深入落實剛性約束制度以水資源可持續利用保障經濟社會高質量發展

□河北省水利廳水資源管理處黨支部

水是經濟社會發展的基礎性、先導性、控制性要素,水的承載空間決定了高質量發展的成長空間。我省人多水少，水資源、水環境、水生態承載能力有限，這就決定了發展方式、發展規模必須控制在承載能力范圍內，否則必然導致水資源緊缺和過度開發，既無法實現水資源可持續利用，也無法支撐經濟社會發展，還會導致一系列生態環境問題。進入新發展階段，面對新發展格局，在我省水資源短缺這一問題短時間內無法有效解決的前提下，如何以水資源的可持續利用保障經濟社會可持續發展，如何把新發展理念貫穿到水利的各項工作中,如何重塑人與水的關系,實現人水和諧，是當前和今后一個時期我省水資源管理工作需要考慮和研究的重大課題。

近年，為加強水資源監管，我省各級基本建立了最嚴格水資源管理、水資源消耗總量和強度雙控管理、節水評價和定額管理等制度，在推進水資源節約保護、開發利用等方面發揮了重大作用，但從國家要求和我省實際管理需求看，還要在現有制度體系基礎上，進一步深化水資源管理制度，以水資源的最大剛性約束抑制不合理的用水需求，倒逼經濟社會發展轉型，推動形成綠色生產生活方式和消費模式，走高質量發展道路。

1.河北省主要經驗和做法

近年來，特別是黨的十八大以來，我省深入貫徹“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的十六字治水思路，以實施最嚴格水資源管理制度為抓手，依托地下水超采綜合治理、水資源稅改革等重點工作，不斷優化頂層設計，深化改革創新，強化管理措施，逐步建立起一套具有河北特色的水資源剛性約束體系。

1.1 以制度建設構建水資源剛性約束政策體系

近年來，圍繞落實水資源剛性約束制度，河北省人大頒布《河北省地下水管理條例》、省委省政府印發《關于嚴格控制地下水開采的通知》和《關于切實加強機井管理工作的通知》、省政府印發《河北省水資源統籌利用保護規劃》《河北省取水許可管理辦法》等一系列政策文件，不斷完善和細化取用水總量控制、取水許可和水資源有償使用、計劃用水等各項制度的具體內容和要求。在提高用水效率方面，開展用水定額全版修訂，完成農業、工業和生活服務業三大類973個產品用水定額修訂；研究建立規劃和建設項目節水評價制度，將節水作為水資源開發利用的前提。在此基礎上，結合相關規劃、方案和水資源調查評價成果，明確了各市“十三五”“十四五”時期用水總量控制指標，建立了覆蓋省市縣三級的用水總量控制指標體系，基本形成較為完善的水資源消耗總量和強度雙控制度，為落實水資源剛性約束制度奠定了堅實基礎。

1.2 以宏觀微觀相結合建立水資源剛性約束指標體系

宏觀上，積極推動河流水量分配工作。省級重點對跨市的24條河流進行水量分配、市級對跨縣的67條河流進行水量分配。今年以來，在各市的大力支持下，我省水量分配工作取得了一些突破。組織編制了《青龍河流域水量分配方案》《潴龍河流域水量分配方案》《洺河流域水量分配方案》《瀑河流域水量分配方案》，今年9月經省政府同意后印發實施。今年新開展的唐河、滏陽河等10條跨市河流，已全部完成水量分配方案編制工作。同時，編制印發了《白洋淀生態水量保障實施方案》，組織編制了《灤河生態水量保障目標落實方案（試行）》和《永定河生態水量保障目標落實方案（試行）》，5月份經省政府同意后印發執行。完成了南大港濕地等基本生態水量保障實施方案的編制、意見征求和專家審查等工作。微觀上，嚴格取水許可審批，在地下水取水許可實行省級審批的基礎上，公布了14種不予批準地下水取水許可的具體情形，從源頭把緊把嚴取水關口。今年對25個地下水取水許可量超過地下水可開采量控制指標的縣（市、區），暫停審批新增取水。2018年以來，共注銷取水許可證12691件，注銷水量27.64億m3。同時，對全省115萬眼取水井建立基礎信息臺賬，進行電子標識認證，并全部納入全國取水口專項整治信息系統，實現取水井“戶口式”精準管理。以落實定額管理和計劃用水制度為重點，建立了覆蓋全社會各行業用水定額標準體系，實行嚴格的計劃用水和超計劃累進加價制度，將取用水監督與節水服務有機結合，促進企業節水增效。

1.3 以創新能力建設推動水資源剛

性約束制度落地一是深入推進水資源稅改革。在全國率先實行水資源費改稅試點，探索形成的“水利核準、納稅申報、稅務征收、聯合監管、信息共享”的河北稅改模式得到國家高度認可，并在北京、山東等省市進行推廣。稅改實施以來，全省地下水開采總量由2016年的125億m3，減少到2020年的88億m3，稅收杠桿在促進水資源節約利用、抑制地下水開采上的調節作用日趨顯現。二是大力推進水資源監控能力建設。累計建設非農取水在線監控站點11600處，全省年取水量1萬m3以上納稅人全部實現在線計量監控，監控水量占非農總用水量的90%以上，秦皇島市率先實現地市級行政區取水在線計量監控全覆蓋。省水利廳與省內兩家電力公司簽署戰略合作協議，聯合推動農灌取水“以電折水”計量工作，根據電力部門每月提供的用電量信息和全省4600多個典型農灌觀測站核算出的以電折水系數測算農灌取水量。在超采區布設地下水位監測站點近3151個，實時收集、動態分析地下水位監測數據，對各市縣每月水位升降情況進行通報，對下降幅度大的進行預警約談；每季度根據水位升降情況，實施資金獎懲措施。三是積極推進水資源信息化“一張圖”管理。按照“統一入口、一數一源、數據共享、業務互通”的原則，完成我省現有稅改、機井、取水監控、取水許可等各系統平臺間架構、數據、功能的全面整合和互聯互通，實現取水審批、水量核定、機井關停、用水計量和計劃用水等領域動態化監管、全流程業務在線辦理和大數據決策支撐，水資源節約、開發、利用、配置等大數據服務和智慧化支撐保障能力顯著提升。

1.4以強化取用水監管推動水資源剛性約束制度落實

一是健全制度規定。結合我省實際，制定印發了《河北省水資源管理監督檢查實施細則（試行）》，進一步明確水資源管理監督檢查職責、事項、內容、方式與程序、問題認定與整改、責任追究等內容。二是加強日常監管。利用水資源稅水量監控、取水許可臺賬管理等信息化平臺和大數據手段，定期檢查各地取用水情況，及時發現無證取水、超許可取水等違規取水問題，向市縣印發問題清單，督促各地整改落實，并通過“四不兩直”、明察暗訪、實地調查等方式開展監督檢查，常查常改、邊查邊改。三是注重規范提升。堅持取水許可總量控制、取水許可全覆蓋、取水有量用水有度的原則，在組織完善臺賬信息系統、梳理無證取水戶、分行業分配水量的基礎上，區分非農用水戶和農村生產生活用水，統籌開展取水許可補辦工作。針對農業取水許可覆蓋率低的問題，由縣級水行政主管部門提出落實到村委會、用水單位和個人的農業地下水許可水量分解建議，統籌辦理取水許可，確保實現取水許可全覆蓋，對不符合補辦條件的取水井限期全部予以關停。

2.存在突出問題

從目前我省實際和落實水資源剛性約束制度的客觀需求來看，現有的水資源管理制度約束過于宏觀，對區域內產業結構、發展方向調控作用較小，同時存在操作難度大和剛性不足等問題，是下一步推進水資源剛性約束制度的重點和堵點。一是水資源管理基礎薄弱。河湖生態流量保障目標確定工作剛剛起步，江河流域水量分配工作還需加大力度，地下水管控指標體系尚不健全，水資源開發利用分區管控制度尚未建立。水資源監測手段有待提升，小型灌區、農灌機井等取水口數量多計量率偏低，水資源監測與監管結合不緊密。二是水資源執法力量偏弱。落實水資源剛性約束，需要有一支強有力的執法隊伍，來調整行為、糾正錯誤行為，目前各地特別是基層水資源管理和執法力量薄弱、人才匱乏、經費保障不到位等問題不同程度存在，制約了水資源剛性約束制度的有效落實。三是思想認識不到位。許多地方長期以來把水安全保障和以水定需放在從屬位置，在經濟社會活動中對水資源條件和水安全風險考慮不夠。由于認識上的缺失，導致普遍存在功能定位和政策導向矛盾，城鎮發展、土地利用、產業發展、糧食生產等目標要求與落實水資源最大剛性約束制度的要求不協調、不一致。

3.“十四五”時期工作思路

“十四五”時期，我省水資源工作將聚焦“落實水資源剛性約束制度”這一核心任務，緊緊圍繞“合理分水，管住用水，系統治水”，抑制不合理用水需求，為經濟社會高質量發展提供強有力的水資源支撐保障。一是合理分水。加快確定全省重要河湖生態流量保障目標，推進江河流域水量分配，確定地下水取用水總量、水位管控指標。研究提出水資源剛性約束制度的框架、水資源剛性約束指標體系、主要制度內容和具體措施，完善水資源剛性約束制度。二是管住用水。推進取用水管理專項整治行動，全面摸清取水口現狀，建立流域區域取用水總量管控臺賬。嚴格水資源論證和取水許可管理，探索實行取水許可承諾制。強化水資源監測計量和用水統計管理，進一步完善區域農業用水量核算的“以電折水”技術支撐體系。切實加大水資源監督管理力度，健全監管標準、細化監管措施、完善監管手段。整合水資源稅水量監控、取水許可臺賬系統、機井管理系統等平臺，進一步規范取用水秩序，提高水資源管理精細化、信息化水平。三是系統治水。強化水資源最大剛性約束作用，堅持以水而定、量水而行，堅決抑制不合理用水需求。嚴格落實用水總量和強度雙控紅線，推動全行業全社會用水方式由粗放向節約集約轉變，提高用水效率。全面實施地下水取水總量與水位雙控，用好地下水水位通報機制，強化動態監管。組織開展全省水資源保護規劃效果評估，合理劃定指標，明確工作分工。協調做好集中式飲用水水源地保護相關工作。

4.強化水資源剛性約束幾點建議

目前，為強化水資源監管，國家建立實行了用水總量和強度雙控制度，在最嚴格制度考核、建設項目水資源論證、取水許可、計劃用水和用水統計等方面，形成了一套較為完整規范的政策框架體系，發揮了很好的水資源約束作用，但和落實水資源剛性約束要求相比，還要從以下5個方面發力。

4.1 讓總量控制“剛”起來

全面實行用水總量控制制度，對超過總量紅線指標的區域，嚴格落實取水許可停批、限批政策，切實讓紅線指標“長牙帶點”，不可觸碰。在此基礎上，為使管控指標更加嚴格、更具針對性，建議按照“先生活、再生態、后生產”的原則，將用水總量控制指標細化到農業和非農業，強化用途管制。特別是在農業方面，國家和省要結合實際水資源條件，在相關方案或主體功能規劃中，合理確定區域農業種植面積和糧食產量，科學下達農業用水總量控制指標，避免因指標不實不細而造成的擠占農業用水指標現象。

4.2 讓規劃論證“剛”起來

長期以來，我們把水安全保障和“以水定需”放在從屬位置，許多地方在經濟社會活動中對水資源條件和水安全風險考慮不夠，加劇了水資源短缺和不均衡等問題。近幾年，規劃水資源論證工作得到大力推進，但在實際工作中仍存在權威性不夠、操作性不強、抓手不多等問題，遠不能滿足形勢發展的需要。建議盡快出臺高規格的規劃水資源論證管理辦法，建立健全規劃水資源論證技術標準體系，對報告書的論證范圍、主要內容、工作深度和完成標準做出具體要求，通過開展規劃水資源論證，對需水規模、準入條件、用水合理性等進行分析評估，倒逼重大建設項目布局規劃、城市總體規劃、行業專項規劃等與水資源承載力相適應，切實做到以水定城、以水定地、以水定人、以水定產。

4.3 讓計量監測“剛”起來

落實水資源剛性約束，完善的取水計量監控體系作為支撐是基礎和關鍵，目前的《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規，對取水計量監控建設，特別是對在線計量的要求強制性不夠、操作性不強。建議各級在結合用水總量控制、水資源稅水量核定和取水許可限批等具體工作需求，在相關法律法規中進一步明確取水計量的法律地位，細化計量監控設施建設和運維管理的主體責任。非農方面，規模以上取用水戶要全部安裝在線計量監控，各級政府可給予適當的補助。農業方面，加快推進以電折水計量模式，增加資金投入，由電力部門對現有農灌機井電力計量設施進行改造，統一安裝農灌專用計量電表，保證農灌電量數據準確可靠，此外，對遙感測算農灌計量模式給予政策上的明確和支持。地下水位方面，針對目前存在的國家和省級層面監測數據、計算方法不一致的問題，由國家統籌組織實施地下水位監測站網建設，打造“標準統一、算法相同、口徑一致、管理高效”的地下水位監測體系。

4.4 讓監督執法“剛”起來

目前存在的各類水資源問題，主要是人類活動造成的，解決這些問題，必須依靠強有力的監督執法來調整人的行為、糾正人的錯誤行為。2015年中央一號文件明確提出建立健全國家水資源督察制度，但至今尚未落實到位。建議借鑒國土、環保、海洋等行業的成功經驗和做法，在國家和省級層面建立水資源督察制度，完善相關機構，通過日常督察、重點督察與專項督察等方式，運用檢查權、審核權、調查權、建議權、通報權，對水資源開發利用和保護工作開展督察，以強大的督察力量推動水資源剛性約束制度的落實。

4.5 讓經費保障“剛”起來

機構改革后，我省基層水資源管理隊伍力量普遍削弱，特別是費改稅后，原水資源管理和人員保障經費來源失去了固定渠道，且水資源管理工作任務日益繁重，所需管理費用大幅增加，管理經費的不足在很大程度上影響了水資源各項政策的落地落實。建議進一步健全完善水資源管理經費保障制度，明確經費保障責任和標準，可考慮由稅改試點省市按照一定比例向中央財政上繳水資源稅，中央財政再以獎補資金或安排項目的形式返還給各省市，專項用于水資源各項工作。