演進(jìn)歷史，不難發(fā)現(xiàn)，其所承擔(dān)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，無(wú)一不受到社會(huì)主要矛盾重心轉(zhuǎn)移的影響。隨著社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)移和新的政策拐點(diǎn)問(wèn)世，居委會(huì)相繼承擔(dān)了“秩序重建—經(jīng)濟(jì)發(fā)展—社區(qū)（社會(huì)）建設(shè)—社區(qū)（社會(huì)）治理”四大核心任務(wù)。與此相適應(yīng)，社區(qū)代理人便被賦予了階級(jí)凈化型、生產(chǎn)營(yíng)利型、職業(yè)經(jīng)紀(jì)型、全能專業(yè)型的角色期待和要求。歷史業(yè)已證明，無(wú)論在既往的社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)中，還是在當(dāng)下的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，社區(qū)代理人均不遺余力、身先士卒，圓滿完成了國(guó)家交辦的各項(xiàng)政治和社會(huì)任務(wù)，充分展現(xiàn)了其組織優(yōu)越性和團(tuán)隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。

2.精準(zhǔn)化提升社會(huì)治理水平。新中國(guó)成立初期，基層社會(huì)治理以特定時(shí)期的單一任務(wù)為主，如改革開(kāi)放前清除階級(jí)敵人，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期發(fā)展居辦經(jīng)濟(jì)等，一定程度上存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的局限性。近年來(lái)，隨著國(guó)家的綜合實(shí)力躍升，政府逐步加大了社會(huì)治理的重心下移、力量下沉和資源下放力度，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的系統(tǒng)性、綜合性和協(xié)調(diào)性。受此影響，城市社區(qū)代理人在整體素質(zhì)提升的同時(shí)，也以角色分流的形式加快了社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。如黨務(wù)社工指導(dǎo)和落實(shí)社區(qū)基層黨建工作；全科社工實(shí)行便民服務(wù)“一口受理、一站辦結(jié)”，落實(shí)“最多跑一次”改革；網(wǎng)格社工組織民情走訪、信息采集并及時(shí)反饋處置。不同類型的社區(qū)代理人分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升了社會(huì)治理的精準(zhǔn)化水平，筑牢了基層和諧的“防火墻”。

3.精細(xì)化回應(yīng)民生福利訴求。單位制和街居制時(shí)期，社區(qū)代理人承擔(dān)極少的公共服務(wù)職能，如愛(ài)國(guó)衛(wèi)生、社會(huì)救濟(jì)、人口調(diào)查、糾紛調(diào)解等。單位制和街居制解體后，更加突出居委會(huì)及其代理人的屬地管理職責(zé)，社區(qū)公共服務(wù)停留在初級(jí)、粗淺、單一層面。近年來(lái)，隨著社會(huì)分工的細(xì)化和治理能力的提升，居民的公共福利水平得到了更多重視和關(guān)照，集中表現(xiàn)在針對(duì)不同人群特點(diǎn)所開(kāi)展的兜底性服務(wù)、普惠性服務(wù)和拓展性服務(wù)。如針對(duì)老弱病殘等特殊人群，由“專科社工”提供走訪慰問(wèn)、“送溫暖”等兜底性服務(wù)；針對(duì)一般民眾，由“全能社工”依托黨群服務(wù)中心、鄰里服務(wù)中心等，組織文體娛樂(lè)、文明倡導(dǎo)、健康義診等普惠性服務(wù)；針對(duì)社區(qū)某一公共議題的利益相關(guān)者，由“項(xiàng)目社工”組織民意征集、方案策劃和議事協(xié)商等拓展性服務(wù)。社區(qū)代理人提供的上述服務(wù)內(nèi)容，基本能夠覆蓋不同年齡、不同類型居民的差異化、精細(xì)化和碎片化需求，回應(yīng)了“人民對(duì)美好生活的向往和期待”。

（三）政社共融通道逐步打開(kāi)

居委會(huì)處于社會(huì)的神經(jīng)末梢，這一結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)使之成為集合基層最大多數(shù)人利益訴求和民意反饋的組織通道。這種特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)位置也決定了國(guó)家僅憑自上而下的，直接、單一、刻板、硬化的行政控制手段建立權(quán)威與統(tǒng)合社會(huì)的歷史局限性，近年來(lái)轉(zhuǎn)而開(kāi)始以社區(qū)代理人為主要媒介和載體，借助更為積極、迂回、多元、柔和的社會(huì)疏導(dǎo)策略，消融過(guò)于僵化的行政管理體制帶來(lái)的政社疏離。

1.居委會(huì)自治的法人地位巋然不動(dòng)。一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，新中國(guó)成立至今，單位制和街居制先后遭遇消解而退出社會(huì)歷史舞臺(tái)，但居委會(huì)卻沿用至今，法律地位巋然不動(dòng)。盡管居委會(huì)從早期單一的基層組織樣態(tài)演化為當(dāng)下黨組織、公共服務(wù)工作站、社區(qū)社會(huì)工作室等多種組織形式并駕齊驅(qū)的復(fù)合結(jié)構(gòu)，但這些支脈并未對(duì)其“三自”原則和“五大事項(xiàng)”的基礎(chǔ)性地位構(gòu)成沖擊。2017 年民政部頒發(fā)的《基層群眾性自治組織特別法人統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書(shū)》，反而再次確認(rèn)了居委會(huì)的法人主體地位和本真屬性。繼而從政策導(dǎo)向來(lái)看，國(guó)家仍舊強(qiáng)調(diào)了基層自治的重要性，并保留了其不斷發(fā)育成長(zhǎng)的空間。

2.體制內(nèi)外壁壘逐步打通。新政權(quán)在居委會(huì)創(chuàng)設(shè)之初再三強(qiáng)調(diào)居委會(huì)不是“一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，而是各階層人民群眾的聯(lián)合組織”，相應(yīng)地，社區(qū)代理人的社會(huì)身份從一開(kāi)始即不同于單位制和官僚制等體制內(nèi)人員。盡管被標(biāo)簽化為“居委會(huì)干部”并且慣用多年，但與體制內(nèi)的公務(wù)員、事業(yè)編人員相比，社區(qū)代理人明顯處于弱勢(shì)地位。21 世紀(jì)以來(lái)，隨著職業(yè)經(jīng)紀(jì)型和全能專業(yè)型社區(qū)代理人興起，社區(qū)代理人不僅在經(jīng)濟(jì)待遇上與體制內(nèi)的國(guó)家公職人員分殊漸近，還在政治地位上穩(wěn)步上升，呈現(xiàn)出向體制內(nèi)靠攏的趨勢(shì)。如上城區(qū)近幾年以定向招錄、上掛下派、破格選拔、體制納編①定向錄用是在公務(wù)員、事業(yè)編招考中將專職社區(qū)工作者作為核心報(bào)考條件；上掛下派是社區(qū)工作者上掛到職能部門、公務(wù)員下派到基層社區(qū)鍛煉的任職方式；破格選拔是設(shè)置副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)崗位并明確資格條件，面向?qū)Ｂ毶鐓^(qū)工作者擇優(yōu)選聘；體制納編是將就業(yè)年齡段內(nèi)社區(qū)黨委書(shū)記納入事業(yè)編制進(jìn)行管理。等方式選拔任用社區(qū)代理人，試圖打破其階層流動(dòng)壁壘，促進(jìn)科層系統(tǒng)與居委會(huì)組織的雙向嵌入。社區(qū)代理人不斷正式化并向體制內(nèi)靠攏的過(guò)程，本身即是一種自下而上間接的政策干預(yù)、民意疏導(dǎo)和突圍進(jìn)化。

3.社會(huì)主體得以適度發(fā)育。由于國(guó)家治理的政治性、階段性、運(yùn)動(dòng)性特點(diǎn)，新中國(guó)成立后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，社會(huì)中的個(gè)體在單位和居委會(huì)等官方組織以外，基本以原子化形式存在，社會(huì)主體缺乏應(yīng)有的發(fā)育土壤。21 世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深度轉(zhuǎn)型，國(guó)家開(kāi)始有意識(shí)地以制度化、組織化和市場(chǎng)化方式加快社區(qū)代理人的角色變遷，以此釋放多方主體參與社會(huì)治理的活力空間。如在組織形態(tài)上，社區(qū)黨組織、居委會(huì)、公共服務(wù)站、鄰里中心等皆可配備社區(qū)代理人。而近幾年國(guó)家對(duì)公共參與、多元共治、協(xié)商民主的政策倡導(dǎo)，地方政府對(duì)三社聯(lián)動(dòng)、微自治、三化融合、智慧社區(qū)、微更新的探索實(shí)踐，盡管表達(dá)性需求多于客觀性現(xiàn)實(shí)，但這無(wú)疑也為社會(huì)主體的發(fā)育提供了動(dòng)力基礎(chǔ)，助長(zhǎng)了社會(huì)意識(shí)的覺(jué)醒。

簡(jiǎn)言之，在社會(huì)的自治邏輯下，國(guó)家出于治理成本、民意訴求的綜合考慮，表現(xiàn)出一種更為開(kāi)放、包容的姿態(tài)，促使居委會(huì)及其代理人以激勵(lì)相容的方式維系低限度的自治功能，并在行政主導(dǎo)的夾縫中自外而內(nèi)孕育社會(huì)主體向上生長(zhǎng)的力量。

五、結(jié)語(yǔ)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前約有400萬(wàn)名城市專職社區(qū)代理人群體，他們肩負(fù)了社區(qū)穩(wěn)定的管理者、行政任務(wù)的執(zhí)行者、社區(qū)發(fā)展的建設(shè)者、社區(qū)服務(wù)的供給者、居民利益的代言人、社區(qū)各組織關(guān)系的協(xié)調(diào)者等多重角色期待，正成為國(guó)家治理在基層的一支主體力量。社區(qū)代理人之所以出現(xiàn)“角色過(guò)載”，是由社區(qū)行政化生產(chǎn)的不變邏輯，以及國(guó)家與社會(huì)階梯式成長(zhǎng)的嬗變邏輯共同催化而來(lái)的。

國(guó)家對(duì)社區(qū)代理人的組織歸屬、人事安排和資源配給的高度統(tǒng)攝，促使社區(qū)代理人在不同的時(shí)空轉(zhuǎn)換中始終服務(wù)于不同歷史階段的治理任務(wù)要求，并以此贏得其身份地位的合法性。在此邏輯支配下，所謂的社區(qū)自治、減負(fù)增效、居社分離、權(quán)責(zé)清單、工作準(zhǔn)入等“去行政化”改革都不得不讓位于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大局。

但從唯物辯證法來(lái)看，社區(qū)代理人的身份地位絕非一成不變，社會(huì)發(fā)展也并非滯步不前。縱觀新政權(quán)成立的70 多年歷程，城市社區(qū)代理人基于不同歷史時(shí)期社會(huì)主要矛盾差異和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型之需，分別服務(wù)于政權(quán)鞏固、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理的總體大局，為國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展作出了不可磨滅的歷史性貢獻(xiàn)。這一嬗變邏輯在橫向的社會(huì)結(jié)構(gòu)面呈現(xiàn)出上呼下應(yīng)、里應(yīng)外合之格局，在縱向的歷史序列面表現(xiàn)為層層遞進(jìn)、螺旋上升之態(tài)勢(shì)，繼而社區(qū)代理人的角色演化深深地鑲嵌于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的時(shí)代脈絡(luò)之中。

簡(jiǎn)言之，在國(guó)家的理性化干預(yù)下，城市社區(qū)代理人角色的生成本身既是社區(qū)行政化生產(chǎn)的產(chǎn)物，也是社會(huì)治理轉(zhuǎn)型和進(jìn)化的產(chǎn)物。正是二者高度契合、同頻共振的共生關(guān)系，使得社會(huì)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)最終歸并于“國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)、社會(huì)迎合國(guó)家”這一價(jià)值共識(shí)中，并在現(xiàn)實(shí)生活世界展演出“國(guó)家中有社會(huì)，社會(huì)中有國(guó)家”的交融互嵌之勢(shì)。而社區(qū)代理人所面臨的經(jīng)驗(yàn)挑戰(zhàn)也提示我們，最終必然要回到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，立足多元發(fā)展視角，回應(yīng)時(shí)代主旋律，重新定義社區(qū)代理人的話語(yǔ)實(shí)踐，并在政社共生中尋求基層社會(huì)治理的最佳耦合點(diǎn)。