農(nóng)村閑置宅基地盤(pán)活利用研究

喻小倩

（重慶財(cái)經(jīng)學(xué)院，重慶市 401320）

0 引言

農(nóng)村閑置宅基地是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分，是農(nóng)民生活的基本物質(zhì)材料和重要資產(chǎn)，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。但是，目前有大量的農(nóng)村宅基地被迫閑置，土地和自然資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前約有1 333萬(wàn)hm2的農(nóng)村宅基地，其中大約有三分之一是閑置的。隨著當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化速度不斷加快和生活條件的不斷改善，未來(lái)將會(huì)有更多人從農(nóng)村搬到城市，農(nóng)村地區(qū)將出現(xiàn)更多閑置的房屋。因此，如何有效盤(pán)活和合理保護(hù)大量閑置的農(nóng)村宅基地，提高對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地的綜合利用率，充分發(fā)揮農(nóng)村住房和農(nóng)民在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展過(guò)程建設(shè)中的主體作用，已經(jīng)逐漸成為了黨和國(guó)家一個(gè)高度重視的戰(zhàn)略課題。

1 我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置原因分析

1.1 城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)村人口不斷外流

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)城市化的迅猛發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始進(jìn)城以便尋找更好的工作。隨著收入的增加，他們也開(kāi)始了追求更加高品質(zhì)的生活。有些農(nóng)民在城市購(gòu)買(mǎi)了房屋，并且享受先進(jìn)的城市基礎(chǔ)配套設(shè)施，諸如教育醫(yī)療等。基本上，這些村民很少會(huì)返回農(nóng)村，但是，由于城鄉(xiāng)二元制度的存在，他們非常擔(dān)心無(wú)法獲取和城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保障和生活福利，遂將自己在農(nóng)村建立的宅基地作為自己生活的最后保障。這樣就造成了農(nóng)民即使在農(nóng)村的宅基地被閑置，也根本不愿意退回到集體。此外，由于對(duì)流動(dòng)人口的嚴(yán)重影響，外出打工的當(dāng)?shù)卮迕裢紩?huì)在重要的假期和農(nóng)忙時(shí)間返回自己的家鄉(xiāng)，農(nóng)村的宅基地也就出現(xiàn)了一些季節(jié)性閑置的現(xiàn)象。

1.2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理制度不健全

由于農(nóng)村住宅屬于個(gè)人私有，農(nóng)民有權(quán)利自由對(duì)房屋就行流轉(zhuǎn)處置，但是建設(shè)房屋的宅基地卻屬于全民集體所有，這就可能會(huì)造成私有房產(chǎn)與集體土地之間的間接分離，進(jìn)而也就使得宅基地上的房屋所有權(quán)也就變得無(wú)法直接進(jìn)行轉(zhuǎn)移或者變現(xiàn)。此外，當(dāng)農(nóng)民抵押自己所有的房屋時(shí)，由于宅基地和房屋之間的一種不可分割使用關(guān)系，所以他的宅基地也被變相抵押。

因?yàn)檎氐淖儸F(xiàn)存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民們不敢輕易進(jìn)行抵押，宅基地就被迫閑置。盡管一些地方正在嘗試著讓當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民能夠擁有到更多的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，并且還選擇了一些試點(diǎn)來(lái)穩(wěn)步推進(jìn)宅基地的抵押和房屋抵押或轉(zhuǎn)讓?zhuān)@些目前還沒(méi)有完全得到相關(guān)法律的明確認(rèn)可，宅基地流通仍然會(huì)受到很大的限制。

1.3 閑置和利用率低下的宅基地?cái)?shù)量巨大，并且沒(méi)有有效的退出機(jī)制

隨著城市化進(jìn)程的加快，許多農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，大量農(nóng)村人口隨之遷移到城市，導(dǎo)致大量農(nóng)村房屋和宅基地長(zhǎng)期閑置。如何有效利用閑置的宅基地，那將是一塊巨大的土地財(cái)富。由于大量超標(biāo)和閑置的宅基地缺乏有效的退出補(bǔ)償機(jī)制，而我國(guó)現(xiàn)行法律也缺乏對(duì)宅基地收回程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，導(dǎo)致宅基地退出的實(shí)際可操作性差，更缺乏引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地的有效機(jī)制。另外，由于歷史的原因，各地農(nóng)村宅基地違法用地現(xiàn)象較普遍，比如“少批多占”、“未批先建”等現(xiàn)象屢禁不止。從當(dāng)前的客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題仍處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)。因此，在宅基地退出過(guò)程中，無(wú)法通過(guò)法律保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

1.4 對(duì)宅基地的審批與監(jiān)管措施不嚴(yán)

農(nóng)村宅基地通常需經(jīng)過(guò)村，鎮(zhèn)和縣各級(jí)政府的審查與批準(zhǔn)。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊人口數(shù)量眾多，審批和登記的工作量大，基層人員人力不足，因此審批權(quán)大部分賦予了村委會(huì)。一方面，由于受到了大市場(chǎng)供求關(guān)系的雙重影響，導(dǎo)致一些地方政府部門(mén)為了招商引資而競(jìng)相下調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格，造成“一元價(jià)”、“零地價(jià)”的尷尬現(xiàn)象。其次，流通市場(chǎng)上缺少中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要是通過(guò)各個(gè)村委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商、組織、談判。村委會(huì)既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，不能促使市場(chǎng)上的中介組織充分發(fā)揮自己的作用，喪失了自己應(yīng)有的媒介力量和效率，影響了正常的流轉(zhuǎn)和合理分配。

2 盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地再利用的對(duì)策

2.1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制

“城市化的虹吸效應(yīng)”對(duì)于農(nóng)村貧困地區(qū)具有巨大的影響，打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走融合發(fā)展道路無(wú)疑是當(dāng)務(wù)之急。“多規(guī)合一”就是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制的一條重要道路。“多規(guī)合一”下，有利于城鄉(xiāng)各地區(qū)在生態(tài)環(huán)境要素分配，空間布局，生態(tài)建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)上得到統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)。特別是通過(guò)科學(xué)地制訂村級(jí)土地計(jì)劃，可以極大地促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地?cái)?shù)量的減少，有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)健康、快速發(fā)展。

2.2 健全宅基地的長(zhǎng)效流轉(zhuǎn)注冊(cè)登記制度

目前，我國(guó)宅基地的流轉(zhuǎn)登記市場(chǎng)比較隱蔽，存在的問(wèn)題也非常多，比如房屋交易價(jià)格不透明，交易資料未公開(kāi)，交易過(guò)程不規(guī)范等，因此，有必要建立健全農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)注冊(cè)登記制度。首先，有必要對(duì)我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地的個(gè)體數(shù)量，類(lèi)型以及空間結(jié)構(gòu)等情況進(jìn)行總體調(diào)研，并對(duì)該房屋建設(shè)期限，實(shí)際建筑面積，周?chē)h(huán)境以及生態(tài)系統(tǒng)等進(jìn)行全面登記，分類(lèi)管理以及檔案歸檔。以對(duì)宅基地的所有權(quán)和土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)交換為平臺(tái)，逐步形成合規(guī)的宅基地交易機(jī)構(gòu)；其次，要進(jìn)一步出臺(tái)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的宅基地評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)宅基地相關(guān)專(zhuān)業(yè)從業(yè)人才，逐步建立公開(kāi)透明的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，體現(xiàn)宅基地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。第三，要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的政策。如果是農(nóng)民將自己所擁有房屋的財(cái)產(chǎn)或者權(quán)利轉(zhuǎn)讓給別人，則禁止重新申請(qǐng)新建宅基地，并且應(yīng)盡量避免在此過(guò)程中出現(xiàn)二次轉(zhuǎn)讓收入或者舊房置換等情況。第四，我們必須通過(guò)建立統(tǒng)一的宅基地信息網(wǎng)，以便于提供閑置的宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)例及其他相關(guān)的參考資料。

2.3 建立對(duì)于農(nóng)村閑置宅基地的有效退出機(jī)制

在現(xiàn)階段，建立有效的農(nóng)村閑置宅基地退出機(jī)制的根本核心就是需要通過(guò)建立配套的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，以推動(dòng)促進(jìn)農(nóng)民的自愿退出。同時(shí)，要健全對(duì)農(nóng)村集體土地的回收、流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，為宅基地退出問(wèn)題提供法律和政策的保障。2017年，國(guó)務(wù)院頒布的《土地管理法》明確規(guī)定，宅基地退出的根本前提之一就是依法退出，農(nóng)民自愿退出，并對(duì)其給予合理的賠付。國(guó)家鼓勵(lì)在城市生活的農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地，制定合理的財(cái)政補(bǔ)償方案和標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步提升對(duì)農(nóng)村宅基地管理水平，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)用地存量，提高農(nóng)村宅基地的綜合使用價(jià)值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。目前我國(guó)有試點(diǎn)成功進(jìn)行了閑置宅基地退出，比如天津“宅基地交易模式”、重慶“地票模式”。這些成功的模式為將來(lái)其他地區(qū)宅基地的退出提供了參考。

2.4 加強(qiáng)宅基地流通，建立宅基地交易市場(chǎng)

目前，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的制度。不同地區(qū)之間存在著很大差異。各地之間在流轉(zhuǎn)過(guò)程中問(wèn)題層出不窮，例如土地出讓合同不規(guī)范，承包的土地很分散以及土地出讓后缺乏管理等，這些都會(huì)影響宅基地的流轉(zhuǎn)。因此，要使宅基地正常流轉(zhuǎn)就必須正確理解土地流轉(zhuǎn)與整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，并根據(jù)實(shí)際情況采取合理的對(duì)策，促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的完善。開(kāi)放自由流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)。建立一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流通市場(chǎng)非常重要。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地平等入市，實(shí)現(xiàn)和城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”，使要素市場(chǎng)平等化，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，才能真正使宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。將來(lái)，應(yīng)該允許宅基地的使用權(quán)進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)盅汉妥赓U，同時(shí)，也還應(yīng)該允許宅基地上的房屋可以自由出售，出租和抵押。

2.5 創(chuàng)新我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地的再利用方式途徑

政府部門(mén)可以指導(dǎo)農(nóng)戶參與到鄉(xiāng)村旅游，休閑農(nóng)業(yè)和智慧鄉(xiāng)村等項(xiàng)目。以休閑農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為典型案例，政府通過(guò)對(duì)其基礎(chǔ)和配套設(shè)施的改造，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，集中連片的區(qū)域可以發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，并在當(dāng)?shù)匦藿ㄞr(nóng)業(yè)科普?qǐng)@，農(nóng)耕博物館、游樂(lè)場(chǎng)。農(nóng)民還可以進(jìn)行整改自己閑置的宅基地，建造具有自身特色的民宿、農(nóng)家樂(lè)等，或者是發(fā)展自己的特色種植以及提高其土地的利用效率和價(jià)值。同時(shí)，政府還要利用閑置的宅基地，建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)站，農(nóng)業(yè)物流園區(qū)，農(nóng)村淘寶工程等，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的快速發(fā)展。