中國共產黨城鄉關系探索的百年歷程與基本經驗

◎解 安，覃志威

清華大學 馬克思主義學院，北京100084

一、引言

馬克思在《哲學的貧困》中說：“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變。”[1]城鄉關系是城市和鄉村在政治、經濟、文化、社會以及生態諸多方面相互作用、相互影響的結構與格局。作為一個過程性和系統性的綜合概念，城鄉關系是生產力與生產關系矛盾運動的生動體現，其背后折射出社會整體變遷的內在規律與前進趨勢，并對經濟社會發展產生極其深遠的影響。中國作為一個歷史悠久、地域廣袤、人口眾多的大國，在由農業文明向工業文明激蕩轉型的歷史進程中，如何認識和處理好城鄉關系事關黨和國家事業的興衰成敗。習近平指出：“能否處理好城鄉關系，關乎社會主義現代化建設全局。”[2]將馬克思主義城鄉關系理論與中國具體實際相結合，協調好城鄉關系始終是中國共產黨在推進社會主義現代化進程中的重點工作。

如今，站在建黨百年和“十四五”開局之年的關鍵歷史節點，回看中國共產黨關于城鄉關系探索的百年歷程及其遵循的演進邏輯和發展規律，并從認識論層面總結中國共產黨引領城鄉關系發展的基本經驗，對在新發展階段全面推進鄉村振興、構建新型城鄉關系、推進鄉村振興與新型城鎮化協同發展有著重要的理論與現實意義。

二、中國共產黨城鄉關系探索的百年歷程

一百年來,中國共產黨城鄉關系探索的歷程按照生產力發展水平和階段性目標任務的變化，可以分為如下四個既彼此獨立又深度關聯的階段。

(一)中華人民共和國成立以前(1921—1949年)：依托農村奪取城市政權

中國共產黨誕生于民族內憂外患、人民苦難深重的舊中國。建黨伊始，中國共產黨即確立了反帝反封建的民主革命綱領，廣泛開展工農群眾運動，力爭實現中華民族的獨立和中國的統一。城鄉關系是社會政治經濟的集中反映，能否正確認識和處理城鄉關系是攸關黨興衰存亡的重大問題。大革命失敗后，革命形勢進入低潮，嚴峻的現實迫使中國共產黨人放棄以城市為中心的革命道路。1927年10月，毛澤東率領湘贛秋收起義部隊進軍井岡山，建立中國歷史上第一塊農村革命根據地，開啟了中國革命道路的新探索。1930年1月，毛澤東撰寫的《星星之火，可以燎原》一文從理論上標志著農村包圍城市、武裝奪取政權的中國特色革命道路形成，黨的工作重點也逐步從城市轉移到鄉村。

農村包圍城市的中國特色革命道路是以毛澤東為代表的中國共產黨人在科學把握近代中國城鄉關系性質與特征的基礎之上形成的。基于對半殖民地半封建社會性質的深刻認識，毛澤東認為，近代中國城鄉關系是“外國帝國主義和本國買辦大資產階級所統治的城市極野蠻地掠奪鄉村”[3]的城鄉對抗失衡的關系。城市雖然具有領導性質，但“城市太小，鄉村太大，廣大的人力物力在鄉村不在城市”[4]，占人口絕大多數的農民深受帝國主義和封建主義壓迫，具有強烈的革命意愿和斗志，是革命斗爭的主力軍。這些條件決定了從“鄉村反對城市”到“鄉村戰勝城市”的必然走向。

在這個時期，中國共產黨以農村革命根據地為依托，在鄉村開展了卓有成效的建設活動。其中最核心的內容是開展土地改革，帶領人民“打土豪、分田地”，逐步廢除封建土地所有制，最終實現“耕者有其田”的人民夙愿。1947年8月，全國土地會議通過的《中國土地法大綱》作為歷史上第一部徹底反封建的土地綱領，推動土地改革運動向縱深發展。此外，黨在解放區開展了以“發展經濟，保障供給”為總方針的生產建設運動。1945年11月，毛澤東提出：“不要因為新的大規模戰爭而疏忽減租和生產；恰好相反，正是為了戰勝國民黨的進攻，而要加緊減租和生產?！盵5]1173以鼓勵墾荒、發放農貸、鼓勵互助、發展商業、扶助農村副業為代表的多項措施深入開展，為中國共產黨最終奪取城市政權奠定了經濟基礎。與此同時，中國共產黨人用辯證的眼光看待城市與鄉村的關系，認為不能因為以農村為重心就忽視城市工作。毛澤東基于革命現實需要以及對未來發展趨勢的判斷，明確指出：“現在的農村是暫時的根據地”[6]207“不能設想，我們黨永遠沒有大城市，沒有工業，不掌握經濟，沒有正規軍隊，還能存在下去”[6]396。他認為決不可輕視和放棄城市工作，否則就不能“奪取作為敵人主要根據地的城市”[7]。中國共產黨通過采取控制糧食向城市出售、實施貨幣戰、發動國統區群眾運動等多種方式，在城市大力開展革命斗爭行動，加速了中國革命勝利的歷史進程。

總體來看，這一時期的中國共產黨作為革命黨，其關于城鄉關系的理論與實踐是圍繞贏得戰爭、奪取政權這個核心目標展開的。“近代中國城鄉關系的特殊性決定了中國革命道路的特殊性”[8]，以毛澤東為代表的中國共產黨人正是基于對這一時期中國城鄉關系的科學認識和把握，正確認識到革命最主要的同盟軍是農民、革命的希望在鄉村，才能突破對傳統馬克思主義政黨革命范式的教條化認識，轉而堅持把工作重心放在農村，依托農村革命根據地形成對城市的包圍，最終奪取政權，取得革命勝利。

(二)中華人民共和國成立至改革開放(1949—1978年)：城鄉二元結構形成與固化

中華人民共和國的成立標志著中國共產黨實現從革命黨到執政黨的地位轉變，黨的工作重心從鄉村轉移到城市，其主要任務也從奪取政權轉變為鞏固和發展新生政權，團結帶領全國人民開展社會主義建設。這一時期的中國共產黨面臨著極為嚴峻的國內外環境，對外要應對帝國主義的經濟封鎖和軍事威脅，對內要肩負起將飽經戰火、生產力極為落后的農業大國改造成為先進工業國的迫切任務。1949年，全國工農產業總產值為466億元，工業總產值比重為30%，其中，重工業產值占工農業總產值的比重僅為7.9%[9]?；诙嘀噩F實考量，我國充分借鑒蘇聯經驗，確立了優先發展重工業戰略和實行計劃經濟體制。在此背景下，為了從鄉村汲取工業發展資金以及破解小農生產與工業化建設的矛盾，中國共產黨主要從以下三個方面著手，逐步構建起農村支持城市、城鄉二元分隔的社會體制。

1.戶籍制度。1955年11月，國務院頒發《關于城鄉劃分標準的規定》，首次從計劃、統計、業務核算等角度對我國城鎮和鄉村進行了劃分，并將“農業人口”和“非農業人口”作為人口統計指標。1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》的出臺標志著我國戶籍制度以法律形式確定下來。此外，《關于防止農村人口盲目外流的指示》《公安部關于處理戶口遷移的規定(草案)》等多個政策文件進一步強化了對城鄉之間人口流動的限制。戶籍作為國家經濟社會管理的身份標簽，與公民升學、就業、入伍、社會保障等多項權益逐步緊密捆綁起來，對我國城鄉關系產生了極為深遠的影響。

2.統購統銷制度。1953年10月，中共中央政治局會議通過了《中共中央關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》，同年出臺的《農村糧食統購統銷定量供應暫行辦法》《市鎮糧食定量供應暫行辦法》標志著糧食統購統銷政策正式出臺。通過實行糧食定產、定購、定銷的辦法，糧、棉、油等幾十種農產品被陸續納入統購統銷的范圍之內。據此，城鄉之間糧食的市場流通被政府計劃替代，農業生產剩余以價格剪刀差的方式逐步向工業轉移，鄉村支持城市的格局進一步強化。

3.農村人民公社體制。在中華人民共和國成立初期，隨著農業合作化運動走向高潮，1958年中央北戴河會議通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，決定在全國農村普遍建立政社合一的人民公社制度。經過較短時間，全國74萬余個農業合作社合并為2.65萬個人民公社，全國99%以上農戶參加了人民公社[10]。此后，《關于人民公社的十八個問題》《農村人民公社工作條例》等政策文件對農村人民公社管理原則、核算制度等作出調整，最終形成“政社合一”“三級所有，隊為基礎”以及集體生產經營、按勞分配的制度框架。人民公社作為農村基層政權組織，具備經濟建設、社會管理等多重職能，對穩定鄉村秩序、強化城鄉二元的社會格局發揮了重要作用。

城鄉關系本質上是由工農關系決定的。以鄉支城、城鄉二元格局是中國共產黨作為后發國家執政黨在極其艱難的內外環境下走自我積累型工業化道路的必然選擇。據蔡昉和林毅夫的研究顯示，從1952年到1986年，約值6,000億元到8,000億元的農村資源通過工農業產品價格剪刀差的方式無償轉移到城市，有力地支撐了城市工業化建設[11]。在這一時期，城鄉二元的社會格局有效緩和了小農經濟與社會主義工業化之間的矛盾，節約了社會管理成本，穩定了社會秩序。不可否認的是，這也導致農業發展相對緩慢，從1952年到1978年，全國農業總產值只增長1.3倍，而工業總產值卻增長了15倍[12]。同時，鄉村人口被嚴格束縛在農業生產領域，其發展權利被剝奪，城鄉發展的制度性失衡就此埋下伏筆。其實，以毛澤東為核心的黨的第一代中央領導集體并未忽視鄉村建設，提出了統籌兼顧的城鄉關系原則，認為必須使城市工作和鄉村工作緊密聯系起來，“決不可以丟掉鄉村，僅顧城市”[5]1427。毛澤東在《論十大關系》一文中提出了為重工業的長遠發展考慮，不能忽視農業和輕工業的思想[13]。陳云在1961年的中央工作會議上明確指出：“國民經濟的基礎是農業，工業不能擠農業，城市不能擠農村，而要讓農業，讓農村。”[14]客觀地講，這一時期的國家工業化發展為農業現代化提供了技術、設施及人才支持，加之三線建設、知識青年上山下鄉、城市干部下放農村等運動的開展，客觀上也強化了城鄉聯系。因此，在計劃經濟時代，我國城鄉差距始終被限制在一定范圍內，沒有出現過分懸殊。

(三)改革開放至新時代(1978—2012年)：破解城鄉二元體制與統籌城鄉發展

改革開放后，黨將工作重心轉移到經濟建設上來，并將建立健全社會主義市場經濟體制作為改革的主要目標，然而，城鄉二元體制既阻礙了人民特別是鄉村居民物質文化需求的實現，也與市場經濟改革產生巨大張力。有鑒于此，中國共產黨作出一系列政策調整和制度變革，逐步破解城鄉二元體制。

1.市場化改革為破解城鄉二元體制奠定了基礎。市場化改革是改革開放以來制度創新的核心內容，其本身具有排斥封閉壟斷、促進要素自由流動的制度性特征。1978年，中國農村率先改革，以家庭聯產承包為主、統分結合、雙層經營的農業生產責任制在全國迅速推廣，這從根本上改變了農業基本經營制度，將土地經營自主權交還農民。此后，國家開啟了農產品價格和流通體制改革，農副產品進入自由交易市場，農產品銷售自主權賦予農民。在此基礎上，1983年頒布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》標志著農村人民公社體制走向終結，鄉村社會從全能型行政管制中解放出來，為城鄉之間要素自由流動奠定了基礎。20世紀80年代，隨著大量農村富余勞動力向非農產業轉移，我國鄉鎮企業異軍突起，鄉村內部發展潛能高效釋放，城鄉差距均等指數在改革開放初期持續縮小，至1992年達到最小值0.0109[15]。農村改革成功帶動了以城市為重點的全面改革。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》標志著我國經濟體制改革的重點由農村轉到城市。此后，以《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為代表的一系列政策文件為深化改革作出了全面部署。國企改革、外資引入、非公經濟發展等多項任務快速推進，城市經濟高速發展，對鄉村勞動力、土地等要素產生巨大虹吸作用，城鄉互動顯著增強，但城鄉差距再度擴大。

2.戶籍制度改革有力地促進城鄉統籌發展。改革開放以來，戶籍及其附屬權益的“不可遷移性”與我國勞動力大規模流動之間的矛盾日益凸顯，戶籍制度改革的步伐隨之跟進。1980年以來，國家相繼出臺了幾十項關于“農轉非”的政策文件。1984年10月頒布的《關于農民進集鎮落戶問題的通知》有條件地允許農民及其家屬落戶集鎮。此后，《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》《關于完善農村戶籍管理制度的意見》等文件出臺，進一步放寬農民進城落戶的條件，生活物資供應、就業、教育等領域與戶籍制度的捆綁也逐步弱化，戶籍壁壘明顯松動。2000年以后，我國進一步推進對中等城市和大城市的戶籍改革探索，上海、廣州等城市率先開展人才居住證制度、積分入戶制度等新探索，鼓勵各類人才落戶。我國城鎮化水平快速提升，由1978年的17.9%上升至2012年的52.6%，年均上升1.0個百分點。

3.覆蓋城鄉的社會保障制度逐步成型。改革開放以來，城鄉雙軌的社會保障體制嚴重制約社會公平。為此，我國社會保障制度不斷改革，保障范圍實現了從“建制擴面”到“廣覆蓋”的轉變。2011年出臺的《社會保險法》明確了堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的基本方針。從2003年起，我國新型農村合作醫療制度開始試點，到2010年基本覆蓋全國農村居民；從2009年起，我國新型農村養老保險制度開始推廣；從2007年起，我國農村低保制度在全國范圍內開始實施。我國城鄉社會保障制度逐步完善，農村居民享受教育、就業、醫療等公共服務的范圍和程度明顯提升，這有效緩解了城鄉發展差距，促進了城鄉協調發展。

總之，進入改革開放新時期，中國共產黨在構建社會主義市場經濟體制的進程中，從土地制度、戶籍制度、就業制度、社會保障制度等多個方面著力改革，逐步放松了對城鄉要素流動的行政管制和直接管控，有效破解了城鄉二元體制，實現了市場在城鄉關系調節中的基礎性地位，城鄉統籌發展取得重大進展。同時，正如胡錦濤同志關于“兩個趨向”重要論斷所指出的，隨著我國工業化進入成熟期，工業反哺農業、城市支持農村，實現城市與農村協調發展具有了普遍性的傾向。2005年，農業稅正式廢除，社會主義新農村建設全面展開，“三農”問題受到黨和政府的高度關注，這既標志著工業反哺農業邁出了重要一步，也意味著我國城鄉關系發生了重要轉折，政策層面上鄉村支持城市的局勢正在轉變，然而，與城鄉關系相關的制度改革具有一定的滯后性，加之在工業化時代，第一產業具有顯著弱質性和弱勢性。這導致城市對鄉村資源產生巨大的虹吸效應，大量勞動力、土地、資金等要素從鄉村單向流入城市，由此引發了空心村、留守兒童、大城市病等一系列社會問題，城鄉之間的差距再度擴大。1978年，城鎮居民人均收入水平比農村居民高209.80元，到2012年，城鄉居民收入的絕對差距達到16,648.14元，全國城鄉居民收入比從1978年的2.36上升至2012年的3.10[16]。

(四)新時代以來(2012—2021年)：鄉村振興與城鄉融合發展

進入新時代，我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，其中，城鄉發展不平衡、農村發展不充分成為制約我國經濟社會高質量發展和現代化目標實現的關鍵問題。中國共產黨基于歷史使命和時代發展要求，將消解城鄉二元結構、實現城鄉融合發展、構建新型城鄉關系作為解決社會主要矛盾、決勝全面建成小康社會的關鍵戰略部署。

2012年，黨的十八大報告明確提出，解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑；2017年，黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，將建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系作為黨工作的重要目標；2018年，中共中央、國務院頒布的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出了城鎮化與鄉村振興“雙輪驅動”的政策思路；2019年，國家發布的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》為推動我國城鄉關系健康發展作出具體部署；2020年，黨的十九屆五中全會提出要全面推進鄉村振興，強化“以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”；2021年，黨的十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步為健全城鄉融合發展體制機制作出科學規劃，要求建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動的政策體系，促進要素更多地向鄉村流動，增強農業農村的發展活力。在這一時期，中國共產黨站在新的歷史起點，重塑城鄉關系發展理念，銳意推進改革，補齊“三農”短板，力圖療愈城鄉發展失衡的現代化痼疾。

1.以實施鄉村振興戰略為抓手，破解“三農”問題，彌補城鄉融合發展的鄉村短板。只有在城鄉關系格局中理解鄉村，才能從全局高度推進鄉村振興戰略；同時，只有大力推動鄉村振興，才能有效構建新型城鄉關系，實現城鄉融合發展。自黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略以來，全國各地依據“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，推動鄉村全面振興。在此基礎上，黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出實施鄉村建設行動，著力解決城鄉基礎設施和公共服務水平差距較大的問題，成效顯著，為城鄉融合發展鋪平道路。

2.以推進新型城鎮化戰略為牽引，深化體制機制改革，暢通技術、人才、土地、資本等要素在城鄉之間雙向流動的通道。2019年，我國常住人口城鎮化率達到了60.6%，進入城鎮化中后階段，城鎮化發展思路必然要從重視“規模與速度”向注重“質量和品質”轉變。一是加快農業轉移人口市民化。2014年《政府工作報告》明確提出，要著力解決“三個1億人”問題，即促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，這為鄉村人口融入城市提供了政策抓手。二是深刻變革土地制度。2014年土地承包經營權確權登記頒證工作全面展開，2016年國家出臺《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，同時，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等有序推進。這些改革深刻改變了我國農民與土地的關系，農村居民的土地羈絆被解放，土地要素流動性顯著增強。三是進一步深化戶籍制度改革。各地加快調整戶口遷移政策，創新人口管理辦法，取消農業戶口與非農業戶口的性質區分，城市落戶限制也大大放寬。四是進一步完善城鄉全覆蓋的社會保障制度。黨和政府以增強公平性和適應流動性為著力點，增強對農村居民和流動人口的保障范圍和福利水平，加快建成城鄉統籌的社會保障體系。在多重因素的合力作用下，以城帶鄉、城鄉互補的政策機制進一步完善，城鄉經濟、基礎設施、公共服務、生態空間等全方位多領域的融合發展取得長足進步。

三、中國共產黨城鄉關系探索的基本經驗

一百年來，中國共產黨在城鄉關系探索的進程中積累了豐富經驗，從規律層面系統總結這些經驗，對我們黨在新發展階段全面推進鄉村振興、構建新型城鄉關系、推進鄉村振興與新型城鎮化協同發展具有深刻的啟示意義。

(一)堅持馬克思主義城鄉關系理論與中國具體實踐相結合

中國共產黨關于城鄉關系的百年探索實質上是將馬克思主義城鄉關系理論與中國具體實踐相結合的過程。馬克思主義經典作家基于資本主義社會發展的基本邏輯，對城鄉關系的演化規律和發展趨勢展開了深入思考。馬克思恩格斯在《德意志意識形態》《共產黨宣言》等著作中指出，城鄉關系是一個歷史范疇，隨著生產力的發展，城鄉關系將經歷從分離、對立再到融合的歷史過程，城鄉融合既是社會發展的內在趨勢，也是未來共產主義社會的重要特征。中國城鄉關系發展的四個階段以及前進趨勢與馬克思恩格斯的論斷是一致的?；谏鐣l展階段及其主要任務的變化，中國共產黨經歷了從塑造城鄉二元體制、到破解城鄉二元結構、再到力促城鄉融合發展的實踐歷程。

同時，馬克思恩格斯將城鄉關系的演變邏輯回歸到生產力與生產關系矛盾運動的基礎上，認為“農業勞動是其他一切勞動得以獨立存在的自然基礎和前提”[17]，在城市與鄉村的矛盾運動中，要高度重視和保護農業生產力。一百年來，“三農”始終是中國共產黨在革命、建設、改革實踐中的主要依靠力量：在戰爭年代，依托農村奪取城市政權，大量農民在革命戰爭中犧牲；在建設年代，鄉村支援城市工業發展，工農剪刀差為工業發展提供了原始資本積累；在改革年代，超過2億農民工進城務工，為我國城市發展注入了源源不斷的動力。以上歷史實踐確證了馬克思主義關于“三農”戰略地位思想的科學性。與此同時，中國共產黨在城鄉關系的構建過程中堅持農業基礎地位不動搖，尊重城鄉不同主體在社會主義建設中的作用，始終將消滅城鄉差別、實現共同富裕作為遠景目標。正如習近平所指出的:“任何時候都不能忽視農業、忘記農民、淡漠農村”“我們要堅持用大歷史觀來看待農業、農村、農民問題，只有深刻理解了‘三農’問題，才能更好理解我們這個黨、這個國家、這個民族?！盵18]

然而，從抽象理論重返具體實踐的過程是復雜艱難的，對于一個生產力極為落后的東方大國，如何在追尋現代化的進程中處理好城鄉關系，無法在馬克思主義的“本本”中獲取答案。因此，中國共產黨人在堅持馬克思主義基本原理和根本立場的前提下，堅持實事求是的基本原則，著眼于社會發展階段及其主要任務的變化，不斷推動馬克思主義城鄉關系理論中國化，找到了正確的城鄉關系發展道路。譬如，在革命戰爭時期，正是中國共產黨人成功突破“以城市為中心”的傳統無產階級政黨革命范式，依托農村包圍城市，最終才取得了勝利；在改革開放新時期，中國共產黨人突破傳統社會主義計劃經濟模式，通過推進市場取向的體制機制改革，逐步破解了城鄉二元結構。中國共產黨的百年探索有力印證了中國城鄉關系發展模式既不是傳統西方資本主義國家的城鄉對立模式，也不是過度城市化的拉美模式，而是中國共產黨在馬克思主義城鄉關系理論指引下走出的城鄉融合新模式。

(二)堅持兩點論與重點論相結合

唯物辯證法要求我們在工作中堅持兩點論與重點論相結合，也就是在把握全局的同時要抓住重點，這既是中國共產黨在革命、建設、改革的實踐中形成的重要經驗，也是黨處理城鄉關系的主要經驗和基本原則。中國城鄉關系百年變遷與中國共產黨對社會主義現代化道路的探索是高度契合的。在現代化發展的不同階段，黨所面臨的社會環境、主要矛盾、工作重點等有所不同，因此城鄉關系的構建思路和發展路徑也隨之變化。

在中華人民共和國成立之前，中國共產黨的中心任務是贏得戰爭、奪取政權，基于對城鄉割裂對立矛盾的科學把握，中國共產黨人走上農村包圍城市的革命道路，將工作重點放在農村，帶領中國革命走向勝利。在中華人民共和國成立初期，城市工業化建設是國家發展的關鍵。有鑒于此，國家在提升農業生產力的同時，將建設重點放在城市，實施了鄉村資源與農業剩余支援城市和工業的非均衡發展政策，這讓我國建立了比較完整的工業體系，為中華民族的振興奠定堅實了基礎。進入新時代，解決經濟社會發展不平衡不充分問題成為黨的重點任務，因此，必然在破除城鄉二元體制的基礎上，堅持農業農村優先發展，加大城市反哺鄉村的力度，推進城鄉融合發展。中國城鄉關系的構建路徑具有顯著的階段性特征，這是基于黨在不同時期的工作重點作出的戰略選擇，它們之間既相互聯系又有重要區別。

雖然在不同發展階段，黨處理城鄉關系的工作思路和重點任務有所不同，但是兼顧城市和鄉村利益、推進城鄉共同繁榮是貫穿始終的原則和目標。中國是一個地域廣袤、人口眾多、農耕文明悠久且原住民占主體的國家，即便將來城鎮化達到相當水平，在農村生活的群體仍將達幾億人口。因此，一些地方所采取的單極發展思路，即著眼于城市發展而任由鄉村凋亡，并誤以之為必然規律的做法是行不通的。只有從國家發展和全局利益出發，堅持兩點論與重點論相結合，才能妥善處理好城鄉關系，確保城鄉關系服務于經濟社會發展大局。正如毛澤東所指出的：“城鄉必須兼顧，必須使城市工作和鄉村工作，使工人和農民，使工業和農業，緊密地聯系起來。”[5]1427鄧小平強調：“真正的社會主義道路就是要逐步縮小城鄉差別。”[19]習近平也指出：“我們全面建設社會主義現代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農村?！盵18]中國城鄉關系在走過從鄉村支援城市到城市反哺鄉村的歷程后，正在趨于一體，走向共同富裕和共同繁榮。

(三)堅持有為政府與有效市場相結合

如何認識和處理政府和市場的關系既是現代經濟體制變革的核心議題，也是推動城鄉關系變革的關鍵抓手。政府和市場對城鄉資源要素配置的內在機制與調節目標間存在巨大差異，其作用是相輔相成、互為補充的。一般而言，市場在配置資源中效率高，但是存在較大的自發性和盲目性問題，而政府在經濟調節中更注重顧全大局、縮小發展差距，但資源配置缺乏效率。在城鄉關系構建進程中，政府和市場關系處理的方式不同，城鄉關系也呈現迥然不同的狀態，堅持有為政府與有效市場相結合是促進城鄉關系健康發展的關鍵。

改革開放前，為了集中有限的財力、物力，盡快建立起社會主義工業體系，我國城鄉關系由政府直接主導，高度集中的計劃經濟體制完全取代自由市場。這雖然保障了我國工業化發展的資金和市場，但是單一的計劃體制使得城鄉之間要素流動的對等原則和激勵機制失靈，由此促成城鄉二元分隔的社會格局，農業農村發展權益受到嚴重損害。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展，市場逐步在城鄉資源配置中發揮決定性作用，城鄉之間要素流動更加自由通暢，從建立統一的農產品市場、到允許農民開辦鄉鎮企業、再到允許勞動力自由流動，這些措施不斷放大市場機制的作用，大大激發了經濟社會活力，既修復了長期受抑制的鄉村發展活力，也激活了城市工業升級空間，城鄉居民生活水平大幅提升。市場調節機制具有靈活性和效率性，但也具有明顯的自發性和盲目性。城市天然具有資源規模和整合聚集上的比較優勢，從20世紀90年代開始，大量勞動力、土地、資金等要素從鄉村單向流入城市，鄉村凋敝、農業基礎地位動搖、城鄉差距懸殊等問題愈加嚴重，這既嚴重制約了經濟高質量發展，也不利于社會和諧穩定。

因此，要讓“有形的手”和“無形的手”共同發力，在市場提升城鄉資源配置效率的同時，必須更好地發揮政府作用，即政府在城鄉關系構建中以規劃、引導、監管、服務等方式，將人們的自主選擇與社會秩序統一起來，推進城鄉要素雙向互動、平等交換、優勢互補，系統考慮國家整體安全和社會發展秩序，促進城鄉實現優勢互補和協調發展。

(四)堅持社會公平與發展效率相統一

公平與效率都是社會發展的重要價值取向，它們作為既對立又統一，互為目的和手段的關系，統一于中國城鄉關系曲折發展的進程之中。具體來看，發展效率是社會公平的基礎，沒有發展效率就沒有公平實現的物質條件，同時，社會公平是發展效率存在的理由和保證，對于經濟社會發展具有巨大的反作用。中國共產黨關于城鄉關系的理論與實踐正是在“公平”與“效率”的張力中展開的，堅持社會公平與發展效率相統一是中國共產黨處理城鄉關系的重要經驗。

社會公平與發展效率的統一不是抽象的，而是具體的、歷史的，其動態體現于經濟發展與社會穩定的關系之中。在城鄉關系發展不同的階段，對社會公平與發展效率的側重有所不同。在計劃經濟時代，生產力發展水平較低，在極其艱難的發展環境中，中國共產黨為盡快實現社會公平的理想，采取了二元分隔和城市偏向的發展策略，這使我國較快地建立了獨立的、比較完整的工業體系和經濟體系，為改革開放后的經濟騰飛奠定了堅實基礎，但這也扭曲了城鄉關系，抑制了農業農村發展，導致城鄉經濟社會發展在一定程度上遭受效率與公平的雙重損失。改革開放以來，為解決計劃經濟體制所導致的效率不足問題，黨和政府采取效率優先、城市偏向的發展政策，有效提升了經濟發展效率。經過近四十年的快速發展，我國經濟總量已經突破100萬億元大關，人均GDP超過1萬美元，成為世界第二大經濟體，然而，在發展效率有效提升的同時，社會公平問題又逐步凸顯出來，城鄉發展愈加失衡、居民收入差距拉大、農業農村發展滯后等問題嚴重阻礙了經濟社會的可持續發展。因此，中國共產黨更加注重社會公平，逐步構建起以城帶鄉、工業反哺農業的政策體系。從免除農業稅到實施新農村建設，從打響脫貧攻堅戰到實施鄉村振興戰略，從讓一部分人先富起來到堅定推進共同富裕，經過持續探索和不斷糾偏，公平與效率逐步在新時代新型城鄉關系的構建中達到高度統一。

同時，由我國城鄉關系曲折發展的歷程可知，實現公平與效率統一受到經濟社會發展水平的制約，它不是一蹴而就的，而是一個漸進的歷史過程。就現實而言，城市與鄉村作為兩個具有較強異質性的空間實體，不可能在短時間內實現完全的、無差別的融合。一百年來，中國共產黨在從構建城鄉二元體制到破解社會二元分割、再到推動城鄉融合發展的過程中，采取了由易到難、漸進發展的改革策略。因此，在新時代城鄉關系實踐中，要立足社會生產力發展階段，切忌采取脫離現實、盲目冒進式的改革策略，在承認城鄉差別的基礎上，不斷縮小城鄉差距，進而挖掘和激活鄉村和城市兩個方面的發展動能，將城鄉居民的長遠利益和短期利益、局部利益與整體利益充分結合起來，依據經濟社會發展階段和實際情況作出調整，以實現公平與效率的長期動態均衡。

四、結語

中國共產黨誕生百年來，根據社會發展階段和具體國情的變化，對城鄉關系進行了理論與實踐的艱辛探索。中華人民共和國成立之前，中國共產黨依托農村，奪取城市政權；中華人民共和國成立以后，為支持城市工業化建設，構建起城鄉二元的社會結構；改革開放后，城市反哺鄉村力度逐步增強，城鄉二元體制漸漸破解，逐步實現城鄉融合發展。在曲折起伏的艱辛探索中，中國共產黨帶領人民走出了一條中國特色的城鄉發展之路。

站在建黨百年的重要歷史節點展望未來，我國在徹底消除農村絕對貧困的基礎上，將舉全黨全社會之力全面推進鄉村振興，這既是我國“三農”工作重心的歷史性轉移，也標志著我國城鄉關系將進入一個全新階段。在向第二個百年奮斗目標邁進的新征程上，我們應當堅持黨對城鄉工作的全面領導，著力從以下三個方面打造新型城鄉關系：一是堅持農業農村優先發展，進一步破除城鄉二元、重城輕鄉的思維模式，從安全和發展相統一的高度認識到做好“三農”工作的重要性和緊迫性，充分重視、保護、發揮鄉村獨特的主體功能和差異性優勢，將外部激活與內生增長統一起來，在保證糧食安全的前提下，積極探索鄉村多元發展模式，補齊“三農”短板，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足；二是建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，疏通城鄉循環梗阻，以推進城鄉雙向開放為切入點，優化城鄉資源要素配置，促進土地、勞動力、技術、金融等各項要素在城鄉之間自由流動、平等交換，建立多形式的城鄉發展共同體，助力雙循環發展新格局；三是推動鄉村振興與新型城鎮化全面對接，基于城鄉關系變化的新特征作出全局性、一體化規劃，強化城鄉改革的系統性、整體性、協同性，加快完善城鄉互補、全面融合、共享共贏的城鄉發展機制，把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化縣城綜合服務能力，更好地滿足城鄉居民對美好生活的需要。