淺談轉變消防監督管理模式與落實單位消防安全主體責任

肖興東

摘要：消防工作的原則是“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”，但部門如何依法監管、單位如何全面負責是一直以來難以真正解決的難題。消防監督機構與單位之間是監督與被監督的關系，是既矛盾又統一的關系。做好消防安全工作不單要落實好單位消防安全主體責任，還要在消防安全監督管理上下功夫。但當前的消防監督管理模式已不適應推動單位落實消防安全主體責任的需要。因此只有轉變消防監督管理方式和模式，引導和督促單位切實落實好消防安全主體責任、重視消防安全，才能真正推動消防安全工作健康可持續發展。

關鍵詞：消防安全;監督管理模式;單位主體責任;消防安全責任制;消防安全責任體系

火災防控，重在預防，可是在如何預防上卻缺乏認真的研究。每年發的文件、開的會議可謂是不少，開展的火災隱患整治行動也是一個接著一個，要求開展檢查是橫向到邊縱向到底。可是一個比一個嚴厲的舉措為何還是防不住重特大火災事故的頻發呢？浙江“2019.9.29”火災亡19人，山西“2020.10.1”火災亡13人。兩起重大火災，一個是員工不會處置初期火災，一個是場所內游客火災時不會逃生。為什么會出現這種情況呢？原因是多方面的，但未落實單位消防安全主體責任（以下簡稱“單位主體責任”）是關鍵。火災預防最主要的因素還是在人，做好人的工作，就抓住了事件的主要方面。回顧我們之前的消防監督管理工作，重點放在了對建筑防火、消防設施、滅火器材等硬件設施的檢查，而將單位的管理和人的教育培訓等軟件工作放在了次要位置。為此，我們必須轉變消防監督管理方式和模式，引導單位落實好消防安全主體責任，才能從操作層面抓好對火災的預防，才能有效控制和減少火災的發生，確保消防安全。

1? 消防監督管理與消防安全責任主體的關系

政府消防監督機構和行業主管部門是對單位落實消防安全責任監督管理的主體，單位是落實消防安全工作的責任主體，是被監督對象。在消防安全監督管理過程中，被動監管與主動落實永遠是一對矛盾，被動監管并不能帶來落實的主動性。保障消防安全單位是關鍵，強化單位主體責任的落實，除了靠政府強有力的監管和行業有效的指導督促單位落實主體責任外，更需要單位充分認識落實單位主體責任的重要意義。單位的消防安全主體責任不落實，政府和行業部門對單位的消防監督管理就是毫無基礎的空中樓閣，落不到實處。從保障單位消防安全的出發，單位應當建立健全消防安全責任體系，采取多種安全措施，切實擔起消防安全的主體責任。

2? 當前消防監督管理與落實單位主體責任方面存在的問題

2.1? 消防監督機構一頭熱現象仍存在

消防工作的現實是消防監督機構一頭熱，行業和單位不來氣。缺乏調動行業監管和單位主動作為的方法和手段，一味強調消防監督機構要加大監督檢查力度，加大查處力度，這種運動式，保姆式的手段、簡單的方法讓全國為數不多的消防監督人員疲于奔命和應付，而不能沉下心來分析研究現實工作中存在問題重點和難點，造成全國消防一個處方醫百病，不能對癥下藥，最后是費力不討好。

2.2? 行業主管部門抓消防安全監管的能力不足

一是重視不夠。行業部門未落實行業監管主體責任，不能在行業監管中起到主導作用，時時處處等靠要，不主動擔當作為，等著消防監督機構來推動，來幫助檢查和監督。二是能力不足，在開展對單位的消防安全監管過程中，不能發現管理上的問題和單位現實存在的火災隱患，造成行業監管浮于表面和形式化。

2.3? 單位主體責任未真正落實

落實單位主體責任這一提法有很多年了，消防安全管理三自原則“安全自管、隱患自查、責任自負”一直未真正落到實處，很多單位對消防安全工作不重視，也就無從談起落實消防安全主體責任。一是單位對消防安全重視不夠，未認真落實消防安全責任制。二是未建立健全單位消防安全責任體系，未形成全員消防安全責任觀，不能層層落實消防安全責任，也就造成消防安全不能層層抓落實。三是單位未培養消防安全“明白人”。消防安全“明白人”也就是懂得消防安全管理和火災隱患檢查的人。沒有“明白人”，就不知道如何加強管理，不懂如何開展消防安全檢查，不知哪里存在隱患，最終造成不能發現隱患，也就無法整改隱患。

2.4? 對消防安全管理部門的重視不夠

由于一些單位對消防安全工作的重視不夠，造成單位的消防安全管理部門和人員在單位中的地位和待遇低，使其缺乏認真履行消防安全管理職能的主動性和積極性。消防安全管理是一項技術要求很高的工作，其中的自動消防設施就是一套技術含量很高，集火災自動探測、自動報警、自動滅火的智能綜合系統，管理著大量的消防設施設備，稍有不慎就會造成系統無法正常運行。但有些單位卻讓一些文化程度低或未經過專業消防技術培訓的人員在消防控制值班，負責自動消防設施的管理。這樣的管理怎么能確保消防設施完好有效呢？也就更談不上做好精細化的消防安全管理工作了。

3? 做好消防安全工作重在落實單位主體責任

3.1? 單位消防安全主體責任的定義

單位消防安全主體責任就是指單位是消防安全工作責任的直接承擔主體，是單位依照法律、法規規定，應當履行與其規模、生產經營性質和火災危險性等相對應的消防安全法定職責和義務。

3.2? 建立“五大機制”與“八項制度”

要落實好單位主體責任，就要認真落實好單位消防安全責任制。消防安全責任制是實現消防安全的核心，如何落實好這個核心，要在單位內部建立好消防安全責任體系。建立消防安全責任體系，搭起“五大機制”框架，制定好消防安全管理“八項制度”內核。具體來講就是建立好責任確立機制、責任考核機制、責任檢查機制、責任反饋機制和責任調整機制，這“五大機制”是最基本的消防安全責任體系框架。要制定消防安全管理“八項制度”，即：組織管理、教育培訓、自我防范、后勤保障、風險管控、技術創新、控制指標和獎勵懲罰制度。從建立好“五大機制”和制定“八項制度”入手，層層抓好落實，不斷強化改進，不斷推動單位主體責任得到落實。

3.3? 強化教育培訓

消防安全教育培訓，是實現單位消防安全的重要基礎工作，也是落實單位主體責任的重要內容。必須堅持不懈的抓好消防安全教育培訓，通過加強教育與培訓，不斷提高全體員工的火災防控知識，增強消防安全意識，打造一支高素質的員工隊伍，為單位的消防安全打下堅實基礎。

3.4? 明確單位內部各部門的消防安全職責

單位落實各部門消防安全責任制應堅持“實用有效，重點突出”的原則。要根據單位消防安全重點工作，切合單位和部門的實際，突出重點。不同的部門，消防安全工作的側重點應有所不同。應依據國家相關法規標準，以有利于單位消防安全管理為出發點來確定各部門的消防安全職責，避免部門職責不清，核心強勢部門該管不管，推卸責任的現象發生。

3.5? 提高消防安全管理部門在單位管理中的地位

提高消防安全管理部門的地位是落實單位主體責任的關鍵。一是要將消防安保部門作為單位核心部門來對待，提高消防安全管理部門在單位管理中的地位。二是要明確消防安全管理部門與其他部門的“監管責任”與“管理責任”的本質差異，突出消防安全管理部門只是“監管”職責，而不是“主體”職責，各部門要主動履行好消防安全管理職責，不能依賴消防安全管理部門替代其管理。三是增加消防安全工作在單位量化考核中的權重。單位在對各部門的考核中要將消防工作納入考核內容，并占有較大比重，要將消防安全事故作為各部門和人員考核評優的一票否決要素。四是提高消防安全管理人員的社會地位和待遇。消防安全管理是一項技術要求很高的工種，要將消防安全管理人員與一般的保衛人員區別開來，賦予他們應有的地位和待遇，增強其榮譽感和獲得感，提高其積極性和主動性。

4? 要引導單位落實好消防安全主體責任

2019年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于深化消防執法改革的意見》，2020年11月19日，應急管理部消防局又出臺了《關于改進消防監管強化火災防范工作的意見》。這些文件的出臺都對如何轉變消防監督管理方式和模式提出了明確的方向和要求。總體來看就是要將消防安全責任壓實到每個責任主體上去，消防救援機構和行業主管理部門要騰出手來認真抓好監督管理工作。

4.1? 轉變監督檢查方式和模式

政府和行業管理部門要轉變以前大包大攬的監督管理方式和模式。一是要從查隱患為主向查單位主體責任為主轉變。在監督執法檢查過程中重點檢查單位落實消防安全責任制情況，是否建立消防安全責任制體系，是否建立健全各項消防安全管理制度，是否按照管理制度實施了管理，是否層層落實消防安全責任，是否開展了消防安全巡查和檢查等。二是要從查設施為主向查火源轉變。我們平時大多數的檢查中都將主要精力集中在查消防設施設備是否完好有效方面，而忽視了對引發火災的火源的檢查。消防設施是火災發生后的被動防御措施，它本身不會防止火災的發生。我們要在檢查中善于發現引發火災的源頭，從根源上控制火災的發生。一方面要查人的不安全行為，即看操作層面是否有違規動火、違規操作情況。另一方面要查物的不安全狀態，就是要檢查設施設備是否存在故障，電氣線路是否正常，火源是安全，有無引起火災發生的火災危險源存在等。三是要從全面檢查向監督抽查轉變。我們現在都是大包大攬式的幫單位查找問題和火災隱患，而單位本身對自己的情況是最清楚的，我們不可能代替單位進行全面的不留死角的檢查。所以應該從全面檢查向監督抽查轉變，明確監督抽查邊界，要加強對單位自己開展檢查的情況進行抽查，看單位自己的管理和檢查是否真正落實，是否真正發現問題和隱患。

4.2? 引導消防中介機構參與消防安全管理和火災隱患檢查

消防安全管理和火災隱患檢查是一項技術活，如果未經專業培訓，一般是較難勝任該項工作的。面對社會上如此多的單位和場所，也不可能每個單位和場所都配備有高水平的消防安全管理和火災隱患檢查人才。為了更好的提高單位的消防安全管理水平和火災隱患檢查能力，就有必要發展一些專業的消防中介機構，由他們提供專業的消防安全管理和火災隱患檢查服務，單位可以通過購買服務的方式，聘請這些專業的消防中介機構參與單位的消防安全管理和火災隱患檢查，由專業的消防安全管理團隊提供專業的服務，必將有效地控制和減少火災事故的發生。

4.3? 建立專家協助查隱患制度

面對社會上如此多的單位，每個單位都有自己的特色。而且現在的新材料、新技術更新迭代的時間周期越來越短，消防監督工作面臨的新情況、新問題也越來越多。消防監督人員不是全能，也不可能對每項新技術、新工藝、新材料都懂，更不能不懂裝懂。面向社會借力，將專業的事由專業的人來做，聘請社會面上各行各業的專家，由專家向我們提供專業的服務，幫助發現單位的消防安全隱患，提出整改方案，及時督促單位整改隱患。

4.4? 引導保險機構參與火災風險管控

火災公眾責任險出臺已十余年了，但該險種推廣卻沒有達到立法時預期的效果。隨著社會的發展和進步，保險業的大力推廣，社會單位購買火災險的主動性的增加，今后保險公司參與單位火災風險評估將得到普及。參照國外案例，當一個單位向保險公司提出購買火災公眾責任險或火災財產損失險等火災險種時，保險公司就會主動介入，對該單位的火災風險進行評估，將評估結果分成若干個風險等級，按風險等級確定單位保險繳納費率，火災風險等級高的收取的保費就高，反之保費則依次降低。這就有利于促進單位加強對消防安全的管理和火災隱患的整改，不斷提升單位的消防安全水平，降低單位火災風險等級。

4.5? 協助單位培養消防安全“明白人”

消防監督管理工作不能僅僅依靠政府和行業管理部門和消防監督機構來做，必須依靠單位自己的力量。所以，要協助單位大力培養單位的消防安全“明白人”。各級消防監督機構要將培養單位消防安全“明白人”作為消防監督管理的一項重要工作來抓。從消防安全管理，消防設施維護保養，火災隱患檢查，整改方案制定等多方面進行培訓，讓單位的消防安全“明白人”真正擔負起消防安全職責，加強對單位消防安全的管理和火災隱患的排查整改，切實做到安全自查、隱患自改。特別是要引導消防安全重點單位落實好注冊消防工程師制度，要將注冊消防工程師資質納入單位消防安全管理崗位的必要條件。

5? 結語

轉變消防監督管理模式，理順消防監督機構與行業主管部門、單位之間的關系，厘清各自之間的職能邊界，切實落實好消防安全責任制，落實好單位的消防安全主體責任，做到各司其職，各負其責，才會將“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公眾積極參與”的消防工作原則真正落到實處，消防安全工作也才會呈現出一片全新的天地。

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Consideration? on? the? transformation? of? fire

supervision? and? management? mode? and? the? implementation of? the? main? responsibility? of? fire? safety? units

Xiao Xingdong

Suining Fire And Rescue brigade

Abstract：The principle of fire protection work is "unified leadership of the government， supervision of departments according to law， full responsibility of units and active participation of citizens". How to supervision by law of the departments and how to be fully responsible by the unit have always been a difficult problem for us to really solve. The relationship between fire supervision institutions and units is the relationship between supervision and being supervised， which is both contradictory and unified. To make fire prevention work well， we should not only implement the main responsibility of fire safety， but also put in a lot of effort on the supervision and management of fire safety. However， the current mode of fire supervision and management cannot meet the needs of promoting units to implement the main responsibility of fire safety. Only by changing the fire supervision and management mode， guiding and urging units to effectively implement the main responsibility of fire safety， and paying attention to fire safety， can we promote the healthy and sustainable development of social fire safety work.

Keywords：Fire safety; Supervision and management mode; Unit subject responsibility; Liability system of fire safety; Fire safety responsibility system