國有企業混合所有制改革路徑探析

郭之晞

〔北京天馳君泰（太原）律師事務所 山西太原 030000〕

國有企業抓住了積極發展混合所有制經濟的要點，以此為著力點進行改革，對完善國有資產管理體制、深化國有企業改革作出新部署。伴隨著2020年國家出臺的各項關于國企改革的政策，國有企業混合所有制改革進入深度改革發力期，由此國企改革成為社會的熱點問題。面對改革浪潮，相較于以往的混合所有制改革，國企改革的大背景發生了變化。如何在改革的大局勢下抓住機遇，戰勝挑戰，順利完成混合所有制改革，成為部分國有企業的所需所慮。本文對國有企業混合所有制改革進行系統的討論，闡述了國有企業混合所有制改革的大背景，講明混合所有制改革的必要性，分析當前國有企業混合所有制改革所面臨的困境及其原因，對改革路徑進行創新，為更好地推進改革貢獻力量，使國企在改革中實現發展。

一、國有企業混合所有制改革的必要性

（一）混合所有制改革可以實現國有企業股權結構多元化

在股權結構及利益體較為單一的國有企業中，國有資本缺乏多元化利益的有效制衡，在戰略布局、經營管理、制度創新、員工激勵等層面，出現思想落后、利益固化和管理僵化等問題。混合所有制改革引進社會資本，實現股東之間、股東與經營者之間的利益制衡，從而改善國有企業的管理機制。

（二）混合所有制改革可以強化國有企業市場競爭力

國有企業股權結構單一，管理制度中存在濃厚的行政管理色彩，員工缺乏有效激勵等問題，使國有企業市場競爭力及改革動力不強，無法及時捕捉市場機遇，不能有效適應市場變化。混合所有制改革可以強化外部監督管理，激發員工活力，提高經營效率，從而增強國有企業市場競爭力。

（三）混合所有制改革可以促進國有資本流動

國有企業經營效率較為低下，經營管理模式僵化及國有資本的一元化控制等原因，導致國有資本在社會中的流動性較差，很難適應社會主義市場經濟的發展。混合所有制改革可以有效改善國有資本流動性差的弊端，為國有企業資本流動注入新的活力，放大國有資本功能，增強國有資本的帶動力，以國有資本為主導，帶動大量社會資本共同發展，更好發揮國有資本的作用。

二、國有企業混合所有制改革背景

過去幾次國有企業改革，突出強調解決國有企業經營機制僵化，企業無經營自主權，國有資產運營效率低下，政企不分，布局戰線過長，社會負擔較重等問題。當下，國有企業混合制改革，需要繼續面對和解決前幾次國有企業改革遺留的歷史問題。這些問題主要包括：企業市場主體地位尚未真正確立，現代企業制度不健全，國資資產負債率過高，國有企業產業結構布局不合理等。

（一）企業市場主體地位尚未真正確立

國有企業在經歷了企業發展的初期整合階段，中期的快速發展階段以后，在后期市場主體地位的確立階段存在問題，一些企業市場主體地位尚未真正確立，國有企業在管理中極易受到舊體制的影響和束縛，管得太嚴、太死，造成企業缺乏活力，動力不足，進而影響了企業競爭力。

（二）現代企業制度不健全

國有企業混合所有制改革雖然一直在推進，但是，由于國有企業存在股權結構單一、經營管理僵化、利益固化等特點，并且存在濃厚的行政管理色彩，現代企業制度依然不健全，改革力度小，導致了股份制改革相對緩慢，中央企業中混合所有制經濟比重低。同時，因缺少職業經理人制度，按照國有企業以往的任命制度，出現了行政任命管理人員過多，缺少激勵制度，運營效率有待進一步提高。

（三）國企資產負債率過高

一方面，一些企業盲目決策，過度追求規模擴張，帶來資產負債率過高等突出問題。另一方面，傳統融資思維、融資模式及強化國有股權獨大的思維，導致企業更傾向于債務融資，而放棄引入戰略投資者等方式來解決資金不足問題，從而導致國有企業資產負債率過高、財務成本較大。

（四）國有資本布局不合理

國有企業歷經幾次改革，雖然通過政策性破產、“處僵治困”等措施，通過市場化淘汰方式解決了一部分資不抵債的國有企業存續問題。但是，截至目前，國有企業經營涉及380多個行業，“部分國企主業不突出，輔業虧損”，不合理的國有資本布局，嚴重削弱了國有資本的經營管理效率。

總之，企業治理結構還不夠完善，改革制度仍然處于探索之中，內部制衡機制尚未有效形成，國有經濟布局仍不集中，國資監管機構、董事會和經營管理層之間的關系需要進一步理順。因此，通過混合所有制改革，能夠在一定程度實現股權結構多元化，實現利益制衡機制，強化國資監管，激發國資經營活力，完善國有資本經營管理制度，放大國有資本功能，增強國有資本帶動力，最終強化國有企業市場競爭力。

但是，由于改革利益、改革目的、改革措施等原因，導致推進混合所有制改革也存在一定的困難。

三、國有企業混合所有制改革所面臨的困境及原因

當下，國有企業混合所有制改革已經進入深度改革期，開始在國資層面進行全面推進。試點項目取得階段性成功，改革中出現了一些亮點，大部分企業積極響應國家號召，積極投身到混合所有制改革中去。部分國企仍然存在消極對待的混合所有制改革，甚至出現“只混不改”的情況。分析混改過程中出現的不良現象，發現部分國有企業面臨著許多現實難題，如資金引入、管理引入、技術引入和資源渠道等問題，嚴重阻礙了國有企業改革的進程。

（一）資金引入

資金引入問題主要出現在部分中小型國有企業和一些具有歷史遺留問題的企業，有的企業甚至出現了資不抵債的萎靡狀況。與大型國有企業不同的是，大部分大型國有企業受到了國家政策的支持，在國有資本使用方面更加靈活，資金周轉較快，在改革進程中反應迅速，為國有企業的發展注入了新的力量，形成了良性循環。中小型企業沒有大型國企的影響力和號召力，在改革中難免會出現融資不足，資金受限的情況。缺乏新資金注入，是目前中小型國有企業進行混合所有制改革所遇到的瓶頸問題，是混合所有制改革路上的頭號攔路虎。

（二）管理引入

一個企業的管理能力直接與企業的經營效益掛鉤，企業管理能力的好壞影響著企業的發展，是制約企業發展的主要因素。基于國有企業本身的性質，部分國有企業仍存在政府指派人員進行管理的現象，具有濃厚的行政氣息，削弱了國有企業在管理方面的能力。在管理人才引進的過程中，由于先前委派的行政管理人員較多，留給企業管理人員的席位寥寥無幾，導致管理人才引入受限。原有管理人員由于委任制度、任期限制、績效考核等多方面原因，管理方面出現思想較為保守，創新不積極，管理思路窄和管理水平不達標的現象。面對職業經理人制度不完善的情況，部分國有企業出現經營管理不善的問題。

（三）技術引入

技術作為企業競爭的核心戰斗力，是影響企業前途的重要因素。在一些高尖端國有企業里，技術的創新是不可缺少的。這是企業發展壯大的源泉，影響著當地高新技術產業發展。在混合所有制改革中，由于部分國有企業管理人員水平參差不齊，盲目決策，追求過度創新發展，出現了資不抵債的情況。在真正需要創新發展的項目上出現了沒有資本創新的重大錯誤，這直接導致了企業生產水平下降，生產效率低下，沒有深刻落實黨在十八大提出的“創新是發展的第一動力”。在混合所有制改革中，國有企業可以引入技術人才，解決技術創新能力不足的問題，為企業發展增加助力。

（四）資源渠道

國有企業在發展過程中，由于其經營狀況不佳，市場化不夠，在社會主義市場經濟的體制下適應性差，導致了資源渠道變窄，沒有專業人士進行資源渠道擴展，出現了內部資源陳舊固定，渠道單一。這種現象是很難實現資源渠道整合、業務升級管理，在生產鏈單一，產品單調缺乏創新，甚至有的企業出現了資金鏈和信息流斷裂的情況，這是國有企業混合所有改革中所面臨的現實困難，國有企業機構臃腫，冗員繁多，管理能力低下，導致企業資源渠道變窄，從而影響企業融資，在混合所有制改革中難以引入新的管理人才和優質的外部戰略投資者，阻礙改革前進，限制企業發展。

四、國有企業混合所有制改革路徑分析

自十八大以來，國資委和中央企業按照“宜獨則獨、宜控則控、宜參則參”的要求，積極穩妥地推進混合所有制改革，保留了國有企業資本。對企業進行深度化改革，做到了一企一策，考慮到了每個企業自身存在的問題，并按照激發企業活力、調動企業積極性、提高企業效率、增強企業管理能力的路徑分層分類推動改革，合理設計和優化股權結構，杜絕由于一刀切而導致企業破產、國資流失等不良現象的發生。在新時代，要進一步穩步推進混合所有制改革，那么歷史的新階段給予了我們新的要求，混合所有制改革路徑需要進行創新。

（一）解放思想，加強企業文化與制度建設

1.加強企業文化建設

抓好意識形態工作，加強企業文化建設，始終堅持黨的領導。做到腳踏實地，樹立以人為本的思想，促進工人階級進步。尊重工人階級勞動成果，形成企業員工共同體，培養員工主人翁意識，做到講誠信、肯吃苦、重信譽，逐步加強企業文化建設。

2.完善企業法人治理結構

國有企業在進行混合所有制改革后，要積極完善企業法人治理結構，明確產權關系，構建現代企業制度，萬萬不能只寫文件不落實，要深刻解決職責不清的嚴峻問題。完善企業法人治理結構要做到認清法人治理結構的本質特征，做到科學規范，杜絕行政氣息在企業彌漫。法人治理結構的職權劃分要明確、要嚴格，明確股東、管理層的職權，嚴格執行。堅持法人治理結構的一般原則，加強監督管理，做到相互監督，在原則面前不讓步。要明確法人治理結構人員名單，積極與上級組織進行討論，制定相應的工作制度，同時要征求專業人士的意見，聘請專業機構人員完善企業法人治理結構。

3.建立與完善企業內部控制制度

建立與完善企業內部控制制度，解決內部控制制度不完善，管理人員綜合素質水平低，內部控制體系不健全，評價機關缺失等問題。企業內部樹立控制管理意識，積極配合相關部門進行制度建立、體系完善等工作，建立有效的評價機制，保證在混合所有制改革中，國有企業效益良好可控。

（二）內部改革與外部引進相結合

1.改制上市

改制上市可以分為整體改制、分拆改制和聯合改制，這是由企業的規模和方式所決定的。改制上市可以提高企業的融資能力，吸引社會資本，對國有企業的股票進行系統性改革優化，實現規范化管理，解決以往企業存在的資金問題，完善企業上市后的治理體系，企業走向開放。

2.引進戰略投資者

戰略投資者的引進是國有企業改革的重要舉措，是實現混合所有制改革的前提，是幫助企業恢復活力的重要手段。戰略投資可以有效緩解企業資不抵債的狀況，在融資和合作時，能夠吸引大量資金，降低企業經營成本，深刻貫徹落實國有企業市場化的目標。

3.員工持股（包括股權激勵）

員工持股是實現企業股權多元化的方式之一，有助于調動企業員工的積極性，提高企業的管理能力和管理水平。企業的經濟效益與員工的薪資息息相關，解決了以往國企員工積極性低、責任心低、缺乏主人翁意識的問題，使員工自發的關心企業發展狀況，積極為企業發展進言獻策。但是，在員工持股的過程中，要協調好企業和員工之間的關系，避免形成新的大鍋飯，從根本上杜絕腐敗。

4.并購與重組

并購與重組是實現國有企業快速轉型的方式，可以幫助國有企業快速融資，吸引優質社會資本，解決市場資源分配不均、經營管理缺乏活力、國企資源匱乏等問題。通過引入新的資本，吸收資本所帶來的優秀的先進生產技術和管理技術，解決企業技術創新落后問題，為企業突破創新提供力量。在并購與重組中要警惕融資方的意圖，認真篩選市場優秀資本，避免國企在并購中資本流失。并購與重組過程中，國有企業要積極與資本進行溝通，考察雙方的資源，以尋找適合自身的資本。

（三）強化國資監管，避免國資流失

國有資本是我國社會主義的物質基礎，是人民和國家的財富，在混合所有制改革中，要積極保護國有資本，避免國資流失。強化監管制度主要分為三個方面：第一，要加強企業內部監督管理，包括內部審計、黨組織監督、內部員工之間相互監督，避免國資被內部人員掏空；第二，加強企業外部的監督管理，企業應當建立外部審計制度，國有資產監督管理者應完善監督管理制度，對企業進行監督，避免企業在融資中出現腐敗現象；第三，要建立開放的制度體系，面向社會，由社會人員進行監督。

（四）堅持黨的領導和企業法人治理相結合

1.黨的領導進公司章程

在國有企業混合所有制改革中，要以堅持黨的領導為原則，將到黨的領導寫入公司章程，在企業的管理制度中體現黨的領導，積極配合黨和政府委派人員進行相關監督管理任務，積極培養員工的思想覺悟，在思想層面做到與黨中央高度一致。

2.國企黨委前置研究討論重大事項清單

堅持黨對國有企業的領導是政治原則，必須一以貫之。為此，國有企業改革中，各省市要積極建立國企黨委前置研究討論重大事項清單，各企業積極貫徹落實。強調理清黨委和董事會、監事會、經理層等其他治理主體的權責，大力推進落實黨委前置研究重大事項。