云南省生態保護紅線評估調整工作概述

周永興，沈新華

(云南省林業調查規劃院，云南 昆明 650051)

云南省生態保護紅線評估調整工作于2019年8月正式啟動，2020年6月底初步成果上報國家部委審查。云南省緊緊圍繞國家部署要求，按質按時按量推進工作，取得了預期目標，但在工作推進過程中尚存在地方重視不夠，應劃盡劃不到位等問題，通過分析提出解決建議，為進一步完善生態保護紅線成果提供參考。

1 生態保護紅線評估調整的意義

1.1 評估調整的重要性

生態保護紅線評估調整是國家根據經濟社會發展需要作出的一項重大決策部署，是推進國土空間用途管制、守住生態安全底線、建設生態文明、推進綠色發展的一項基礎性制度安排，是解決當前生態環境問題、推動生態文明建設的重要路徑。通過評估調整，生態格局更加優化，區域連通性、完整性得到加強，功能質量得到提高，既能保證國家生態安全，又能為地方發展預留空間。

1.2 評估調整的必要性

原劃定的生態保護紅線對生態保護起到了很大作用，但劃定時由于林地、草地、濕地、水域等自然資源的多頭管理，基礎數據來源多頭，坐標系、比例尺不一致，未能從數據源頭上解決底圖底數統一問題，實施中存在生態保護紅線與永久基本農田、城鎮建成區、合法礦業權、人工商品林等矛盾沖突，為解決好這些突出矛盾，使劃定的生態保護紅線既科學合理，又能很好地滿足全省經濟社會發展，有必要對生態保護紅線進行科學評估調整。

2 評估調整工作開展情況

2.1 出臺工作規則

按照自然資源部關于生態保護紅線評估有關規定，云南省出臺了《云南省生態保護紅線評估實施方案》作為全省評估調整工作的總綱指導工作有序開展。《方案》明確提出以下工作要求。

2.1.1嚴守底線約束

評估調整工作重點要抓住3個關鍵：原劃定生態保護紅線面積不減少，生態保護紅線格局保持不變；生態保護功能不降低，確保自然生態系統結構保持相對穩定，退化生態系統功能不斷改善，質量不斷提升；生態用地性質不改變，不得隨意改變生態保護紅線區內的自然生態用地性質，生態保護重要區域應劃盡劃，保護主體對象保持相對穩定。

2.1.2夯實工作基礎

基于第三次全國國土調查影像和矢量數據，對原劃定生態保護紅線(公開版)進行糾偏，形成評估調整的基礎數據。其他相關數據要統一轉換到2000坐標系，作為評估調整依據數據。

2.1.3全面收集資料

認真收集生態保護紅線評估調整工作所需基礎數據資料，分析數據成果名稱、格式、年份、坐標系等信息，為評估調整順利開展做好充分的資料準備。

2.2 統一工作部署

2.2.1統一數據

原劃定生態保護紅線以及第三次全國國土調查影像、矢量數據是開展評估調整工作的基礎，糾偏、矛盾分析等工作必須以這兩項數據為基礎。對收集到的自然保護地、生態公益林、重要濕地、九大高原湖泊等矢量數據，特別是水源涵養、水土保持、生物多樣性維護等重要生態功能區以及水土流失、石漠化、干熱河谷區等生態環境敏感脆弱區數據及各種規劃數據進行統一坐標系處理，做到數據統一。

2.2.2統一底圖

原劃定生態保護紅線中的部分地塊存在坐標偏移，以及與第三次全國國土調查的地類邊界不一致的情況，要依據第三次全國國土調查影像等數據對原生態保護紅線邊界進行糾偏處理，形成統一的評估調整工作底圖。

2.2.3統一機制

評估調整工作做到省、市、縣三級聯動，由下而上與由上而下相結合，政府主導，生態環境部門和林草部門要密切配合自然資源部門，全程深度參與評估調整工作，相關部門要充分參與工作，以問題為導向，對存在的問題進行認真分析，確保評估調整后生態功能有所提升。

2.2.4統一流程

縣級完成生態保護紅線評估調整工作，形成自查報告及調整成果，經縣自然資源局、生態環境局、林草局審核后，由縣人民政府分別報州(市)人民政府，州(市)人民政府組織自然資源、生態環境、林草等部門對縣級成果進行初審，形成州(市)級自查成果，報省自然資源廳、生態環境廳、林草局等部門對成果進行多部門聯合審查。審查合格的市、縣成果，匯總形成省級評估調整成果，按程序報國家審核、批準實施。

2.3 制定調整規則

2.3.1總體要求

1)對生態保護極重要區域要做到應劃盡劃，評估調整后確保各州、市生態紅線面積不減、質量不降。

2)加強與自然保護地整合優化工作的銜接，嚴格執行兩項工作的調整規則，自然保護地核心保護區內的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；對在自然保護地一般控制區外的人為活動進行影響性評估，對生態功能造成明顯影響的，逐步有序退出；不造成明顯影響的，做調出處理。

3)自然保護地整合優化時，要科學確定自然保護地范圍，整合優化后的自然保護地納入生態保護紅線。

4)評估調整后的生態保護紅線與永久基本農田、城鎮開發邊界不再交叉重疊，調出或摘帽的基本農田要制定補劃方案，城鎮開發邊界要避讓重要生態功能區、永久基本農田。

5)妥善處理重大項目空間預留問題，對自然保護地核心保護區外確實無法避讓、符合國家和省級空間規劃、規模較大的基礎設施項目做空間預留處理，調整生態保護紅線邊界。

2.3.2操作原則

1)與自然保護地整合優化工作銜接方面。國家對兩項工作成果要聯合審查，要按照實事求是解決問題的要求，統一調整規則和矛盾解決規則，明確“開天窗”閾值。

2)應劃盡劃方面。生態保護紅線評估調整結果要以原生態保護紅線劃定結果為主要依據，利用“雙評價”結果對生態保護功能極重要區域“應劃盡劃”情況做疊加分析，對未納入生態保護紅線的生態保護功能極重要區域作出科學合理性說明；自然保護地中的風景名勝區、水產資源保護區不再要求“應劃盡劃”。

3)矛盾解決方面。對依然保留在生態保護紅線內的陡坡地采取逐步退耕的方式退出，讓村民暫時正常耕種；特殊區位的人工商品林可以保留在生態保護紅線內開展適當的經營活動，比如國境線10 km、六大水系1 km范圍內的橡膠林割膠等。

4)空間預留方面。一是國家層面只對省級以上納入項目庫的項目做審查，需對已調出項目做歸類處理，省級以上項目才能考慮調整預留，允許占用生態保護紅線的項目可保留在生態保護紅線里不需做調出處理；將省級以下項目納入市、縣、鄉國土空間規劃，列出新建或改擴建項目清單、規模用地，再納入省級空間規劃，由省里定規則，預留審批通道，符合國土空間規劃就可以用地；制定省級調整規則，調整規則中寫清楚調整的具體內容，在項目分類上分省級以下、省級以上處理等，分類要細，并與規則對應；因地制宜地出臺管控原則，按“調管結合”來考慮生態保護紅線的調整，充分考慮云南國境線上的調整問題。

2.3.3成果報告編制

1)對未納入生態保護紅線的生態保護功能極重要區域應劃盡劃情況作分析，作出合理性說明。

2)制定省級矛盾沖突解決調整規則。

3)按照管理要求，梳理三線交叉重疊圖斑，明確重疊情況。

2.4 統籌三項工作

生態保護紅線評估調整、永久基本農田核實調整和城鎮開發邊界劃定三項工作同時推進，3條控制線的劃定工作成果相互依存、相互校驗、相互滲透、相互制約，需統籌開展。

1)三項工作需統一底圖底數，利用國土“三調”數據作為三項工作的底圖底數，解決好“多規合一”問題。

2)加快推進永久基本農田核實調整，建立永久基本農田儲備區，按照相關管控規則，處理好生態保護紅線與永久基本農田的關系，做到調整后不交叉重疊。

3)統籌推進生態保護紅線評估調整和城鎮開發邊界劃定工作。

2.5 層層質量把關

按照時間服從質量要求，縣級負責完成自查，政府主持召開部門聯合審查會議；市級對縣級成果進行初審，成果經市政府同意后上報省級復查；省級以市為單位，逐縣進行技術復核，召開省級聯合審查會議，匯總形成省級成果報國家技術部委審核，根據國家審核意見修改完善，成果報省政府同意后上報國家有關部委。

3 取得的成效

3.1 嚴守云南省生態保護紅線格局，提升生態功能

生態保護紅線評估成果維持了原云南省生態保護紅線“三屏兩帶”基本格局，并進行了一定優化。

1)面積不減少，全省生態保護紅線面積有所增加。

2)功能不降低，從生態保護紅線發揮的水源涵養、生物多樣性維護、水土保持這三大類生態服務功能類型來看，三大功能包含的11個分區得到進一步優化。

3)性質不改變，評估調整后的生態保護紅線內的生態用地總面積增加，而非生態用地總面積減少，無生態用地向非生態用地轉換的情況，且保護的對象未變。

4)調整后的生態保護紅線加強了全省重要生態系統和重點區域的生物多樣性、水源涵養、水土保持功能，長江、瀾滄江、怒江、伊洛瓦底江中上游的六大水系自然岸線納入了生態保護紅線，九大高原湖泊一級管控區全部納入了生態保護紅線，野生動植物棲息地得到拓展。

3.2 有效解決各類矛盾沖突

對原劃定生態保護紅線成果存在矛盾沖突的耕地、永久基本農田、基本農田儲備區、城鎮村等現狀建設用地、已批建設用地等大部分進行了調出，仍重疊的部分做逐步退出處理。

3.3 保護優先的同時滿足社會經濟高質量發展需求

生態保護紅線評估調整中，統籌考慮了云南省“十四五”重點項目和城鎮發展等問題，將省級以上、選址明確的重點項目從生態保護紅線中調出，為下一步經濟社會發展預留了空間。

4 存在的問題

1)部分地方政府和部門仍然存在重視程度不夠，重項目輕保護以及統籌協調不足等問題，未站在全國生態文明建設排頭兵和西南重要生態安全屏障的高度來開展生態保護紅線評估調整工作，未統籌銜接“三線”劃定、國土空間規劃、自然保護地整合優化等工作。

2)部分州(市)未實現“應劃盡劃”要求。全省自然保護地涉及的國家公園、自然保護區、風景名勝區等去除重疊后，未100%納入生態保護紅線。

3)部分項目調出無舉證材料，調出理由不充分。

4)評估調整后的生態保護紅線仍存在非生態用地。評估調整成果中仍存在耕地、基本農田、建設用地、礦業權、人工商品林等人為活動頻繁區域。

5 思考及建議

5.1 政治站位要高

深入貫徹習近平生態文明思想，按照“多規合一”、“劃管結合”的總體思路，對全省重要生態系統、最珍貴的地帶性植被、珍稀瀕危物種棲息地要實現應劃盡劃。

5.2 轉變思想觀念

堅持生態優先，強化底線思維，準確把握評估調整工作要求，嚴格對照調整優化規則，落實主體功能區戰略，構建與戰略定位和規劃目標相一致的生態保護格局，共抓大保護，不搞大開發，筑牢西南生態安全屏障。

5.3 橫向對接要到位

統籌推進生態保護紅線評估調整與自然保護地整合優化工作。

5.3.1要統一基礎，協調落實

按照統一底圖、統一標準、統一平臺的要求，以土地調查數據和2000國家大地坐標系為基礎，第三次國土調查成果、省林草局確認的自然保護地、公益林和生態林邊界作為統一兩項工作的底數底圖。

5.3.2理順兩項工作的關系

生態保護紅線的調整優化和自然保護地的整合優化是兩個密切聯系的緊密融為一體的工作。生態保護紅線評估調整工作開展在前，自然保護地整合優化工作開展在后，但生態保護紅線較大部分是自然保護地，自然保護地的優化整合工作不完成，生態保護紅線的結果就是空中樓閣。納入生態保護紅線的自然保護地、公益林和生態林邊界需經省林草局確認。待自然保護地整合優化后，生態保護紅線再相應調整。

5.4 處理好與國土空間規劃編制的關系

生態保護紅線是3條控制線中重要的一條，也是國土空間規劃的重點。要在國土空間規劃的大局之下統籌做好生態保護紅線劃定與自然保護地調整工作。各級政府要做好統籌協調工作，強化整體思維，系統考慮，從國土空間規劃角度整體上謀劃。