雙循環戰略背景下以軍民融合推動 遼寧裝備制造業高質量發展的對策

劉春芝 李曉杰

雙循環戰略是根據我國當前面臨的國內外新環境和所處的發展新階段提出來的，是以暢通國民經濟循環為宗旨、提升我國經濟實力和國際競爭力的戰略決策。在這一戰略背景下，《遼寧省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確提出，全面擴大內需，提升經濟實力，進一步擴大開發和加強國際合作，促進雙循環戰略的有效實施。

一、以軍民融合推動遼寧裝備制造業高質量發展的研究意義

軍民融合戰略是習近平總書記在黨的十八大上提出的重大戰略思想之一，黨的十九大報告將軍民融合發展戰略列為國家七大戰略之一。軍民融合具有范圍經濟和協同創新效應。軍用技術在民用化的過程中，不但能縮短技術研發鏈條，更能推動產業結構升級和促進區域經濟增長，具有強大的經濟效益和社會效益。美國國會曾做過精密測算，把軍事技術研發轉化為民用技術之后，每投入1美元，將會產出7美元的效益。

遼寧省作為“共和國長子”，是傳統工業和軍工大省，有13家軍工企業和570余家為軍工企業提供配套的民參軍企業，由航空、航天、船舶、兵器、核工業、電子信息六大行業構成了系統完備的遼寧國防科技工業體系，在國民經濟發展和國防建設中一直扮演著排頭兵角色。遼寧省軍工企業的技術研發和綜合生產實力一直在全國名列前茅，具備實施軍民融合戰略的有利條件，因此，實施軍民深度融合，以推動遼寧裝備制造業高質量發展，是當前雙循環戰略背景下重振遼寧經濟的一次重大發展機遇。遼寧省裝備制造業應抓住這一歷史機遇，充分挖掘現有軍工基礎和優勢，大力推進“軍轉民”和“民參軍”，實現軍民深度融合，以軍民融合戰略引領裝備制造業高質量發展，從而推動遼寧經濟提質增效。

二、相關研究綜述

2003年開始，國內學者針對軍民融合問題進行了大量的理論與實證研究，以中國知網（CNKI）中的期刊數據庫為檢索范圍，單是以“軍民融合”為篇名的文獻就有5372篇（檢索時間為2021-3-18），其中4261篇來源于學術期刊，181篇來源于學位論文，203篇來源于會議，727篇來源于報紙，通過歸納總結發現，國內關于軍民融合的相關研究大致分為以下三類。

1.關于軍民融合的基礎理論規范研究

主要包括界定軍民融合的內涵與外延，闡釋軍民兩用技術研發、發展的路徑、模式與意義等。晏強、宋鵬（2020）運用區域經濟和資源稟賦理論，闡明了軍民融合發展的模式與發展路徑。王軍華、黃春榮（2020）運用資源依賴理論和互操作性理論，構建了軍民融合技術標準互操作性項目實施體系。吳剛（2014）運用產業生命周期理論，研究了軍民融合的重要意義，指出軍民融合能有效促成產業轉型升級。許達哲（2015）和杜人淮、馬宇飛（2016）提出，軍民融合式發展能有效促進軍用企業和民用企業進一步增強自主創新能力，加速資本周轉與流動，完善市場經濟各項制度，在推動經濟發展的同時，更促進了國防事業的發展。

2.關于軍民融合的國際比較研究

主要包括軍民融合國際經驗借鑒與比較。鄭雪平、雷磊、魯煒中（2020）介紹了20世紀90年代以來俄羅斯實施軍民融合的歷史演變、主要政策制度和實踐舉措，并簡明歸納出對我國實施軍民融合戰略的啟示與借鑒。杜蘭英、陳鑫（2011）和康悅（2015）對美國、俄羅斯、日本和英國等主要發達國家在軍民融合方面的主要做法和成熟經驗進行了國際比較，并列舉出三國在制定政策法規、軍民兩用技術推廣和融資渠道建設等方面我國可資借鑒的經驗。朱啟超、王妹（2020）歸納了軍民融合的日本范式，總結了日本軍民兩用技術發展策略、經驗及對我國的啟示。黃春峰（2015）以英美兩國航空發動機產業為例，比較了世界主要發達國家的軍民融合發展戰略及其經驗啟示。

3.關于軍民融合的專題實證研究

主要包括軍民融合的各省實證研究和專項問題探討。張近樂（2012）基于產業集群理論，對陜西省軍民融合現狀及對策進行了實證研究。徐恩華（2020）以廣東省航天航空產業為例，對廣東省軍民融合發展思路和舉措進行詳細闡釋。湛泳、趙純凱（2016）針對軍民融合對各產業的影響進行了實證檢驗，提出軍民融合對第二產業的正向激勵作用明顯，而對第三產業的激勵作用不顯著。霍春輝（2018）提出軍民融合將帶動遼寧供給側結構性改革深度發展。張曦（2020）論證了軍民融合發展的財政支持政策。

然而，綜觀國內現有研究，對遼寧裝備制造業軍民融合的專門研究并不多，基于雙循環戰略背景和制度研究視角的相關研究更是少見。本文擬在這一領域有所突破。

三、發達國家推行軍民融合的主要做法

20世紀90年代初，隨著新技術革命的興起和冷戰的結束，國際政治經濟形勢發生了劇烈變化。美、俄、日、英等發達國家開始對國防工業進行新的調整，在軍民融合方面取得了重要進展。因此，比較發達國家裝備制造業在軍民融合層面的主要做法與經驗，對推進遼寧省軍民融合的實踐，促進裝備制造業高質量發展具有重要的作用。

盡管美、俄、日、英等發達國家根據本國不同國情，在軍民融合的模式和路徑上不盡相同，但是在管理模式、機構設置、政策法規、戰略規劃與軍民兩用技術研發等方面存在著一些共同點，可供借鑒。

1.在管理模式方面

美國和英國均為軍民一體化管理模式，日本的管理模式是先民后軍，俄羅斯則是以民掩軍、寓軍于民。

2.在機構設置方面

美國成立了專門的“技術轉移辦公室”和“國防技術轉軌委員會”等專門機構，強調國防、軍政部門間跨部門協同合作；俄羅斯聯合企業、工廠、研究所、金融和貿易等部門，成立集科研、設計、試驗、生產、銷售和融資等為一體的金融—工業集團，自籌資金、自負盈虧、自主經營、獨立核算，實行專業化的生產；日本的國防事務由內閣總理大臣（首相）掌管，任何有關軍用裝備發展的規劃及重大項目一律由他審批，內閣總理大臣（首相）任主席的國防會議負責最終審核和決策涉及軍民結合的發展戰略，而武器裝備發展和采購計劃的監督執行則由防衛廳具體負責；英國國會、首相及下設國防與海外政策內閣委員會負責制定國防工業最高決策，國防部、貿易與工業部、原子能總局負責具體的管理工作。

3.在戰略規劃方面

美國既頒布《國防轉軌戰略》《國防科學技術戰略》等國家戰略規劃，又出臺技術轉移計劃、技術再投資計劃、軍民兩用科學技術計劃等具體計劃并部署實施；俄羅斯頒布《俄聯邦國防工業轉產專項計劃》和《俄羅斯國防工業改革和發展規劃》，積極推動“軍轉民”；日本制定以發展軍民兩用技術為核心的軍民融合發展戰略，從軍工企業和民間企業同時著手開發軍民兩用技術和產業；英國國防部下設國防工業委員會，負責國防工業發展戰略、計劃規劃和方針政策等重大決策，協調國防工業科研與生產中的軍民問題。

4.在軍民兩用技術研發方面

美國委托民間企業管理國家實驗室，積極推行軍轉民技術投資，為民用研究提供經費，并在國家保密要求范圍內，向地方政府和民用企業傳播國防科技情報、技術訣竅等。英國利用國防工業獨特的生產和科研實力，大量生產品質高、競爭力強的民用產品；利用軍民兩用技術加快改革軍工企業的結構，逐步實現軍工生產與國民經濟的連接；廣泛尋求國際合作，共同研發適合軍民兩用的技術和產品。日本對于軍工企業，政府不斷擴大對民用或軍民兩用先進技術的采購；而對民間企業，政府通過加大國防科研投入的力度，在政策和資金上大力支持民間企業發展軍民兩用的技術和產業。英國科研以政府為主、生產經營以企業為主，近2/3的國防科研任務由政府科研機構承擔，其余則由企業和高校科研機構負責。

綜上所述，美國、俄羅斯、日本和英國等國家都非常重視軍民融合，采用軍民一體化或以民掩軍、寓軍于民的管理模式，不但成立了專門的管理機構，還從國家層面制定相關的戰略規劃和政策法規，以推進軍民深度融合，同時注重軍用技術和民用技術的相互滲透與共同開發。

四、遼寧裝備制造業的軍民融合現狀與存在的主要問題

遼寧省實施軍民融合戰略的起步較早，在機構設施和政策法規制定方面走在全國前列。早在2018年1月就成立了中共遼寧省委軍民融合發展委員會及辦公室，是全國首批獨立設置的省委軍民融合辦，先后制定并出臺了《遼寧省軍民融合深度發展“十三五”規劃》《遼寧省軍民融合發展戰略實施意見》等制度規范，并于同年開通了遼寧軍民融合公共服務平臺。目前，遼寧省有軍工企業（或科研院所）將近400家，分布在航空、航天、船舶、兵器、核工業和電子信息六大行業，軍民融合發展態勢日益向好，發展規模不斷壯大。但是，與美國、俄羅斯、日本和英國等地區的軍民深度融合相比，遼寧省裝備制造業的軍民融合度還存在一定差距，軍用企業與民用企業的合作還不很緊密。軍民融合基本信息數據不健全，遼寧省現有軍工企業內，有多少可以轉為民用的資源，有多少具備轉制條件，在現有民用企業內，有多少具有軍民融合意愿，有哪些民用技術可以轉為軍用，這些軍民融合的相關信息和基礎數據還有待進一步健全。

五、遼寧裝備制造業實施軍民融合的制約因素

與美國、俄羅斯、日本和英國等發達國家的軍民深度融合相比，遼寧省還存在政策制度壁壘、技術標準壁壘、金融資本壁壘和市場機制壁壘等制約因素。

1.政策制度制約

通過調研了解到，目前遼寧省雖然出臺了軍民融合相關政策與制度規定，但是在執行過程中缺乏一定的現實指導性，尤其是現行的采購制度和審批制度與市場運作脫軌現象嚴重。另外，“民參軍”的進入壁壘較高，申請程序煩瑣并且周期較長，影響“民參軍”的積極性。

2.市場機制制約

由于軍工企業基本上是誕生于計劃經濟時期，其生產經營與技術研發等活動受計劃經濟體制影響嚴重，還沒有形成市場主體意識和公平競爭意識。軍工企業內缺乏熟悉市場運行機制的企業家或者管理者，使得軍工企業缺乏軍轉民的主動性。

3.技術標準制約

軍品研發以指令性計劃方式運行，而民品研發是以市場指導性計劃為主，軍品技術標準主要來源于上級指令，民品技術標準則主要來源于市場需求與競爭。這導致軍品和民品的技術標準往往相互獨立，制約著軍民融合深度發展。

4.金融支持制約

在裝備制造業軍民融合發展方面，遼寧省金融業對軍民融合的支撐力度不夠。主要原因是：由于軍民融合產業具有一定的保密性質，信息不能完全公開，從而使得銀企雙方信息不對稱，銀行無法獲得涉軍企業在信用、信譽、信息等方面的必要信息，因此，不敢提供金融支持。此外，目前金融機構的授信方式比較單一，對于軍民融合產業這一特殊領域，缺乏相應的金融服務產品。

上述制約因素的存在，使得遼寧裝備制造業在軍民融合方面成效不大，并進而影響遼寧經濟雙循環戰略的有效實施。

六、雙循環戰略背景下遼寧裝備制造業實施軍民融合的對策

當前，在加快推進雙循環戰略背景下，遼寧省步入新發展階段，在“十四五”時期，遼寧省堅持把發展經濟著力點放在實體經濟上，加快工業振興，推動制造業高質量發展。有效化解各種制約因素，破除各項壁壘，構建具有可操作性的軍民深度融合路徑，對遼寧“十四五”時期實現高質量發展具有切實推動作用。

1.在政府層面，注重制度設計，破除裝備制造業軍民融合深度發展的制度壁壘

（1）完善裝備制造業軍民融合相關制度。針對遼寧裝備制造業的實際情況和軍民融合現狀，制定、梳理、調整、補充和修訂遼寧省軍民融合發展相關制度，切實提高制度的可操作性。

（2）完善現有的軍民融合公共服務平臺。現有平臺上設立平臺資訊、政策法規、資源共享、科普展覽、申辦資質、咨詢服務六大模塊，建議在此基礎上加以進一步完善。尤其是資源共享、申辦資質、咨詢服務三大模塊，完善相關的配套服務。此外，建議借鑒美國和俄羅斯經驗，增建軍民融合技術交易平臺、軍民兩用技術研發平臺和軍用技術轉民用再研發三個平臺，促進軍民兩用技術在本省的研發和孵化。

（3）創建裝備制造業軍民融合數據庫。建議創建五個軍民融合數據庫，完善軍民融合基礎數據。主要包括軍工企業數據庫、“民參軍”企業數據庫、潛在“民參軍”企業數據庫、軍工專家、軍工高技術人才數據庫和“民參軍”技術和有潛在軍用價值的技術數據庫。

（4）培育軍民融合區域生態。建議遼寧省積極培育軍民深度融合的區域生態，探索培育軍民融合產業園、軍民融合產業孵化器、軍民融合技術研發實驗室和軍民融合創客空間等。同時，推動在遼軍工科研單位、高校和科研院所、企業建立“政產學研用”五位一體的軍民融合創新聯盟，培育為軍民融合提供信息咨詢、供需對接、創業孵化、技術研發與評估、管理與決策咨詢、投融資等一條龍服務的綜合服務企業，培育利于軍民深度融合發展的良好區域生態。此外，注重營造軍民融合氛圍，積極參與、承辦或主辦軍民融合技術成果展示會、軍民兩用技術創新大賽等活動，通過軍民融合公共服務平臺，定期對外宣傳和展示遼寧軍民融合發展的現狀與最新成果。

2.在行業層面，構建軍品和民品技術共享機制，破除當前存在的技術壁壘

首先，地方政府應積極鼓勵民用企業參與軍用裝備制造技術研發，積極推行軍轉民技術投資，可以委托民間企業管理國家級實驗室，并為民用研究提供經費，在國防技術保密要求范圍內，向民用裝備制造企業傳播國防部科技情報和技術訣竅等。其次，完善裝備制造技術標準形成機制。在充分考慮軍品和民品不同技術要求的前提下，嘗試構建一種軍民共同參與、開放透明、相互制約的技術標準形成機制。最后，加強軍用標準的市場適用性。現實中軍品技術標準普遍高于民品，這也是部分軍用裝備制造產品受到市場歡迎的原因，但提高了軍品的交易成本，在市場競爭中處于不利地位。因此，適當控制軍品技術標準強度，使軍品進一步適應市場需求特點。

3.在金融機構層面，多形式創新金融服務，解決軍民融合裝備制造業的融資困境和資金壁壘

（1）完善對軍民融合裝備制造業提供資金支持的相關政策。針對遼寧省裝備制造業融資困境現狀，建議駐遼金融機構為軍民融合企業量身打造金融支持政策，更好地解決其在創業投資、產業基金、產權交易、發行上市等不同階段的資金問題。同時，完善軍用裝備制造產品的企業財務核算和產品定價機制，允許將企業財務成本計入產品成本，鼓勵裝備制造企業更多地運用金融工具來破解研發生產中的資金困境。

（2）建立軍民融合裝備制造企業信貸審批“白名單”。基于遼寧省軍民融合公共服務平臺和新構建的裝備制造業軍民融合數據庫，發揮地方政府的引導作用，建立軍民融合裝備制造企業金融支持名單制度，確定重點支持企業。探索建立保密合同認可機制，由銀企雙方共同認可的第三方進行合同認證，鼓勵金融機構針對名單企業簡化信貸條件，優化流程，提高效率。

（3）建立軍民融合裝備制造產業的知識產權質押融資機制。為進一步緩解軍民融合企業“融資難”“融資貴”問題，建議通過市場機制引導駐遼金融機構開展專門針對軍民融合產業的質押融資，建議試行知識產權質押融資。同時，建議設立軍民融合產業融資風險補償基金，從而鼓勵駐遼金融機構加大對軍民融合的融資支持，解決軍民融合裝備制造業的融資困境。

4.在軍工企業層面，強化市場競爭意識，破除軍民融合深度發展的市場壁壘

由于軍工企業多半誕生于計劃經濟體制，并長期在國家指令性計劃和軍隊縱向管理下生存，生產經營受計劃安排的影響較大，企業管理者缺乏市場競爭意識，忽視用戶需求導向，不適應市場機制的要求。因此，建議軍用裝備制造企業盡快轉變以往“以計劃安排為主”的思想，建立以市場經濟為導向的經營理念，以“市場價格”為風向標。軍民融合，也是技術轉化和市場意識的相互融合。要實現軍民的深度融合，就必須做到技術、市場的內外兼修。把軍用裝備制造技術成功轉化到民用領域，使民用裝備制造產品得到快速發展；反過來，用市場經濟理念發展軍用裝備制造產品，加強軍用裝備制造產品的領先技術研發，強化市場競爭意識，切實發揮軍民融合的協同創新效應。■