后福島時代核安全領域國際法的發展與改進路徑研究

費 赫 夫

(南華大學 經濟管理與法學學院，湖南 衡陽 421001)

2011年3月11日，海嘯和地震疊加造成了日本福島核電站發生嚴重事故，再次使核安全問題成為全球關注的焦點。切爾諾貝利災難發生后核電站運行安全的確定性再次受到質疑，國際核安全法律的充分性自然也受到質疑[1]。福島核事故之后，國際社會迅速采取行動：一方面，國際原子能機構(IAEA)組成專家組對福島核事故展開深入調查，分析事故發生的原因，以便各國吸取教訓①。各國對本國核電站進行全面評估，防止類似事件發生。另一方面，對國際核安全制度的有效性進行全面評估和改進，提升了核安全制度對核安全的保障功能。由于核事故原因的復雜性，各國對這一事故教訓的研究仍在繼續，其研究成果必將導致核安全法進一步發展。對于法律界來說，目前從福島核事故中吸取教訓而對國際法的完善還是一個階段性的成果。以核安全事故教訓為推動力的國際核安全法今后如何進一步發展和完善也仍是一個需要長期探討的課題。

一 福島核事故之前核安全領域的國際法框架

國際核安全法是在吸取一次次重大核事故教訓的基礎上發展起來的。1979年美國三哩島核事故雖然沒有造成放射性物質向環境釋放，但引起了國際社會對核安全的廣泛關注，并認識到建立核安全國際合作機制的重要性。由于核能的敏感性，各國認為緊急情況管理、核安全和放射性廢料管理等事項屬于國家主權管轄的范圍。在緊急反應和援助領域，三哩島事故促使原子能機構加強其活動，并鼓勵各國考慮在發生事故時提供相互援助的安排，最終形成了不具法律約束力的準則：核事故或放射性緊急情況相互緊急援助安排準則②、關于跨界釋放放射性材料的應報告事件、綜合規劃和信息交流的準則③。這些建議沒有法律約束力，但被賦予“代表政治意愿的巨大道德力量”[2]。雖然在切爾諾貝利事故之前，幾乎沒有任何具有法律約束力的國際法文件，不過，在核安全方面所形成的一些政治性的文件，為切爾諾貝利核事故后能迅速通過核安全領域的國際條約奠定了政治基礎。

1986年，切爾諾貝利核事故造成放射性物質跨國界污染，給核行業、國家政府及國際社會敲響了“警鐘”，核安全不僅需要國內措施，也需要全球性的措施[3]，其最終促進了在核安全領域的國際合作。在國際原子能機構組織下，制定了一系列核安全方面的條約，具體包括《核事故早期通知公約》(簡稱通知公約)、《核事故或輻射緊急情況援助公約》(簡稱援助公約)、《核安全公約》、《乏燃料管理安全和放射性廢料管理安全聯合公約》(簡稱聯合公約)。國際原子能機構根據《國際原子能機構規約》的授權，還制訂了一系列安全標準和一些行為準則。這些規則共同構成了核安全領域國際法的基本框架。

(一)核安全領域國際條約體系

1.通知與援助

在核事故或放射性緊急情況發生時，及早通報核事故和援助，遭受事故影響的國家可以提前作出應對措施，大大降低其他國家的風險，使修復損害更容易。如，切爾諾貝利核事故發生之時，前蘇聯沒有及時公開事故信息，也沒有及時通知可能受到危害的國家，給北歐等地區造成了不應有的損害。切爾諾貝利核事故表明，核事故的危害具有國際性，必須建立國際法規則來防范核風險。為應對這一事故，國際原子能機構總干事呼吁就核安全公約談判，前蘇聯反對這一倡議，因為討論的焦點主要是針對蘇聯反應堆的缺陷[4]。最后，國際社會在原子能機構的主持下就事故通知和援助方面迅速達成了兩項具有法律約束力的公約，即《核事故盡早通知公約》和《核事故或放射性緊急情況援助公約》。

這兩個公約主要是解決在核事故發生之后如何降低鄰國的風險和損害。《通知公約》要求在發生具有跨越國界影響的核事故時，事故國要確保事故相關信息及早通報給可能受事故影響的國家，如事故地點、時間、原因、排放的放射性物質、擴散預測、采取或計劃采取的場外保護措施等信息。受影響的國家可以要求獲得進一步的情報并進行協商，以盡量減少對該國的輻射危害。《援助公約》建立了一個發生核事故時較容易迅速提供國際援助的機制。締約國在必要時雖然可以向包括事故發生國在內的其他國家請求援助，但是收到援助請求的國家并沒有必須給予援助的義務。這兩項公約為一個國家向IAEA和《通知公約》其他締約國發出通知，以及在發生核事故或放射性緊急情況的國家提出提供援助請求時提供了法律依據[5]。

2.核安全

核安全方面沒有形成一個全面、綜合的國際條約，只是對核電站及乏燃料和放射性廢物的安全管理制定了國際條約，即《核安全公約》和《聯合公約》。

《核安全公約》是公認的國際核安全法律框架的基石。它只要求適用核設施的安全基本原則，而不是詳細的安全標準。因為各國核反應堆的設計千差萬別，無法統一具體的標準。其適用范圍只限于陸基民用核電站這一可能造成最大風險的核設施上[4]，這反映了《公約》是為應對1986年切爾諾貝利核電站的事故而制訂的，其目的是加強國內措施與國際合作，在世界范圍內實現和維持高水平的核安全。在核設施內建立和維持防止潛在輻射危害的有效防御措施，以保護個人、社會和環境免受來自此類設施的電離輻射的有害影響，防止帶有放射后果的事故發生和一旦發生事故時減輕此種后果④。

《核安全公約》為核設施國家建立了一套國際義務，涵蓋了民用核電站的基本安全要求。主要包括：通過國內立法、監管和行政措施履行公約的義務，提交國家報告、同行審議義務，對已有核設施不安全問題的處理要求，監管機構能力保障與獨立性要求，也規定了民用核設施選址、設計、建設和運行的適當措施。

公約的執行是一種鼓勵性機制，沒有爭端解決機制，對違約者沒有制裁和懲罰措施。國際核安全條約的這一特點與核能的敏感性密切相關。在制定《核安全公約》的談判之初，許多國家，特別是蘇聯擔心會干涉國家主權。最后在法國的建議下將公約定位于鼓勵性制度。鼓勵性機制的執行依靠國家報告和同行評審兩種制度來實現。報告制度被看成是對國家接受國際義務實施的主要監督方法之一[6]。根據公約第5條規定，每一成員都必須提供一份詳細的報告，說明在國內為履行公約的義務而采取的措施，以便進行同行審查。同行評審機制作為提高核安全領域國際法效力的措施旨在加強它的執行，其主要目的是交流經驗，分享信息，并為更好地執行工作提供激勵，促使各國提高核安全水平。國際原子能機構對于《公約》的評論是“公約并不意圖通過控制和制裁來確保締約方全面履行其義務”，而是通過“同行審查”機制起作用[7]442。這一點與其他領域國際法形成鮮明的對比。國際原子能機構每3年舉行1次評審會，主要評審各國遞交的核安全報告。繼《核安全公約》生效以來締約國舉行了四次審議會議，“同行審議”機制顯然運作良好[8]。也有一些評論人士批評《公約》“令人失望”，未能建立一個“明確具有約束力的國際制度”[2]。但沒有強制力，并不意味著這一條約沒有任何意義，這一制度表明在核安全領域重在國際合作而不是對抗。

《乏燃料管理安全和放射性廢料管理安全聯合公約》是朝著建立關于核安全的全面國際法律框架邁出的另一重要步伐。該公約主要適用于民用核反應堆運行產生的乏燃料和各種民用產生的放射性廢物。公約確定了與《核安全公約》相同的目的。

為了加強乏燃料和放射性廢物的安全管理，締約國對乏燃料管理設施、放射性廢物管理設施的選址、設計和建設都要進行有關安全評價，并在設施使用的各個階段負有采取適當措施的義務。為了履行這一義務，締約國有必要在法令上、行政上或其他方面采取措施，制定并維持核安全管理方面的國內法，設立或者指定實施相關國內法的規制機構。跨國運輸乏燃料和放射性廢物需要向目的地國事前通報，只有得到目的地國同意后才能進行。各締約國應充分尊重IAEA等制定的國際準則和標準，并將其導入到國內立法框架中。《聯合公約》的執行也是鼓勵性機制，因此，締約國必須報告其為履行公約規定所采取的措施，并召開評審會對報告進行審議，審議主要是開展更多建設性的交流和知識分享。

(二)核安全領域準則與標準

國際原子能機構大量利用行為準則和標準等軟法來為實現其約束性條約提供詳細規則和技術性標準。英國波尼等學者認為核安全準則和原則經過了IAEA理事會和大會的批準，表明了參加國在技術上和政治上的共識，盡管其地位仍然是軟法，還是比較容易把它們作為最低的國際性行為標準來看待，并把對它們的不遵守視為沒有履行相關條約承諾，或在規制和控制核活動方面沒有履行適當注意的習慣法義務[7]23。我國陳剛博士也認為這些軟法文件反映的是科技成果和最佳實踐，具有正面的科學利用價值，較少包含政治因素，容易被國際社會接受[9]。由于這些軟法具有這些優勢，且對提高核安全水平有重要指導價值，因而得到較普遍的遵守。

1.行為準則

IAEA頒布的與核安全有關的行為準則主要包括《輻射源安全及安保行為準則》⑤和《研究堆行為準則》⑥。大家對行為準則的法律屬性有不同的觀點，國際上較普遍的觀點認為行為準則不具有法律約束力，屬于一種軟法，但我國有專家認為它的級別僅低于國際公約，對成員國具有一定的法律約束力[10]。行為準則需要IAEA大會通過，安全標準只需理事會通過即可，從批準的機構來看，準則應該比安全標準的認可度要高一些。

《輻射源安全及安保行為準則》在2000年就得到批準。它的顯著特點是將放射源的安全與安保聯系在一起，其目的是促進放射源安全和安保的高水平管理。防止任何未經授權而獲取或占有，盜竊、丟失放射源，以減少意外有害輻射的可能性或惡意使用損害個人、社會或環境，以及減少這類事件的放射性后果。該準則對成員國輻射源安全管理提出了新的、更高的要求。它詳細規定了各國為確保放射源的安全必須作出的制度安排，包括一般原則；建立立法和監管制度；建立全國放射源登記制度；負責監管、授權和控制放射源使用的機構(監管機構)的創建、權限和職責；原子能機構作用。

《研究堆行為準則》在2005年發布。由于《核安全公約》規范的核設施只是核電站，沒有包括研究堆在內，研究堆成為國際上無法可依的狀態，IAEA決定為其制定一個行為準則。該準則的結構非常類似于《核安全公約》，但也有一些區別，它不僅規定了國家和國家監管機構的職責，還規定了研究堆運營商的責任。準則強調了安全的首要責任在于營運商，并要求營運機構制定本身的政策，把安全事宜放在最優先的位置，促進安全文化形成。它沒有同行審查機制。該準則主要是為各國制定和協調有關研究反應堆安全的政策、法律和法規提供指導。

2.國際核安全標準

《國際原子能機構規約》第3條授權IAEA制定電離輻射防護安全標準并保證將這些標準應用于和平核活動中。原子能機構于1958年開始實施安全標準計劃。IAEA安全標準涵蓋核安全、輻射安全、運輸安全和廢物安全及一般安全，包括三個層次：安全基本法則(Safety Fundamentals)、安全要求(Safety Requirements)和安全導則(Safety Guides)。安全基本法則主要包括核能的和平發展與應用方面的安全和防護基本目標、概念和原則。安全要求規定了確保安全必須滿足的要求。這些要求受安全基本法則的目標和原則支配。安全導則建議為滿足安全要求必須采取的行動、條件或規程。安全導則建議為履行這些安全要求需要采取的措施或相當的替代措施。

雖然這些標準在法律上對成員國沒有約束力，但成員國可自行決定將它們用于有關其自身活動的國家法律中。不過，這些標準在有關IAEA自身運作方面對IAEA具有約束力和在由IAEA資助的活動方面對成員國具有約束力。由于這套標準是在總結各國良好的實踐和事故教訓的基礎上制訂的，雖然其對成員國沒有約束力，但對如何履行核安全公約的義務提供了有益的指導。這套標準對核風險控制起著重要的作用，具有很強的實用性，已得到許多國家普遍的適用。

二 福島核事故對國際核安全法的挑戰

核安全國際法框架是應對切爾諾貝利核事故而建立的，福島核事故使25年前的國際合作的核法律框架面臨嚴峻考驗。雖然普遍認為，福島核事故沒有動搖這一國際法律框架，但不可否定的是，這一事故暴露了現有的國際法規則存在一些問題，特別是實施的有效性問題突出。日本由于沒有很好地執行國際法規則，導致嚴重事故的發生，并造成破壞性后果。為了防止事故的發生，有必要探尋這一調整國際核活動的國際法律制度存在哪些缺陷，以便在吸取福島核事故的教訓基礎上，對國際法律框架進行改進。

(一)要求國內監管機構的獨立、有效沒有得到落實

根據《核安全公約》要求，每一締約方應采取適當措施確保將監管機構的職能與參與促進或利用核能的任何其他機構或組織的職能有效地分開⑦。在核安全保障方面，至關重要的是監管機構能夠就裝置壽命期內的安全作出獨立決定。為了確保這種獨立決策，監管機構必須有能力而且必須擁有充分的人力資源、適當的法律授權，包括中止運行和(或)對營運組織強制實施安全方面改進的權力，以及適當的財政資源。監管機構需要具有根據新的安全信息調整其監管計劃的權力。監管機構還必須能夠確保根據科學技術發展、運行經驗和國際標準與實踐，對國家有關評價核裝置安全的監管要求和相應導則進行定期修訂。

在福島核事故之前，日本核安全監管機構隸屬于經濟產業省，經濟產業省承擔著促進核能發展之職能，而該機構的決策者也傾向于促進核能的發展，卻怠于安全監管。日本國會福島核事故調查委員會認為這起事故明顯是“人為的”，根本原因是組織和監管系統造成了錯誤的決定和行動[11]。原子力安全保安院沒有充分的權力采取必要的行動，包括對監管設施進行核查。監管機構也沒有盡到自己有限的職責。當一個新的法規要執行的時候，監管機構會明確地詢問運營者的意向。如根據新的導則，東京電力公司和原子力安全保安院知道需要加固結構以符合新的導則，但是原子力安全保安院表示需要運營者自動采取行動而不是對他們提出執行要求。東京電力公司早該改進的措施沒有得到落實。在1、2、3號機組事故發生時，任何部分都未按照要求進行加固。運營者完成加固工作的長時間延遲是原子力安全保安院默許的結果，監管形同虛設。

(二)縱深防御體系不健全

縱深防御是為了確保核裝置安全而適用的概念。其目的是通過若干層防護補償潛在的人為故障和設備故障。《核安全公約》第18條對縱深防御作出了要求，但日本東電公司對海嘯災害沒有充分的縱深防御預案[12]。福島第一核電站的設計只為前三層縱深防御提供了設備和系統，設計基礎所假想的危害也沒有充分涉及海嘯等外部危害⑧。東京電力公司高管Takekuro也承認東京電力公司以前三個層次的縱深防御為重點，沒有負責實施對第四和第五層的縱深防御[11]。當自然災害發生導致事故發生時，沒有緩解措施，造成大量放射性物質外泄，產生了可怕的后果。

(三)核安全條約及安全標準對核設施提出的安全要求沒有得到貫徹

在核安全國際法領域，強調核安全由國內負責。核安全公約對締約國沒有強制力，公約的鼓勵性特征對違反公約的國家沒有懲戒措施。許多國家沒有系統地利用IAEA制定的標準和準則來確保它們的國內核設施安全水平。日本的監管者采取摒棄國際安全標準的狹隘態度，他們自己堅定地認為核電站是安全的，他們不愿意主動地編制新的法規。核能相關的法律法規只是根據實際的事故做了權宜性的修改，他們沒有認真且全面地審查事故響應和國際標準的防護措施的一致性。結果，可預測的風險沒有體現。必須建立一種機制確保在國際上最新的技術發現反映在所有的現存法律法規中[11]。日本的國家標準和最新的國際標準和導則之間則存在一些差異⑧。國際原子能機構的安全標準作為國際上可接受的最低安全標準，在日本卻沒有得到遵守，導致日本國內公眾對核安全甚憂。在福島核事故之后，核安全監管機構按照修改的監管標準審核并允許一些核電站重新啟動，但遭到公眾的反對，他們向法院起訴，要求禁止運行[13]。

(四)外部環境對核安全的影響缺少應有的制度安排

國際核安全法律框架是在應對切爾諾貝利核事故及吸收國際社會良好的核安全實踐基礎上制定的。切爾諾貝利核事故主要是核設施本身的缺陷(沒有安全外殼等)及人為因素導致的，反映到制度設計上主要是解決核設施內部風險，如核設施的可靠性、人因失誤等。而福島核事故是自然災害引發的，特別是海嘯和地震疊加引起的結果。福島核事故反映了自然災害條件下核電站暴露出來的安全問題，呈現出與切爾諾貝利核事故不同的、新的特點，這在過去的核安全法規中很少涉及到，對自然災害風險方面的國際核安全立法還遠遠不夠。盡管日本原子力安全保安院和運營者都知道海嘯時堆芯損壞的風險，但是沒有制定相關法規，東京電力公司也沒有采取任何保護措施防止此類事件發生[11]。嚴重事故應對措施的假設只包括內部事件，例如運行人員錯誤，核反應堆及防御設備的缺陷或零件的損壞，不包括外部的因素，例如地震和海嘯，盡管日本是眾所周知的經常遭受這些自然災害侵襲的國家[11]。如何解決自然環境要素導致的核設施的安全問題，這是當下國際核安全制度面臨的、急需解決的難題。

(五)通知與援助公約難以實現其目的

通知與援助公約旨在減輕事故的跨界后果。事故的通知是事故國應有的義務。日本政府在事故發生之后較快地向國際原子能機構通報了事件。由于東京電力公司遲遲沒有向政府匯報，使得政府通知沒有達到“及早”之目的。國際原子能機構一直與日本政府保持聯系，共享關于核電站受損情況的信息及其對周邊地區的影響，并定時向成員國發布信息。此次事故是由事故國通知國際原子能機構，其他國家再從機構中獲取信息，延長了各國獲取信息的時間。這只是官方信息傳遞，公眾無法及時獲得這些信息。現代通訊手段本可讓公眾及時獲得相關信息，但《通知公約》對通訊手段、方法等規定停留在20世紀80年代水平，不符合現代通訊發展的要求，沒有反映現代通信和信息技術的發展成果，需要在這方面現代化[5]。在援助方面，國際原子能機構立即提供了援助，向日本派出了一批人員，協調輻射、環境監測和海洋環境監測的信息共享[12]。在事故國無法處理又不愿求援的情況下，其他締約國無法進行援助，這可能對臨近國家導致更大的風險。福島核電站出現問題后，美國本已答應提供冷卻劑協助處理，但日本政府堅稱“可以自行處理”，結果因應對措施不力，錯過了黃金搶救期，致使核泄漏事故遲遲得不到有效遏制[14]。被請求國也沒有強制援助的義務，完全建立在一種自愿的基礎上。在事故發生后和緊急反應階段，似乎沒有實現《援助公約》的目標，即“迅速提供援助”[5]。

從上述分析得知，雖然不能說這次事故暴露了國際法律框架的重大漏洞，但還是有一些教訓需要吸取，從而促進國際法律框架的改進。福島核事故使國際核安全法面臨嚴峻的挑戰主要體現在兩個方面：一是現有的法律本身存在缺陷，如核安全公約沒有有效的實施機制；二是核安全形勢發生變化，現存的核安全法不適應新的核安全需要。切爾諾貝利事故后的國際核法律框架是應對切爾諾貝利核事故而制定的，沒有及時革新核安全制度。而這次事故是由于自然災害地震和海嘯疊加而引起的，這不是過去核安全法重點考慮的問題，即已超出了現行核安全法所規范的重點范圍。無論哪種情況，核安全法都有進行修改和完善的現實緊迫性。

三 福島核事故后核安全領域國際法的發展

為了應對福島核事故，在IAEA的主導下，國際社會對核安全領域國際法采取了一系列行動，旨在對國際核安全法規進行評估和修改。2011年4月24日，國際原子能機構召開了《核安全公約》第5次審查會議，主要是吸取福島核事故的教訓及采取相應的行動。它開啟了核安全公約有效性評估這一持續的過程。審議會議最后通過了一項聲明，締約方承諾通過增強國家措施和國際合作實現高水平的核安全，防止和減少事故后果，吸取事故的教訓，確保現有和計劃建造的核電站的安全[2]。福島核事故之后，各成員國雖然提出了很多修改建議，但主要集中在通知公約、核安全公約和核安全標準的修改。核安全領域國際法的發展應主要是根據福島核事故的教訓，對核安全提出的新要求，解決這一事故暴露出來的現有的國際法律框架存在的缺陷。但福島核事故并沒有給核安全的國際公約帶來任何變化，而是專注于技術標準、緩解措施和公眾的保護，對導則和標準這些“軟法”的改善[2]，顯然，這些“軟法”的改善不足以解決現有的國際法律框架存在的缺陷。

(一)《核安全行動計劃》為核安全國際法的發展提供了路線圖

2011年6月20日至24日，國際原子能機構召開了核安全部長級會議，主要是吸取福島核事故的教訓以加強全球核安全。會議通過了一個《部長宣言》，要求IAEA總干事準備一個《核安全行動計劃》。這個計劃在9月IAEA的理事會上通過，并在IAEA大會上得到全體成員的贊同。該計劃包括12項主要行動和細分的39項具體行動。其中“國際法律框架”行動計劃旨在提升國際法律框架的有效性，為此，鼓勵各國探索加強四個公約執行有效性的機制，考慮建議修正《核安全公約》和《核事故盡早通知公約》⑨。同時要求審查和加強IAEA安全標準，強化標準的執行⑩。行動計劃雖然不是有約束力的法律文件，但反映了各國一致的政治意愿，那就是在吸取福島核事故教訓的基礎上開展學習和采取行動，加強世界范圍內的核安全、應急準備以及對人類和環境的輻射防護。在后續的核安全公約的審議會上，《核安全行動計劃》完成情況納入了審議的范圍，增強了它的執行力。

(二)國家報告指南與評審指南的修改增強了《核安全公約》實施的有效性

2012年8月27日至31日國際原子能機構召開了第二次特別會議，目的是審查和討論從福島核事故中吸取的教訓，審議《核安全公約》規則的有效性。11個締約方提交了“改進《核安全公約指南》”的建議，加強公約有效性的建議包括：修改《核安全公約》評審過程的指南(INFCIRC/571)、國家報告指南(INFCIRC/572)、程序和財務規則以及根據這些指南和規則修改《核安全公約》文本。目的是通過改進審查過程和國家報告的全面性，以提高核安全公約的效力。成員傾向于修改指導文件，而不是核安全公約本身，以便能夠迅速地達成一致和執行[15]。

在國家報告方面，根據《核安全公約》第5條的規定，每一締約方都必須提供一份詳細報告，說明在國內為履行其在《核安全公約》下的義務而采取的措施，以便進行同行評審。修正案要求國家報告包括：締約方為履行公約的義務在國內核能和監管程序和措施方面的重大變化、締約方對國際同行評審的結果實施任何進展及后續的計劃、運行經驗,從對核設施安全具有重要意義的事故和事件中所吸取的教訓和采取的糾正行動、從緊急演習和訓練中吸取的教訓、為提高透明度和與公眾的溝通而采取的行動。修正案旨在使國家報告更全面，要求按照《核安全公約》的規定逐項匯報。《核安全行動計劃》要求國家報告以最大限度地利用從福島核事故中吸取的教訓。

關于加強評審過程問題，《評審指南》修正案通過有效地向締約方提供更多信息，以便更準確地評估核安全措施，深化和擴大審查范圍。這些措施讓審查會議能夠集中討論與核安全有關的共同問題和挑戰，并就這些共同問題和挑戰分享經驗和作出反應。該修正案還使審查過程更加透明，取消了陳述和深入討論國別報告的時間限制，使審查過程更加靈活和有效。

(三)《維也納核安全宣言》對《核安全公約》事實上的改進

根據《核安全行動計劃》，一些締約國考慮《核安全公約》和《通知公約》的修改建議。就《通知公約》而言，俄羅斯提出了一項修改建議，但大多數締約國并沒有要求召開一次外交會議來審議這項建議，只能無果而終。

在第二次特別會議前夕，俄羅斯、西班牙和瑞士提出了對《核安全公約》的修正案。俄羅斯提出的建議涉及原子能機構安全標準和核安全公約。俄羅斯強調有必要協調核設施所在國家機構和國際原子能機構之間的行動，加強事故管理；尋求更有效的安全評估，并采取積極措施提高核安全；在核設施的設計和建造中必須考慮到不利的外部因素對場址的影響。瑞士的建議側重于透明度、國際同行審查程序和定期安全評估。西班牙的建議強調增強公約的強制性。公約修改的程序要符合第32條的規定，擬議的修正案應在審查會議或特別會議上審議。第二次特別會議還成立了一個“有效性和透明度”工作組，準備了一個審議報告。但是，這些建議在第6次評審會議上沒有得到審議。西班牙在此之前撤回了它的建議。

瑞士在2013年12月又提出了一項針對公約第18條的修正案，要求在第18條增加第4款：核電廠的設計和建造應以防止事故為目標，如果發生事故，應減輕事故的影響，避免放射性核素的釋放造成長期的場外污染。為了確定和實施適當的安全改進，這些目標也應適用于現有的工廠。該修正案試圖使“避免場外污染”成為強制性原則[16]。作為風險控制的國際法，主要是防止一國的安全事故導致他國的危害，在核安全領域，這主要是放射性場外污染所致。這一修正案的強制性要求對現有的《核安全公約》構成挑戰，因為公約本身是鼓勵性的，而沒有強制性，要求修正案具有強制性顯然是不現實的。2015年2月9日在國際原子能機構召開了會議，審核了瑞士的建議，但未能以協商一致的方式通過第18條的修正案。在修法無望的情況下，各方達成妥協，采用了一個備選方案，即以“宣言”這種政治文件形式達成修改方案，但這并不形成對《核安全公約》本身的修改。

《維也納核安全宣言》(簡稱《宣言》)提出了三點新的指導原則：第一，核電廠的設計、選址和建造應當以預防事故并在一旦發生事故時減輕輻射物長期影響和避免場外污染為宗旨。該原則只適用于新的核電站，從而避免了這種技術規定適用于現有核電站的問題[16]。第二，在現有核電廠的整個運轉周期內定期和經常進行全面和系統的安全性評估，以便確定安全改進情況，而且合理可行或可實現的安全改進措施要及時落實。該《宣言》沒有像《公約》第6條的要求那樣，建議對不符合安全要求的核電站停止運行。第三，監管當局應當確保適用這些宗旨，并依據國際原子能機構安全標準制定國家要求和規范，以確定和實施對現有電廠的適當安全改進。《宣言》的三原則主要是為落實公約第三項目標，即防止發生具有放射后果的事故并在事故發生時減輕這種后果而確立的⑧。《宣言》還包括《核安全公約》評審會議的若干規定。締約各方必須確保評審會議反映《宣言》各項原則的執行情況，特別是在其國家報告中。這實際上賦予了《宣言》一定的執行力。

(四)核安全標準的修訂為核安全提出了新的更高的要求

在福島核事故之后，IAEA對已生效的安全標準要求開展評價，以確定是否能夠在所有正常運行方式、事故工況和超設計基準事故(包括嚴重事故)下執行安全功能⑧。根據評價結果，IAEA對核安全標準進行了大量的修改，也制定了許多新的標準。2015年3月2日至4日在維也納舉行的國際原子能機構理事會會議，通過了6項修訂后的安全標準，這些修訂的標準反映了從福島第一核電站事故中獲得的知識[16]。IAEA現已形成了新的長期的安全標準結構，預計標準總數達到135個。到2019年10月，IAEA制定了132個標準，發布了126個標準，制定的標準中，有38%的標準正在修訂[17]。

核安全公約沒有得到直接修改，而是對其附件作了一些完善，這也反映了在國際上修約的復雜程序和困難。為了迅速將福島核事故的教訓用于改善核設施的安全，采取非法律文件的形式是一個有效的途徑。

福島核事故的國際法的發展主要集中在兩個方面，一是吸取事故教訓，針對事故暴露的問題加強核設施的安全，對核安全設施的新的要求主要是通過安全標準的修改，如自然災害、氫氣爆炸、應急計劃等，這主要體現在核安全標準的修改。另一方面就是加強核安全國際法的有效性，這主要是通過附件的修改。公約的修正應經由締約方批準、接受、核準或確認，并應在保存人收到至少四分之三締約方的批準、接受、核準或確認文書后90天，對已批準、接受、核準或確認這些修正的締約方生效。可見，一項國際法的修改并生效需要漫長的時間，這不利于快速吸取福島核事故的教訓而運用到核安全管理上。

四 核安全領域國際法的改進路徑

德國法學家呂曼在論述法律與時間的關系時指出，法律主要關心未來發生的事情[18]。這就意味著立法要具有前瞻性，要預測未來的發展趨勢。在核安全領域把握這種趨勢尤為重要，它是確保持續安全的前提。目前應對核事故的立法方式使得核安全法難以保障對將來事故的預防和控制。福島核事故后的核安全法的發展也就是針對福島核事故暴露出來的安全問題所作出的改進。核法律的進步不應看作是對危機的反應。相反，國際和國內法律規則應該“逐步演變或逐步發展”[19]，它應該隨著核技術的進步和核安全要求，不斷地完善自己。

(一)影響核安全法發展各種因素是國際核安全法改進的現實基礎

首先是進一步研究福島核事故的教訓，以及最新國際核安全的最佳實踐。核安全法實際上就是對核活動領域的最佳做法進行法律化、制度化，這些最佳做法是在總結經驗及吸取事故教訓的基礎上形成的。福島核事故之后，核安全法一直在吸取事故的教訓，以便得到改進，但事故的教訓還在深挖之中，核安全法的改進還是進行時。福島核事故反映出來的核安全問題在制度上還沒有完全作出響應，國際社會還會將福島核事故的教訓反映到國際法中來。

其二，核安全發展的內在規律。任何事物的發展都有其內在的規律性。核安全也有其規律性。良法是特定領域規律的反映，在核能發展領域，其規律性的內容不可違背[20]。把握了其規律性，就能預示其未來的趨勢，增強立法的前瞻性，就能克服事故應對型的立法方式帶來的弊端，更好地保證核安全。

核安全規律的認識是一個漸進的過程。隨著核技術的發展，特別是核安全技術的發展，對核安全提出新的要求。核風險的識別和評估的方法和手段創新，會發現新的風險，需要新的規則來控制，國際法要為之做好制度的變革。新一代核反應堆的設計、建設、運行會有新的核安全規則來調整。無可否定的是，法律必須反映科學技術的最新成就，這并不意味著法律要跟上科學技術發展的步伐，相反，由于科學技術發展與法律的發展存在速度的差異，它們必須提供一個總的框架，以確保科學和技術進步的持久和遠見。核安全公約應代表這樣一個框架，努力在世界范圍內實現高水平的核安全[5]。這是解決法律的相對穩定性與核技術快速發展矛盾的最有效的途徑。

其三，由于核能與政治有著密切的關聯性，國際政治也會影響到這一領域的國際法的發展。核安全公約的早期談判就是因為前蘇聯擔心會影響到國家主權而被暫時擱置。各國能否達成一致的政治意愿，這也是核安全領域國際條約產生的關鍵因素。

(二)改革核安全國際法框架實施機制，增強其有效性

國際條約一般都有其有效的執行機制和爭端解決機制來保證成員履行條約義務。由于核能的敏感性，核安全公約的執行機制設計為一種鼓勵性規則，靠國家報告和同行評審來實施。福島核事故表明，國際法框架總的來說是有效的，但缺乏有效實施。福島核事故之后，國際社會對加強核安全公約的有效性作了極大的努力，提出了一些改進措施，但對改進其有效性仍然有限。在2014年《核安全公約》第6次評審會上，76個締約方中有一些沒有提交國家報告或者沒有及時向秘書處提交國家報告，因而，其他締約方也難以及時有效地審查。此外，有34個締約方在同行評審中沒有就國家報告提出任何問題。7個締約方沒有參加審查會議[16]。福島核事故之后很多成員國提出了加強國際法有效性的建議，都沒有達到修改的目的。如瑞士建議加強《核安全公約》的約束機制未能獲得通過。如何在制度層面設計出更有效的實施機制成為核安全公約改進的主要努力方向。

在當今的國際政治背景下，要提高執行機制的有效性可以從兩個方面努力：

一是提高各國履行《核安全公約》的透明度。透明度在核安全領域的重要性得到較普遍的認同。透明度不僅是國內公眾對核能信任的基礎，也是國際社會在核能領域深度合作的必要條件。雖然在《核安全公約》的附件《國家報告指南》和《評審程序指南》的修改中加強了透明度的要求，但條約本身并沒有實質性改變。審查程序的透明度畢竟是整個過程的有效性和合法性所依賴的，但實施并不理想[21]。《公約》要在世界范圍內加強核安全的目標，只有締約各方對影響核安全的問題以及如何處理這些問題作出坦率、客觀和透明的規定，才能取得進展。從實踐和理論的角度來看，這一要求的重要性是不可低估的[22]。

二是改善國際原子能機構在國際核安全監管中的地位。成立國際原子能機構的初衷是謀求加速和擴大原子能對全世界和平、健康及繁榮的貢獻。該機構主要是鼓勵和促進核能的發展，對核裝置安全的核查權力并不是強制性的，它們只有在得到國家請求時才會使用[7]199。由于核安全問題引起國際社會廣泛關注，國際原子能機構在核安全保障中的作用日益突出。IAEA不僅制定了一系列國際條約、核安全標準，還積極參與各國核安全指導及核事故的處理與協調。《規約》賦予的IAEA在核安全方面的權限是有限的，今后IAEA的改革必須賦予它在核安全監管方面更大的權力，才能實施有效的國際監管。隨著國際社會使用核能的國家越來越多，國際原子能機構需要更多的經費、技術人員等，這也需要得到各成員國的大力支持和制度保證。

(三)在核安全國際法框架內建立不斷發展的內生機制

目前，核安全立法主要還是事故應對型的，依靠的是一種外部力量推動核安全法的發展。福島核事故表明，國際法缺乏提供適當的核安全保障的能力以及對于科學進步所要求的變遷缺乏足夠迅速的反應能力。以事故為推動力的核安全法的發展方式，使得核安全立法及完善的代價太大。何況這種立法模式主要是吸取事故教訓，只能防止事故重復發生，很難預防新的風險。核安全法要有主動去適應核安全形勢的變化的機制，要有自我審查存在缺陷的機制，要建立持續改進核安全的法律機制。核安全法現在還沒有一種內生的力量去主動完善自我，不過，這種自我更新的內生機制已經引起國際社會重視。《宣言》中第2原則要求定期和經常地開展全面和系統的安全評價，以便確定安全改進。各國有提高核安全的客觀要求。要定期進行核安全法規的評估，看是否符合核安全的最新要求。

這種內生機制就是一種持續改進國際核安全法以適應核安全要求的機制。核安全是持續改進的，核安全法要及時吸取核技術、安全技術領域最新成果，建立自我完善機制，確保盡可能高的安全水平。實現和維持適當的核安全和輻射保護水平是任何核活動的先決條件。各國的國家法律和國際法律文件不僅要確保盡可能高的安全水平，而且還需要進行長期審查，以期進一步改善安全[23]。核設施的風險是在不斷變化的，必須持續地識別、檢查和評價在核安全方面出現的新的風險因素，根據出現的新的風險，采取相應的控制措施，防止它誘發核安全事故。核安全法要主動適應這些要求，才能真正實現安全之目的。

(四)國際核安全法與國內核安全法融合發展

核安全公約要求每一個締約方應在其本國法律的框架內采取為履行本公約規定義務所必需的立法、監管和行政措施及其他步驟。這就意味著各國核安全立法要以國際核安全法規為基礎，否則，它無法履行公約規定的義務。國內法在很大程度上是由一系列具有國際約束力國際條約形成的，或至少受到這些條約的影響，也包括沒有國際約束力的文件，如守則、標準和建議這些軟法，甚至包括國際最佳實踐[23]。各國在國內立法過程中，核安全領域的國際法規則，包括IAEA制定的核安全標準，都必須得到比較好的采納。我國核安全法規就是參照國際原子能機構制定的法規及標準制定的，這也反映了我國積極履行核安全領域的國際法義務。也無可否定，國際核安全制度也是在吸取各國在核安全領域的良好實踐及事故教訓的基礎上逐漸形成和發展的，這樣的國際法規則也有利于各國履行條約規定的義務。

(五)核安全領域國際法的軟法與硬法協調發展

從核安全國際法發展的歷史來看，核安全國際法發展的基本模式是從軟法向硬法進化。國際條約是在達成的國際決議和安全標準這些軟法的基礎上形成的。國際條約的制定需要政治基礎和實踐基礎。安全標準或者達成的政治承諾為核安全條約的制定或修改提供了政治基礎和基本素材。國際決議和安全標準往往是國際條約的基礎和前提，構成未來條約的主要內容。切爾諾貝利核事故后形成的國際條約都有軟法基礎。通知公約與援助公約之所以在切爾諾貝利核事故之后能快速通過，是因為在此之前已經形成了相關決議。《通知公約》和《援助公約》是根據不具法律約束力的準則《核事故或放射性緊急情況相互緊急援助安排準則》(原子能機構1984年INFCIRC/310號文件)和《關于跨界釋放放射性材料的應報告事件、綜合規劃和信息交流的準則》(原子能機構1985年INFCIRC/321號文件)制定的。《核安全公約》的內容主要是反映了IAEA制定的一系列安全標準，《聯合公約》是根據IAEA《放射性廢物管理原則》制定的。

在核安全領域，軟法與硬法共同發揮作用。《核安全條約》只是規定了一些安全原則，而IAEA制定的一系列安全標準具體、詳實，為《核安全公約》提供了可操作的規則，保證了公約能落到實處。軟法由于它的靈活性，在核安全領域呈現出它特有的優勢。核安全方面的條約因涉及到國家主權權力而可能遭到國家的拒絕，但核安全標準可以迅速進行談判，不需要批準。在發生變更的情況下，這一過程是很容易的。與公約相比，這種靈活性完全適合于不斷變化的國際環境[16]。

軟法能迅速將新的安全要求變成可實施的規則。一些國家認為適當的話，愿意接受這些標準，并轉化為國內法規。從各國實踐來看，這些標準得到較好的遵守。

福島核事故之后，雖然許多締約方針對提高核安全國際法的有效性提出了許多有益的修改建議，但沒有導致直接修改國際條約，只是對《核安全公約》的《國家報告指南》和《評審指南》進一步完善，對一些核安全標準進行了修改，對《核安全公約》第18條的修改建議也沒有達到目的，只形成了一個《維也納核安全宣言》的政治文件。最終只形成了軟法性的文件，沒有實現直接修改條約之目的，這對國際條約仍然有重要的意義。從核安全領域的國際法立法經驗來看，這些軟法經過一定的國際實踐，有可能發展成為具有約束力的國際法的內容，更好地為核安全提供保障。

五 結 語

從三哩島、切爾諾貝利到福島核事故，每一次重大核事故都是推動國際核安全法的發展和變革的重要因素。三哩島核事故雖然沒有形成有約束力的國際法文件，但為核安全國際合作達成了一些政治共識。在切爾諾貝利核事故之后，國際社會在IAEA的主導下建立了一個比較完備的核安全法律框架。福島核事故之后，核安全領域的國際法根據事故的教訓作了有限的修改。這并不意味著核安全法規已經日臻完善。核安全是一個動態的概念，解決核安全問題不是一個一勞永逸的問題，核安全國際法的完善是一個長期過程。

這種以核安全事故為變革的代價是十分沉重的，但愿今后的國際核安全法能夠有一種內生的力量，根據核安全法的發展趨勢，持續改進核安全法，增強立法的前瞻性，使之適應核能發展的需要，真正將核事故消滅在萌芽狀態，使核能增進人類的福祉，而不是將人類帶進文明的火山。

注釋：

①國際原子能機構國際事實調查專家組針對日本東部大地震和海嘯引發的福島第一核電站核事故調查報告總結出15個結論、16個教訓。

②參見IAEA：INFCIRC/310號文件，1984年。

③參見IAEA：INFCIRC/321號文件，1985年。

④參見核安全公約第1條。

⑤Code of Conduct on the Safety and Security of Radioactive Sources, adopted by the IAEA General Conference on 9 September 2003 (replacing a previous version of the code dating back to 2001)(INFCIRC/663).

⑥Code of Conduct on the Safety of Research Reactors, adopted by the General Conference in March 2004 (GOV/2004/4, published by the IAEA in 2006).

⑦參見核安全公約第8條第2款。

⑧參見國際原子能機構于2015年發布的《福島第一核電站事故——總干事的報告》。

⑨參見《核安全行動計劃》第7項。

⑩參見《核安全行動計劃》第6項。