基于績效理念的高校預算管理實踐創新

畢方水 左思瑜

（山東理工大學 山東淄博 255000）

預算管理作為高校財務管理的核心內容，對學校的財務狀況影響巨大，隨著會計制度的改革，提升高校的預算管理水平，是實現高校財政體制深化改革的必然要求，也是促進我國高等教育發展的重要保障。在高等教育從外延式向內涵式轉型的關鍵時刻，質量與效益是推動我國高等教育內涵式發展的“雙翼”，是高校辦學的關鍵所在。當前教育經費法定比例的逐步兌現，高等教育投入逐年增長，根據教育部2020年相關數據，全國教育經費總投入超過5.3萬億元，其中高校教育經費約為1.4萬億元，預算管理對促進高校內涵式高質量發展的作用日益突出，但是如何合理、有效地管理高校預算，已經成為制約高校預算的關鍵問題。因此傳統的高校預算績效管理必須做出改革。基于績效理念的高校預算管理，是將績效管理的理念與高校的預算管理相結合，從而提高高校的資金使用效率。因此，探討高校預算管理中績效理念落實方面存在的問題，通過預算管理優化資源配置，提高高等教育經費的投入績效，成為高校預算管理中具有重要實踐價值的課題。

一、落實績效理念方面存在的問題

高校預算管理，是對高校內部業務部門和二級單位進行經費的分配、控制、考核，通過有效地組織和協調，從而完成既定的目標管理活動。傳統的高校預算管理模式還是“投入型”預算管理模式，將預算管理的重點放在本部門或單位的支出需求上，對本部門或本單位的績效管理認知不足，缺乏明確的績效管理目標，并沒有將績效理念貫穿到日常管理工作中。從高校的發展趨勢來看，正由以增加招生數量為主的外延式發展模式向突出教育質量及特色的內涵發展模式轉變，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想與目前高校的內涵產生了矛盾。從外部環境來看，公共財政改革逐步深化，績效管理全過程各環節的制度體系逐步完善，對高校預算管理提出了新要求。以上內外部環境的變化，導致高校目前預算管理中產生了諸多問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）事權和財權結合不緊密，經濟責任制尚未完全建立

經濟責任制是預算管理的基礎制度，決定了高校預算管理的內部治理結構。但目前高校預算管理普遍存在責任權利不統一，高校預算的部分編制人員，在預算的編制進程中并未參與本高校、本部門的發展戰略制定，在短時間內很難了解本高校、本部門未來一年的發展規劃或工作計劃，對各具體的、復雜的部門工作和學院業務也缺乏必要的了解，與之相對應的教育、科研人員等預算的具體使用者大部分又缺乏專業的財務知識，很難主動地參與高校預算管理的財務工作。事權和財權沒有有效地結合，導致高校中職能部門資源集中，精力主要在預算分配上，沒有建立起以績效考核為重點的評價制度，預算資金的績效比較低。

（二）預算績效目標體系尚未建立

當前單位或部門申請相應的經費過程中，沒有形成以績效為導向的預算申請制度，僅僅是“我要干什么”“我需要多少錢”至于“我要達到什么效果”則缺少明確地表達。雖然有部分預算需要填寫目標績效，但是并沒有適合本單位或部門的績效評價體系，因此績效目標普遍難以量化。而且在原先發展模式下，預算分配雖然有具體的目標，但只是為預算分配而設定，零散而無內在聯系，很少考慮與學校發展戰略目標的契合度，缺乏事后的考核。績效目標體系的缺失無法保證預算的效率效果，無法保證資金的專款專用，無法發揮預算的控制作用，難以保障學校戰略目標的實現。

（三）預算執行過程控制乏力

當前，我國高校預算管理內部控制制度仍然不健全，在預算管理中主要進行投入控制，即對預算支出的合規性進行控制，預算執行過程控制乏力，這種預算控制模式存在兩個弊端：一是難以有效控制預算支出；二是預算管理權力集中。諸多高校預算管理控制實踐證明，預算支出單位可以通過一定的手段規避支出控制，使預算控制者的預算支出控制失效，從而迫使預算控制者追加預算。另外預算管理權力的過度集中，也不利于高校資源的再分配。通過資源的重新分配實現高校預算管理的優化，是高校預算績效提高的核心，但是當前由于各單位出于財務收入最大化的目的，導致財務資源優化配置難以實現。

（四）預算管理考核反饋機制不完善

預算績效評價工作，是預算管理體系中的一個重要環節，它是對高校內部各級責任單位預算執行結果的考核和評價。正確使用考核評價結果有助于各級責任單位按照成本效能、效益效能、水平效能原則優化配置資源。但目前高校普遍對這一環節缺乏足夠的重視，在相關的部門或者單位制定績效目標之后，對項目實施的進度、相關經費的規范使用等，缺乏必要的考核機制，即使進行了相關考核也主要側重于預算完成情況，針對預算執行的效果的相關考核很少，導致預算管理考核反饋流于形式。

二、基于績效的預算管理實踐創新

高校預算管理工作主要功能是分配和控制，而績效貫穿了預算管理的全過程，兩者之間是相互融合與嵌入的，針對高校預算管理工作，在實踐中存在的上述問題，在實踐中踐行績效管理的理念是一項系統工程，需要對預算的各環節按照提高績效的要求進行改革。

（一）宣傳績效文化理念

我國的高校組織文化中，績效觀念較為淡薄，只重視預算的投入，不重視管理，資源浪費的現象普遍存在，要想改變這種思想，樹立績效的意識，將是一個漫長的過程。而績效意識的樹立，關鍵的是管理者與執行者之間的溝通。管理者需要通過積極有效的溝通，使執行者充分認識個人績效目標，反之如果管理者與執行者之間缺乏積極有效的溝通，則不能充分準確地確認績效管理的目標，那么則會失去績效管理最初推行的意義。因此要想改變高校的預算理念，需要培養工作人員的績效意識，普及績效知識，宣傳績效文化，使績效觀念深入人心，形成一個講績效、重績效的績效文化環境。

（二）建立事權與財權相結合的績效管理體制

績效管理工作需要健全的管理體制。學校決策機構要做好頂層設計，有關機構職能、規章制度、工作規范等，要以經濟責任制為核心構建，做到運轉高效、規范，充分發揮協調監督職能。關于高校預算管理中的財權與事權，有學者研究認為，事權優于財權，但是本研究認為財權與事權應該相結合，事權的重要程度影響著財權的大小，事權是財權的先決條件，財權是對事權的保障。在財權的保障下，事權與績效管理掛鉤。財務部門作為績效管理牽頭部門，負責建立健全項目績效管理的規章制度，組織和指導各部門開展績效管理工作，強化結果應用，公開項目績效管理有關信息等。業務職能部門負責制定歸口管理項目的績效管理工作方案，組織對新增項目進行事前績效評估，研究制定績效管理共性指標，指導項目實施單位編制績效目標，跟蹤監控項目預算執行情況、項目實施進展及績效目標完成情況，組織開展項目績效評價工作，監督落實績效評價結果整改措施。并將評價結果反饋財務部門，作為下一次制定預算方案的主要依據。項目實施單位負責具體項目的績效管理工作，科學合理編制績效目標，監控績效目標運行情況，及時發現并糾正偏離績效目標的項目管理行為或資金支付行為，組織開展績效自評工作，根據評價結果落實整改措施。

（三）建立預算管理績效目標

績效目標管理是提高預算績效的基礎條件，績效目標的設計應符合smart原則，即要符合Specific（具體的、明確的）、Measurable（可衡量的）、Achievable或Attainable（可實現的）、Relevant（相關的）和Time-bounded（有時間限制的）的要求。高校在建立預算管理績效目標時，應按照以上原則，從學校發展戰略目標出發，根據不同部門和單位的發展規劃，建立科學合理的績效目標體系。績效目標設立要加強相關利益方的溝通交流，使績效目標科學合理。管理者一定要與執行者進行充分溝通，使執行者認同績效目標，如果缺少溝通交流確認績效目標的環節，績效管理工作就會受到一定的抵觸情緒，不利于績效目標的實現。

（四）強化預算執行的績效控制措施

基于績效理念的高校預算管理中運行績效的監控是關鍵，是高校預算管理是否能夠達到既定目標的有效保障，因此高校在預算管理活動中，應該建立起有效的績效運行監督控制機制，以預算報告為基準，定期對預算管理的運行績效進行跟蹤監督、控制，糾偏揚長，如此高校預算管理的績效目標才能順利實現。在實踐過程中，高校可以采取以下控制措施：1.根據《行政事業單位內部控制規范》的要求，梳理績效崗位的職責、權限及行為規范，建立健全經濟責任制，做到職責明晰，內控有序，為績效控制奠定基礎。2.對學校下達的學院中基本經費、內涵發展類項目、專項經費實行中期評價制度。3.逐步完善績效控制的信息化建設，充分利用計算機網絡技術，把績效目標控制值納入日常的預算執行中，實行預算清單管理。

（五）完善預算績效評價監督機制

預算績效評價監督機制，是在高校預算管理執行完畢之后，針對預算管理過程中的預算的投入、產出以及期間運行過程的績效評價，是高校預算管理的核心，必須遵循經濟性、效益性和效率性的原則。高校預算績效評價監督機制具體包括評價計劃的擬定、評價工具的選擇、評價方法的確定、評價指標的設計、評價活動的執行等環節。高校預算的具體執行部門，也應該依據預算績效評價監督機制對本單位的預算執行情況進行自我評價，將部門實際預算績效與目標績效進行對比，查找部門預算管理中的薄弱環節，制定與之相對應的改進和提高措施。在實踐中具體措施如下：1.建立預算績效獎懲機制。評價結果的應用是預算績效管理的關鍵推力，高校應制定相應的配套獎懲措施，一方面，對積極增收節支，預算執行情況良好的部門，給予一定的精神和物質上的獎勵；另一方面，對預算績效較差的部門處以一定的懲罰，如對其進行警告批評、取消該部門的評優資格、在下年度該部門的預算指標中扣除一定的額度等。通過考核與獎懲的結合，可以避免支出隨意性，維護高校預算的嚴肅性和有效性，充分調動學校內部各方面預算管理的積極性。2.推行績效評價信息公開。公開是最好的激勵，高校應按照國家有關規定，在一定范圍內采取規定形式公開績效評價信息，逐步提高透明度，接受利益相關者的監督。3.學校紀檢、監察、審計、財務、組織、人事、資產等部門，應充分發揮監督檢查作用，形成合力，建立健全經濟責任的監督考核體系，確保績效目標的實現。同時要求各學院要增強責任意識和風險意識，規范行使擁有的事權和財權，確保學校經濟運行安全有效；科學編制年度預算，嚴格預算管理，強化預算約束力；認真執行國家和學校相關財經管理制度規定，認真審閱所有報賬資料，嚴格履行審批程序，確保各項經濟業務及相關票據的真實、合法、有效。

三、結語

預算管理是高校財務管理的核心內容，在當前教育體制改革不斷深化的背景下，傳統的高校預算管理改革也迫在眉睫，基于績效理念的高校預算管理，可以通過對高校預算管理的績效評價，以績效為導向進一步優化高校資源配置、提高高等教育經費的投入績效，實現高校的內涵式發展。