從強制性到誘致性：水庫移民政策演進與創新路徑——以湖南省水庫移民政策為例

杜春林，程莉祺

從強制性到誘致性：水庫移民政策演進與創新路徑——以湖南省水庫移民政策為例

杜春林，程莉祺

（河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100）

新中國成立以來，黨和政府不斷加大對水庫移民權益的保障力度，移民安置狀況逐步得到改善。本研究以湖南省70年水庫移民政策變遷為例，基于制度變遷理論對湖南省水庫移民政策的歷史演進特征及邏輯進行分析。研究發現水庫移民政策從強制性制度變遷逐步向誘致性制度變遷轉變，水庫移民政策的安置模式、補償方式、政策形式都呈現出新的特征；水庫移民政策歷史演進遵循制度形成從自上而下到自下而上、運行機制從激進型到漸進型以及制度效用從生存導向到發展導向的邏輯轉變。研究認為應從主體協作、行為選擇、利益整合三個方面提出水庫移民政策可持續發展的創新路徑。

水庫移民；制度變遷；強制性；誘致性

一、問題的提出

2018 年中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，對實施鄉村振興戰略的第一個5年工作做出了具體部署和全面指導。鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局，對“三農”工作作出的重大決策部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。水庫移民工作本質上就是“三農”工作，移民安置區也是實施鄉村振興戰略的重點區域。水庫移民安置作為鄉村發展的有機組成部分，對推動鄉村振興、實現共同富裕具有重要現實意義。

水庫移民是指水利水電工程建設引發的較大規模、有組織的人口遷移，是一項具有非自愿性質的極其復雜的系統工程。如果對水庫移民的安置補償和后期移民發展管理不當，不僅會導致水庫移民的生活水平逐漸下降，甚至會在經濟結構、生態環境、社會穩定等方面造成巨大破壞。如果水庫移民在搬遷到安置地后能順利融入經濟、社會、文化等各個領域，移民在遷入地區就能實現安居樂業和可持續發展。因此，要想成功安置水庫移民，并不是單純地搬遷到新地點、給予安置補償，而是堅定不移地走移民可持續發展的道路，在不破壞生態環境的前提下，提升安置區移民的生產生活能力，促進安置區經濟社會的發展，提高安置區移民的生活質量。湖南省水庫數量高達1.4萬多座，占全國的七分之一左右，居全國首位，有水庫移民300萬人左右，其中大中型水庫移民256.6萬人左右，超過全國大中型水庫移民數量的十分之一，水庫移民在全國各省份中亦居首位。因此，從這一角度來看，湖南省水庫移民政策具有一定的典型性和代表性。新中國成立70余年來，湖南省水庫移民工作取得了有目共睹的成效。本研究基于制度變遷的理論視角，關注湖南省水庫移民政策的歷史演變過程，分析水庫移民政策的變遷過程及規律，提出新形勢下調整完善水庫移民政策的創新路徑，以便更好地保障水庫移民的利益。不僅如此，本研究對理解和認識新中國成立以來的水庫移民政策發展歷程具有重要意義，同時也為鄉村振興戰略背景下水庫移民政策變遷提供新的分析視角。

二、文獻綜述與理論框架

1.文獻綜述

近年來，水庫移民安置及相關政策的研究成為學術界關注的重要議題。在水庫移民的安置補償上，施國慶等指出水電工程移民中通常采用后靠安置和外遷安置這兩種模式，并指出兩種模式都存在一定的風險[1]。從水庫移民安置的長期補償來看，具有土地功能物化、項目建設利益共享和移民參與度高的特點，這不僅有助于移民生活水平的提高，同時也促進了區域經濟發展和社會穩定[2]。事實上，相關研究普遍認為對于移民的損失要有系統的、全面的補償，在保護移民利益與提高工程綜合效益之間尋求一個平衡點，即特定的補償機制和社會保障制度，實際上，社會保障制度越健全，就越會減少移民對補償機制的依賴[3]。在水庫移民政策作用的方面，Li H等指出中國政府和移民工作者認識到，以往的水庫移民政策由于缺乏規劃和深謀遠慮，造成了嚴重的問題[4]。但縱觀我國水庫移民政策的演變，移民補償標準不斷提高、范圍逐步擴大、程序趨于規范，移民后期的扶持力度不斷加大，一條主要路線在改革中逐漸明確：不僅要保障他們的生存權，更要實現他們的發展權[5]。水庫移民政策實施后，取得了可觀的成效，解決了大多數移民的溫飽問題和庫區基礎設施薄弱的問題，維護了庫區的和諧穩定，盡管如此，水庫移民問題也頻繁出現，如已建成的水庫移民遺留問題還存在量大、面廣的情況，資金投入更加偏重基礎設施項目，在生產開發和職業技能培訓項目方面投入遠遠不足[6]。在水庫移民的生計與可持續發展上，劉偉、黎潔認為政府應確保有效促進移民生計能力的修復和重建，努力搜尋提升農戶生計能力的途徑，盡力保障移民搬遷農戶在遷入地能夠“穩得住”[7]。政府應關注移民中的弱勢群體與弱勢生計資本，加強下一代移民職業教育，提供正規發展資金扶持，加強醫療保險救助，促進可持續生計發展[8]。因此，必須建立適合中國國情的科學的水庫移民可持續發展評價指標體系，促進水庫移民研究和移民實踐[9]。通過對國內外相關文獻的回顧，發現已有研究主要集中在水庫移民安置與補償、水庫移民政策作用、水庫移民生計與可持續發展等問題的探討，大多數文獻關注水庫移民中的問題及對策，一些研究雖然關注到水庫移民政策變遷的階段性特征，但缺乏對政策演變深層邏輯的闡釋和辨析。本研究注重從水庫移民政策變遷的角度，以湖南省70年水庫移民政策變遷為例，探究政策演變的內在邏輯。

2.理論分析框架

以科斯和諾斯為代表的新制度經濟學家的制度變遷理論是一種關于制度的替代、轉換和交易過程的理論，他們也認為制度變遷是一個由效益更高的新制度替代效益低的舊制度的過程[10]。制度變遷過程既可以由政府引入法律、政策和命令強制進行，也可以由個人或自愿團體為響應獲利機會自發倡導、組織和實行，即國家在追求租金最大化目標下通過政策法令實施的強制性制度變遷和人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會的誘致性制度變遷兩種類型[11]。強制性制度變遷是借助政府的命令和法律而實現的，具有時間短、見效快的特點，但“制度排異”現象屢見不鮮，也就是說，新制度不適應現有的制度環境，打破現有制度的平衡。誘致性制度變遷是個人或集體自發地支持并組織實施對現有制度安排的變更或替代，以爭取利益，從而創造出新的制度安排，這種誘致性制度變遷阻力小，契合度高，但變遷的歷程較長。從制度變遷的角度看，湖南省水庫移民政策變遷經歷了從強制性變遷到誘致性變遷的過程。水庫移民政策的強制性變遷和誘致性變遷的一個顯著差異在于：強制性變遷以最短的時間和最快的速度推進制度變遷，而誘致性變遷是循序漸進的過程[12]。水庫移民政策變遷是不斷延續的過程，本文將按照圖1所示的研究框架進行深入分析，重點考察湖南省水庫移民政策的演變過程及特征，從而了解水庫移民政策的演進方向，以期進一步優化調整水庫移民政策。

圖1　制度變遷視角下水庫移民政策的特征與路徑選擇

三、湖南水庫移民政策歷史演進及特征分析

新中國成立70年來，從中央到地方各級政府不斷建立健全移民安置法律法規。從湖南省水庫移民政策的歷史演進來看，可分為兩個階段：一是以土地置換及行政命令為主的階段（1949—1977年）。這一時期，各級黨委政府把做好移民安置工作作為促進水庫建設的大事來抓，對水庫移民實行實物補償，由于這一時期缺乏政策規范，移民安置規劃編制往往簡單粗略，且相對滯后。初期移民較少，庫區環境容量和土地資源充裕，通過土地置換對移民進行經濟補償和后靠安置，移民生產生活恢復較快，基本沒有造成遺留問題。但由于仍沒有統一的政策可依，湖南省大中型水庫移民安置規劃編制存在一定的隨意性，一些水利水電工程甚至沒有編制好移民安置規劃就匆匆上馬，導致水庫移民逐漸出現重遷、返遷等問題。二是開發性移民及政策規范化的階段（1978年至今）。這一時期，湖南省貫徹執行開發性移民方針，加大移民后期扶持力度，廣泛發動移民群眾投工投勞，自力更生，建設庫區，移民問題得到一定程度緩解，移民補償標準逐步提高。不僅如此，1985年國家水利電力部頒布的《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》對移民安置規劃編制提出了明確要求，從此，移民安置規劃編制工作有了基本的政策依據，這一階段湖南省新建的56座大中型水庫大多數按照這一規范要求編制移民安置規劃，對移民搬遷安置、生產安置、專項設施恢復、企事業單位遷建等進行詳細規劃，并且按規定、依程序進行審查審批。這一時期，湖南省認真貫徹國家開發性移民方針，大力進行山水資源綜合開發，不斷加強移民政策法規建設，規范移民安置管理。事實上，湖南省水庫移民政策歷史演進具有三個方面特征。

1.從補償性到開發性：移民安置模式轉變

1949—1977年間，主要是通過土地置換對移民進行經濟補償和后靠安置。補償性移民安置的特點為：一是“以人為本”的理念沒有得到落實，把移民看作是水利水電工程的一個附屬部分，移民工作未被納入主要工程設計，移民費用并未計入工程總費用，而且移民問題一般在項目決策后再處理；二是水庫移民的法律框架不完善，移民通常被認為是工程項目帶來的附屬物，未被認真對待；三是以年產值乘以倍數來確定征地補償費和安置補助費標準無法體現土地本身的價值，同時也缺乏科學的衡量標準[13]；四是采用現金補償與救助，征地的補償費用偏低，難以保證移民原有生活水平的維持或改善。這一時期，湖南省政府按照1953年政務院公布的《關于國家建設征用土地辦法》，對水庫移民發放少量的補償費，并按照誰受益誰負責移民安置的原則，由當地政府組織群眾幫助移民搭建住房、按照淹沒田土面積調劑土地給移民戶耕種。

1978年至今，關于移民安置的政策實現了從單純安置補償轉向開發性移民的巨大變化。1991年2月，國務院頒布《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，明確提出“國家提倡和支持開發性移民，采取前期補償、補助與后期生產扶持的辦法”。開發性移民政策以前期補償、補助，后期生產扶持為基礎，通過建立庫區建設基金、加快基礎設施建設、實施對口支援和系列優惠政策支持移民重建家園和促進庫區經濟發展，真正把移民安置看成是一次發展的機會[14]。在實踐過程中，開發性移民政策的實施是多種扶持活動形式的疊加，截至目前，較具典型性的大致有如下6種方式：技能培訓、社會保障、效益分享、留地安置、長效補償和創業扶助[15]。這一時期，湖南省貫徹執行開發性移民方針，例如，東江庫區立足庫區山水資源，走種養起步、長短結合、科技興庫、綜合開發路子，被水利部譽為全國開發性移民的一面旗幟。

2.從單一化到多元化：移民補償方式轉變

1978年以前，湖南省對水庫移民實行實物和資金補償等一次性補償方式。實物補償方式是根據水庫淹沒的土地面積不同類型，每畝按照國家公布的稻谷保護收購單價折算成現金進行的一種補償方式。高家壩水庫是湖南省內最早采用實物補償方式的大中型水庫。計劃經濟時代形成的水庫移民征地補償更多表現為以“產值倍數法”為計算方式的一次性補償[16]，也就是說更多的是單純地按等量實物折價賠償。懷化、永州等市對淹沒后剩余耕地資源較多的水庫庫區采取一次性貨幣補償安置方式。如洪江水庫庫區淹沒后人均稻田在0.8畝以上，經村、鄉、縣審查和移民同意，對移民生產安置人口4733人采取一次性貨幣補償方式，由移民與村集體簽訂生產安置協議，縣移民局將生產安置資金撥付給村委會統一管理，村委會根據移民生產安置需要將生產安置資金撥付給移民個人。

1978年后，湖南省在水庫移民補償上出臺統一政策，移民安置補償補助費的標準逐步提高。水庫移民補償方式表現出多元化特點：首先，除了以實物或資金形式提供的經濟性補償外，在計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的時期，出現了最適合當下的政策性補償。政府制定一些非貨幣形式的政策，保障移民各項權利，例如減免移民創辦企業的稅費，減免移民獲得投資收益的稅收，移民獲得專項貸款以及國家貼息支持，移民優先獲得工程項目中的就業機會等[17]。湖南省發改委于2006年4月提出了有土安置結合實物補償的安置方式，針對水田和山區來說，水田每年每畝補貼625公斤稻谷（按市價計算），山區則進行貨幣補償，適度開發土地以提高水庫移民的經濟收入。其次，水庫移民征地補償除了一次性補償之外還實施長效補償政策，確保移民的長期糧食供應，使移民能夠長期分享項目利益。長效補償是相對于傳統的一次性補償而言的，即采取貨幣形式或實物形式對移民實行逐年補償。20世紀80年代，懷化市的一些水庫業主進行了長效實物補償安置方式的有益探索和嘗試。洪江市螺絲塘水電站和會同縣朗江水電站對移民實行長效實物補償安置取得成功，并獲得廣泛認可。

3.從行政命令到制度規范：政策形式轉變

改革開放前，湖南省水利水電工程的移民規劃可行性不足，水庫移民的搬遷主要是取決于政府下達的行政命令，下級政府往往只能服從。為了加快水利水電工程的施工進度和提高實施效率，在行政命令的主導下進行搬遷。例如：柘溪、雙牌水庫18.32萬移民，完成主體搬遷（包括跨地區外遷安置）只用了三年多時間；酒埠江、白漁潭、水府廟、官莊四座大型水庫共8.79萬人的搬遷安置僅用了兩年多時間。

改革開放后，移民安置法規規范體系逐步形成，移民管理體制機制逐步完善，水庫移民工作逐漸走向規范化。國務院和湖南省政府以及職能部門建立健全水庫移民工作政策法規和規程規范（表1），確保移民安置工作依法依規順利進行。《湖南省大中型水庫移民條例》是全國第一部由省級人大常委會頒布的地方性水庫移民工作法規。該條例的出臺，標志著湖南水庫移民工作走上法制化軌道，對維護移民權益、進一步做好移民安置和后期扶持工作、促進湖南省水利水電建設發揮了積極作用，產生了深遠影響。尤其是湖南省移民局成立后，從“九五”至“十三五”期間，湖南省完成26座大型水庫及72座中型水庫28.74萬人搬遷安置任務。

縱觀湖南省水庫移民政策的發展演變歷程，我們可以清楚地發現，改革開放前后水庫移民政策表現出不同的特征。然而，不同的特征只是反映政策表面的現象變化，只有探究表面現象變化背后的本質原因，才能真正認識水庫移民政策變遷的內在邏輯，從而進一步認識指導水庫移民的實踐，因此，有必要從制度變遷的角度深入分析水庫移民政策的演變歷程。

表1　水庫移民政策的歷史演變

注：本表僅列舉全國層面和湖南省層面的具有重大影響的水庫移民政策。

四、從強制性到誘致性：湖南水庫移民政策歷史演進邏輯分析

在計劃經濟體制背景下，水利水電工程建設完全由政府投資，政府管理，水庫移民由政府負責安置，由政府完全包辦，水庫移民政策也凸顯了行政命令化特征。在這個時期，處理水庫移民事項的專門的政府機構還未設立，水庫的移民補償標準主要基于1953年出臺的第一部有關征地的法規——《國家建設征用土地辦法》，針對具體工程問題由當地政府因地制宜地進行補償，例如湖南省柘溪、雙牌、水府廟等大型水庫工程建設和移民安置工作就是根據具體工程問題來制定補償政策，湖南省委就于1960年2月印發《關于柘溪水電站移民補償問題的批復》。可見這個時期的水庫移民政策變革與調整始終是由政府主導，自上而下推行，是典型的政府主導式的強制性制度變遷。改革開放以來，政府過去簡單下達行政命令的方式有所改變，相關部門已開始考慮利益相關者在政策制定中的利益要求，相對于在計劃經濟時代近乎由政府主導制定政策的方式，市場經濟體制建立與完善后，由于移民、地方政府的利益意識逐漸增強，政策制定逐步兼顧多方利益主體的利益訴求。水庫移民政策轉變主要體現在：從自上而下到自下而上的制度形成邏輯轉變、從激進型到漸進型的運行機制轉變和從生存導向到發展導向的制度效用變遷。因此，從改革開放前后湖南省水庫移民政策變遷來看是典型的由強制性制度變遷向誘致性制度變遷的轉變過程。

1．從自上而下到自下而上的制度形成邏輯轉變

水庫移民政策的強制性變遷表現在政策法規的出臺與實施都是實行政府主導的方式，以自上而下的邏輯強有力地推動改革。可以肯定的是，以政府為主導的強制性變革作為初始動力，在特定的政治、經濟、文化背景下，以較低成本啟動水庫移民政策變遷起到了重要作用。然而隨著形勢的改變，強制性制度變遷方式也開始走向困境，導致了水庫移民政策的低效。此時，中央和地方政府制定了相關配套文件去解決移民問題，然而水庫移民政策的變遷還只是在政府主導的基礎上作了細節調整，并沒有徹底擺脫政府的“掌控”。通過政府自上而下推行水庫移民政策，在一定程度上緩和了制度變遷初期帶來的各種問題。但強制性制度變遷帶來的路徑依賴問題，往往會導致政策在實施過程中存在異化，降低政策實施的效果，諸如移民生產生活水平下降，脫貧移民返貧，貧困移民發展堪憂，移民重遷返遷，人地矛盾加劇等。黨中央、國務院和各級政府高度重視移民安置工作，為了處理水庫移民遺留問題，建立了庫區維護基金，水庫移民后期扶持政策逐步確立發展。自上而下的政策支持成為完善鄉村基礎設施、實現移民安置區可持續發展的重要措施[18]。

誘致性制度變遷是指個體或群體基于內生動力回應制度不均衡時提供的獲利機會，自發倡導和組織的自下而上的制度變遷[19]，它通過擊破各個阻礙，順著事情發展的趨勢向有利的方向誘導，更好地克服改革的制約因素，從而獲得以最低成本由局部均衡到整體均衡的改革戰略選擇。水庫移民政策變遷具有顯著的誘致性特征，主要表現為利益主體的博弈和移民的內生動力。從計劃經濟體制向市場經濟體制的過渡導致水庫移民的利益發生了巨大改變，打破了原有制度的均衡，相關利益主體的博弈具體體現在：中央政府要兼顧經濟發展和社會穩定；地方政府除了要完成中央政府的命令還要促進本地區的發展；移民要保證其基本利益不受損害的基礎上追求自身利益的最大化；項目業主要考慮成本收益問題，確保項目投資收益的最大化。然而水庫移民利益主體的博弈過程并不是均衡博弈，中央政府占主導地位，地方政府、水庫移民和項目業主往往通過各種方式影響自上而下的政策，從而滿足自身的利益訴求，其中水庫移民作為最廣泛的受益群體，在獲得補償安置及后期扶持的過程中激發了內生動力。隨著水庫移民對多元化的補償方式和多樣化的信息需求逐漸增大，水庫移民對政策的制定產生自下而上的影響而出現誘致性變遷。

2．從激進型到漸進型的運行機制轉變

強制性制度變遷呈現激進型的特征，具有政策出臺迅速，推動改革力度大，具備較好的制度保障等優勢[20]。水庫移民相關政策在新中國成立初期發揮了重要作用。但在水庫移民安置實踐過程中“水趕人”的現象比較普遍，政府注重搬遷進度和確保工期，為此甚至采取了較為極端的搬遷措施，在一定程度上忽略了移民的利益需求，輕視了移民安置的穩定性和長期發展。在初期階段，水庫移民政策更多地關注居民的前期遷移工作，而忽視了移民的后續安置。具體表現在：在三年困難時期，特別是在極“左”思潮影響下，湖南省水庫移民工作在沒有專門法規基礎上主要以黨和政府的相關文件精神作為依據，部分庫區對移民發動“三天動員、七天搬完”等政治動員。由于片面強調搬遷進度，忽視移民安置質量，導致水庫移民出現重遷、返遷等遺留問題。這種激進型的水庫移民政策采取迅速、突進的方法雖然能使搬遷速度變快、周期變短，但容易導致移民的不滿。

誘致性制度變遷則呈現漸進型的特征。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的建立與不斷完善，我國經濟實現了快速發展，而在計劃經濟時代積累下來的矛盾逐漸顯現。市場經濟體制下，回應水庫移民的利益訴求、化解利益主體間的矛盾、維護庫區及社會穩定成為政府關注的焦點，滿足移民的利益訴求，維持社會的穩定發展才能實現政府利益的最大化，而且國家的經濟實力得到大幅度提升，有實力進行大規模的移民補償，因此政府開始不斷地對水庫移民政策進行改革，不斷提高征地補償與補助標準，拓寬補償與安置方式，完善移民的社會保障制度，最終滿足移民的利益訴求，緩解社會矛盾。例如，2006年頒發的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定：“大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產值的16倍。”此外，各地更加關注后期扶持生產開發，積極探索移民增收和庫區發展的長效機制，如通過委托培訓、訂單培訓等辦法，幫助移民就業，通過組建移民專業合作社、扶持龍頭企業，引導移民發展特色產業等等。水庫移民政策改革的內容逐漸增多和改革的進程不斷深入正體現了誘致性變遷的漸進型特征。

3．從生存導向到發展導向的制度效用變遷

水庫移民政策在新中國成立初期缺乏專門的移民法規，移民安置和補償主要依靠地方政府的相關文件。由于這一時期，國家經濟實力比較薄弱，無法向移民支付高額賠償，而為了謀求經濟發展，不得已暫時將移民的利益置之不理，最終“重工程，輕移民”“重搬遷，輕安置”“重生產，輕生活”的傾向逐漸顯現。一方面，這一時期對移民搬遷的認識只停留在簡單的“搬家”，移民無法很好地適應和融入遷入地。除了就近安置和自主分散安置外，大部分移民都將組建或進入新的社區，從而面臨新的社會管理和社會融入問題[21]。另一方面，通過易地搬遷，有些移民家庭僅僅獲得了住房，他們的生計問題并沒有解決，此外，工程項目更容易忽視水庫移民的生計，甚至出現移民戶從不貧困變得貧困的情況。由于生計方式的單一化，如大部分農民僅僅靠農作物種植作為謀生的唯一途徑，在此情況下，大部分農民生活不穩定[22]。水庫移民由于失去賴以生存的土地，缺乏必要的生產生活條件，可能引發介入性貧困，由富變窮[23]。案例研究表明，早期的水庫移民在很大程度上轉移或制造了貧困。1949—1977年，湖南省庫區和安置區極少安排基礎設施建設項目，水庫移民在生產生活上存在較多困難，征地和安置的一次性補償可以暫時解決移民的溫飽問題和短期生計，但移民的生活水平無法持續恢復和改善，移民因搬遷導致的實際損失得不到合理補償[24]。長期生計和持續性生計在早期的水庫移民中往往被忽視。

水庫移民政策在改革開放之后出現誘致性變遷，主要體現在以發展為導向的制度效用變遷。在此期間，我國的水庫移民政策變化巨大，從“重搬遷、輕安置”變為“重安置”。以湖南為例，1978年之后，湖南省貫徹執行開發性移民方針，發布《關于進一步加強水庫移民工作的通知》與制定《湖南省大中型水庫移民條例》，具有誘致性特征的水庫移民政策以發展為導向，使得基礎設施建設明顯改善、移民生產開發初具規模、移民就業創業能力得到提高和移民收入逐年提升，真正把移民安置看成是一次發展的機會。具體體現在：湖南省廣泛發動移民群眾投工投勞，自力更生，建設庫區。2006—2015年，省移民局貫徹落實國務院發布的大中型水庫移民后期扶持政策，投入資金93.4億元，實施庫區和安置區基礎設施項目15萬多個，新增和改善灌溉面積50萬畝。移民生產生活上的難題基本得到解決。2016—2018年，省移民局根據國家有關政策規定，將移民培訓納入移民后期扶持工作范圍，不僅如此，還出臺《湖南省大中型水庫移民培訓管理辦法》，推廣使用“湖南水庫移民培訓”微信公眾號，舉辦移民培訓班1500多期，培訓移民16.03萬人次，其中，農業技能培訓1100期13.25萬人次、轉移就業技能培訓450期2.78萬人次，移民實用技術水平、就業創業能力、科技文化素質進一步提高，就業增收能力顯著增強。

五、強制性與誘致性有效融合——水庫移民政策可持續發展的路徑選擇

根據上述分析，政府強制推出的水庫移民政策變遷時間能縮至最短，從而減少制度變遷進程中可能產生的不必要的摩擦成本，但也常常出現效率較低的情形，而以個人和團體等微觀經濟行為為主體的誘致性制度變遷，具有自下而上、漸進性和自發性的優勢，可以彌補強制性制度變遷的不足。因此，要保證水庫移民政策的可持續性，需要實現強制性制度變遷和誘致性制度變遷的有效融合，從而在原有強制性制度變遷基礎上充分發揮誘致性制度變遷的動力。為了貫徹落實移民方針和政策，確保移民的利益，從完善政府與社會互惠共生的主體協作機制、強制與誘導共同作用的行為選擇機制和短期與長遠兼容并包的利益整合機制等方面對水庫移民政策的未來發展方向提出展望，真正做到發展為移民，發展靠移民，由移民共享發展成果，保障移民的合法權益。

1．政府與社會互惠共生的主體協作機制

我國水庫移民政策經歷了70余年的發展，黨和政府已意識到政府主導和以土地置換實物補償為主的水庫移民政策所帶來的弊端，需要從解決庫區移民的歷史遺留問題著手，而問題的根源就是水庫移民政策變遷過程中路徑依賴的存在。水庫移民政策的初始路徑已導致其陷入了“低效率的狀態”，只有引入外部力量才能打破路徑依賴的束縛，徹底解決水庫移民中存在的遺留問題。在市場經濟體制下，政策主體各有利害關系，因此，政府應該努力成為規則的制定者和監督者，一方面不再直接參與工程項目和移民爭奪利益，另一方面適當減少政府對項目法人的控制，同時給予移民更多的參與機會，激發移民的內生動力，讓移民參與到水庫政策制定的過程中來，吸引移民自愿地進行搬遷。政府為了打破路徑依賴作出嘗試：首先，提出開發性移民方針，使得對水庫移民的補償不僅限于一次性的“貨幣”賠償；其次，引入后期扶持，對水庫移民的生產生活進行扶持；以及從注重基礎設施建設到重視產業開發和加強就業培訓。下一階段應更注重后期扶持，采用多元化的補償與扶持方式，在充分考慮移民戶的利益訴求并結合社會環境需要的基礎上，因地制宜地給予扶持。但僅僅依靠政府性的舉措并非長久之計，還需要項目法人、移民主體、安置區非移民等相關利益主體來共同努力。這些相關利益主體對于當地的水庫移民情況有著最深層的了解，如果沒有他們的推動和參與，水庫移民相關的制度安排也只能停留在政策層面。因此，為了將水庫移民的政策優勢轉化為移民和庫區的經濟效益和社會效益，必須實現政府與社會的有效協作，共同推進移民搬遷安置工作。

2．強制與誘導共同作用的行為選擇機制

新中國成立以來，湖南省為應對不同類型的水庫移民問題，在不同的制度變遷背景下形成了差異化的行為選擇機制。強制性制度變遷更多傾向于解決水庫移民的生產生活問題，而誘致性制度變遷傾向于解決水庫移民的融入發展問題。一方面，強制性制度變遷能以最短的時間和最快的速度推進制度變遷；能以自己的強制力和“暴力潛能”等方面的優勢降低制度變遷成本[25]。由政府來制定水庫移民政策，政策出臺的時間短、推進力度大，且政府的權威能夠保證制度安排較好地運行。強制性的水庫移民政策實施的基本任務是改善移民社會生活環境，解決移民安置區的生產生活問題。因為，對于水庫移民來說，基礎設施的完善是改良農村經濟發展的先決條件，拓寬了農民增收渠道[26]。另一方面，在水庫移民政策制定過程中，要真正實現移民社區融入，就要增強移民社區認同感和心理歸屬感[27]。需要通過誘導移民和原居民主動配合政策的實施，保障水庫移民和原居民的利益。一是要深入排查、把握動態。地方政府有關部門定期或者不定期地深入調查，及時反映移民的社會、經濟、心理狀況，以及時提供幫助[28]。二是要直面矛盾、解決問題。各部門借鑒以往優秀的工作經驗，及時解決群眾反映合理、符合政策、有條件解決的問題，而對于群眾不合理的訴求，在疏導與引導方面應做好工作，誘導移民積極主動與原居民銜接、融合，盡快融入當地社會。在移民順利融入基礎上實現可持續發展，不但要關注水庫移民的個體發展，提高其就業能力，而且應加大對水庫移民安置區的產業扶持。因此，在強制與誘導共同作用下，水庫移民政策既能在移民和原居民配合下以較快的速度推進，又保障了水庫移民的利益，使移民盡快實現社會融入與可持續發展。

3．短期與長遠兼容并包的利益整合機制

在政府投入得以保證的前提下，水庫移民政策在短期內推進比較明顯，但應更加注重長遠的利益，實現庫區的可持續發展。首先，加大就業培訓力度是關鍵。一是調查水庫移民的勞動傾向，進行有針對性的移民培訓。重點對移民干部、移民種養大戶、科技致富帶頭人進行培訓。創新移民培訓工作機制，開展“對接式”“點菜式”“訂單式”培訓，提高培訓實效。二是加強移民教育培訓，引導充分就業。正規的教育和職業培訓既是正規人力資本形成的重要途徑，也是促進移民與所在地加速實現社會融合的重要渠道[29]，應大力提高移民的科技文化素質和就業技能。三是加大對移民創業致富的扶持力度。利用預期抵押、小額創業貸款等金融手段幫助移民解決創業致富中的資金瓶頸問題，幫助移民搞好生產經營，促進移民和諧融入。

其次，完善社會保障體系是后盾。當前水庫移民工作中需要解決兩個問題，一是移民利益如何補償；二是移民如何實現可持續發展。前者可以通過建立一次性補償與長效補償的協調機制，與社會保障相銜接且協同。對于失去耕地的水庫移民而言，在搬遷之前向其支付“一次性”的安置補助費用具有重要的生存保障價值。在未來的制度設計及實際運作中，應該堅持自愿選擇和政策引導相結合的原則，充分考慮和滿足移民多元化的補償安置需求。后者需要政府加大力度，建立完善的社會保障體系，減少水庫移民搬遷后的擔憂，在安置區找到歸屬感。通過建立農村最低生活保障制度、農村醫療、養老保障制度等，弱化土地的保障功能，引導家庭勞動力少及從事非農產業的農民自愿讓渡土地使用權，促進安置區的土地流轉[30]。因此，完善社會保障體系不僅能確保我國水利水電建設順利進行，更能促進水庫移民的可持續發展。

最后，加大政策實施稽查是趨勢。在水庫移民政策制定中，政府雖然弱化了強制力，但是卻加大了監管責任，我國水庫移民政策已經初步建立了體系，而執行效果是很值得關注的問題。中央政府在政策變遷中的角色僅僅是決策單位，真正發揮落實作用的是地方政府、相關部門、項目法人及其他相關利益主體。制度執行過程中不可能完全達到預期效果，必然存在各種制約因素。移民資金的撥付和使用是水庫移民安置工作的關鍵，涉及的內容包括征地補償和移民安置資金及后期扶持資金等，應加強項目建設、資金使用等環節的稽查檢查工作力度。因而在日后貫徹落實水庫移民政策的進程中，必須加大政策實施稽查、注重績效考核評估，要確保移民資金真正落到實處，水庫移民的利益有保障，這是國家總體路線方針的傾向，也是移民安置區經濟和社會發展的大勢所趨，更是助力水利工程順利建設的變革趨勢。

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From compulsion to inducement: Evolution and innovation path of reservoir migration policy--a case study of reservoir resettlement policy in Hunan province

DU Chunlin，CHENG Liqi

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Since the founding of the People's Republic of China, the Party and the government have continuously increased the protection of the rights and interests of reservoir migrants, and the resettlement situation has gradually improved.Taking the reservoir migration policy changes in Hunan province in the past 70 years as an example, this study analyzes characteristics and logic of the historical evolution of reservoir migration policy in Hunan Province based on institution change theory.It is found that the reservoir immigration policy has a trend from forced institutional change to the induced institutional change, and the resettlement mode, compensation mode and policy form of reservoir resettlement policy have presented new characteristics.The historical evolution of reservoir migration policy follows the logical transformation from top-down to bottom-up system formation, from radical to gradual operation mechanism and from survival to development.The research suggests that the innovative path of sustainable development of reservoir resettlement policy should be put forward from three aspects: main body cooperation, behavior choice and interest integration.

reservoir resettlement; institutional change; forced; induced

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2021.06.009

D632.4 D632.4 D632.4

A

1009–2013(2021)06–0073–09

2021－10－08

國家社會科學基金青年項目（21CGL062）；湖南省水利科技重大項目（XSKJ2019081-07）

杜春林（1989—），男，安徽六安人，碩士生導師，副教授，博士，主要研究方向為政府治理、資源與環境管理。

責任編輯：黃燕妮