基于產業轉移升級的創新收益分配研究
——以京津冀城市群為例

周 偉，寧 煊

(首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院，北京 100070)

0 引言

城市群協同創新發展的實質是實現規劃、交通、產業、城鄉、市場、科技、金融、信息、生態和環境等各方面協同發展[1]。打造京津冀協同創新共同體，輻射帶動環渤海地區和北方腹地發展，是貫徹落實區域協調發展戰略的重要舉措。產業協同發展是京津冀城市群協同發展的重要支撐，京津冀城市群應以疏解北京非首都功能為 “牛鼻子”，通過加快產業轉移升級、優化區域資源配置，推動形成城市群內分工明確、優勢互補、高質量發展的現代產業體系。目前，北京需要以 “四個中心”為統領，加快形成高精尖經濟結構，積極構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，為培育戰略性新興產業和發展現代服務業騰挪空間，逐步將資源與勞動密集型產業轉移出去；天津需要加大對現有制造業的轉型升級力度，努力打造全國先進制造研發基地；而河北需要利用資源稟賦等特色產業優勢，提升經濟技術水平對承接轉移產業的支撐能力。 《2019北京技術市場統計年報》數據顯示，北京流向京外的技術合同成交額僅2.39%和7.47%流向津冀，而流向長江經濟帶和 “一帶一路”沿線省 (區、市)的比例分別為36.1%、51.8%。以北京中關村為代表的高科技創新要素資源呈明顯的 “蛙跳式轉移”特征，每年流向珠三角的技術成果超過流向津冀的1.5倍[2]。北京技術創新項目成果的 “蛙跳”現象致使津冀承接與融合北京高技術產業的進程緩慢，因此迫切需要在構建核心利益平衡機制方面取得突破。產業轉移升級是推進產業協同發展的重要途徑，能夠提高產業轉出地和轉入地的福利水平。本文基于產業轉移升級視角，探究產業轉移如何引起資源要素再分配進而對城市間創新收益分配格局產生何種影響，對京津冀城市群加快構建以利益共享和風險共擔為目標的產業協同發展收益均衡協調機制、激發城市群創新活力，使之成長為世界級城市群和中國北方經濟增長極、推動京津冀城市群形成各城市產業耦合聯動、相互支撐的發展格局具有重要意義。

1 文獻綜述及理論概念解析

1.1 產業轉移與產業升級的內涵

產業轉移是實現生產要素有效配置、進行產業結構調整和升級的重要方式之一，表現為產業向其他國家或區域轉移的過程[3]。從產業轉移的動因和機理看，要素流動性、規模經濟效應、競爭優勢、科技進步和市場的開放程度等因素都是引起產業轉移的內在要求。區域間的產業轉移會帶來優勢產業升級效應、技術溢出效應、結構優化效應、人力資本提升效應等促進區域經濟發展的效果。Akamatsu[4]的 “雁型模式理論”、Vernon[5]的產品生命周期理論、Kojima[6]的邊際產業擴張理論、Lewis[7]基于H-O模型提出的勞動密集型產業轉移理論，從產業與產品視角分析產業轉移的動因；Prebisch[8]提出的中心-外圍理論，從國家視角解釋了產業轉移的動因；Buckley和Casson提出，并由Rugman加以發展的內部化理論[9],Dunning[10]的國際生產折衷理論以及跨國公司主導的產品內分工模式引致產業轉移理論等，基于跨國公司視角解釋了產業轉移的動因。魏后凱等[11]國內的學者認為產業轉移的本質是企業重新選擇區位并進行區位再調整的過程，也是企業進行空間擴張的過程。

產業升級是產業由低技術水平、低附加值狀態向高技術水平與高附加值狀態演變的過程，其內涵在宏觀層面表現為產業結構的優化，以配第·克拉克揭示的產業結構變遷規律和西蒙·庫茲涅次的產業結構論為代表；在微觀層面表現為產業素質不斷提高，生產技術水平、創新能力及獲利能力不斷提升、企業管理制度體系不斷完善。Gereffi等[12]提出的 “全球價值鏈”概念闡釋了在經濟全球化背景下，加快價值鏈攀升是促進產業升級的重要手段。Humphrey等[13]將產業升級路徑概括為工藝流程升級、產品升級、產業功能升級和鏈條升級4個層面。技術上的率先突破是產業升級層次推進路徑和價值鏈增值向更高附加值環節攀升的主要手段。產業升級的內涵突出強調技術創新的積極作用，其路徑選擇始終將創新放在核心地位。產業轉移升級是促進經濟均衡發展、調整產業結構、實現經濟高質量發展的重要方式。

1.2 產業轉移與產業升級的關聯性

產業轉移對產業結構的影響效應在短期和中長期不一致，且存在顯著的地理空間差異[14]。產業轉移影響轉出地和承接地的產業結構，后進國家通過引進先進技術和新產品使產業結構更替遵循 “進口-國產-出口-再進口”的路徑，當投資國與被投資國在技術、產品供需上形成互補關系時，以投資國向被投資國輸入技術和產品為關鍵環節的產業轉移才能實現，進而使被投資國產業結構發生更替；投資國處于比較劣勢的 “邊際產業”順利移出也為其自身產業結構調整和素質提升提供了有利條件。目前已有學者對京津冀的產業結構優化水平進行了測度，陸小莉和姜玉英[15]認為北京產業結構優化水平最高，天津次之，石家莊在河北各地級市中的產業結構優化效應最為顯著。

產業升級通過產業轉移得以實現。FDI是國際產業轉移和技術擴散的重要形式，不僅通過競爭與聯動效應、技術溢出效應促進東道國實現產業升級，還依托產業轉移效應、技術進步效應和資源補缺效應實現母國產業升級[16-17]。產業轉移是價值鏈各環節在空間上的重組，價值鏈不同環節所創造的價值不同，只有占據核心環節才能把控全球價值鏈，企業在全球價值鏈中獲益越大越有能力推動本國產業升級[18]。楊茜琳和張士運[19]使用CGE模型模擬京津冀產業轉移政策效應，認為河北的電子信息和交通運輸制造業、天津其他服務業受益程度最大。

產業轉移與產業升級存在互動關系。產業轉移可以使發達地區擺脫相對落后產業對資源的消耗，集中有限資源發展高附加值、高技術含量的高端產業，能為產業承接地帶來先進生產技術與管理經驗；產業承接地通過學習、吸收和轉化可提升自身產業層次；產業轉移對促進兩地要素流動和產業分工優化，促進區域經濟增長有積極作用，并為產業升級提供支撐，最終使產業轉移升級呈現 “螺旋式”上升。產業轉移承接是縮小京津冀經濟社會發展差異的有效路徑。如從2017年起，京冀合作建設的河北京車智能制造基地落地保定，是河北引進北京單體建設量最大的高端裝備制造業項目，既有利于北京一般制造業轉出，也可為河北帶來就業機會、擴大高端裝備制造業在河北產業體系中的比重，使京冀兩地的產業鏈布局得到優化。

綜上，產業轉移升級是產業轉移促進產業升級、產業升級影響產業轉移的動態過程。隨著技術、設備、人才和資金等要素資源向產業承接地的流動，產業承接地可依托自然資源、人力資源和地理位置等優勢條件實現產業結構優化與產業素質提升，從根源上賦予產業升級的能力與動力；產業轉移可使轉出地拓展發展空間、提高資源利用效率并與承接地形成資源、技術互補關系，支撐產業向高質量與合理化方向發展；在立足比較優勢、細化產業分工的基礎上，最大限度地促進兩地技術和制度創新，充分利用技術溢出效應，加速科技成果轉化，達到區域經濟發展更趨均衡、產業結構更趨合理和資源配置更趨高效的目的。

1.3 產業轉移升級與創新收益

技術溢出是產業轉移升級顯現出的效果，技術溢出效應涉及技術擴散、學習、創新投入以及收益分配等內容。處于價值鏈核心環節的企業一般控制著核心技術與創新收益的分配，創新主體間的技術溢出效應與協同創新及其收益密切相關。協同創新是以知識增值為核心、各創新要素整合流動并實現資源優化配置的過程。協同創新網絡中的各主體通過知識傳遞獲得其自身無法獲得的收益，依托知識和技術共享使各企業通過協同創新獲益，最終創造并提升整個創新網絡收益[20]。本文認為產業轉移升級收益的實質是創新收益，而創新收益來源于協同創新的技術溢出效應，協同創新是產業轉移促進產業升級的有效路徑。

產業轉移通過區域資源要素重組，為產業轉移地和產業承接地實現技術溢出、創新收益并開展協同創新創造前提。產業轉移在一定條件下能夠促使轉出地和承接地實現產業升級，改變價值鏈環節的空間分布，促進形成基于價值鏈的區域分工體系，改變區域產業功能體系空間結構；產業素質的提升將改變協同創新網絡要素需求結構，進而改變轉移與承接產業之間技術溢出的強度和模式，影響創新收益。

2 城市群產業轉移升級與創新收益機理

產業轉移促進區域產業升級的模式逐步多樣化，其對產業升級的影響效應也日益顯現，但學界對其內在機理的研究仍有待深入。產業轉移促進產業升級需要有完善的內外部環境條件，其過程不僅強調轉出地技術溢出效應的發揮和承接地技術吸收轉化能力的加強，更強調兩地應形成良好的創新收益分配合作關系，而不同的創新收益分配模式將形成不同的激勵效率、風險分擔和市場效益。深入探究產業轉移升級路徑、創新收益均衡分配機理以及產業轉移升級與創新收益之間的內在聯系有重要意義，主要包括以下3個方面。

(1)產業轉移是市場機制和政府調控共同作用的結果。當經濟增長面臨無法依靠市場解決所有問題時，就需要 “有所為有所不為”的政府協調解決。適宜的產業政策是當地政府和高層決策者把控經濟走向、推動經濟增長的重要抓手。產業轉移深受資源稟賦比較優勢差異和市場環境決定的供需狀況影響，由于勞動力、資本和技術等要素流動具有逐利性，資源要素必然向高效率地區集聚，然而過度集聚也會導致區域極化的虹吸效應，這又與區域協調發展戰略的主旨相悖。政府的 “有形之手”可以發揮協調區域利益、優化要素空間配置的作用，通過宏觀調控手段促使區域內各城市產業進行有序轉移、合理對接并實現長期共同發展利益。

(2)產業轉移升級的實現條件。①明確轉移產業類型是實現產業轉移升級與對接的先決條件。產業轉移可劃分為集聚型、擴散型、承接型和回流型四種模式[21]。無論以哪種方式劃定產業轉移類型，其依據始終鎖定在產業轉移的動因上，據此將產業轉移劃分為擴散型和退出型兩類。前者是指產業向其他地區擴散或承接其他地區擴散產業的過程，包括對產業承接地而言的新興產業、朝陽產業及其與政策目標相符合的產業；后者是由于比較優勢、資源能源等變化而引起的產業退出原駐地而向更優區位轉移的過程，亦即對產業轉出地而言的衰退產業和夕陽產業。②產業轉移升級與企業意愿的一致性。產業轉移升級意愿較強的企業通常自主安排研發活動、自行選擇產業升級模式并努力尋求打破當前發展困境以達到更高階段創新水平。③產業轉移升級受城市要素結構的影響。支撐產業轉移升級的要素結構有資金、人才、技術及制度安排等產業內部要素，也包括營商環境、對外開放程度、稅收政策、自然資源等外部條件。產業轉移升級要求產業承接地的要素結構對轉移產業有足夠的支撐能力，轉出地的轉移產業與承接地的產業承接意愿和承接能力相匹配。只有當產業轉移帶動的要素資源轉移能夠有效解決資源錯配問題、滿足兩地產業升級需求并帶來收益時，產業轉移升級才能夠順利實現。

(3)產業轉移升級創新收益的實現條件及途徑。①轉出地技術溢出與承接地技術轉化是實現創新收益的前提條件。產業轉移能否通過要素資源的優化配置和技術溢出效應促進區域產業升級，進而實現創新收益，與產業承接地的技術發展水平密切相關。產業轉移能夠促使承接地資源配置方式朝合理化方向發展，但單純地引入新技術并不能顯著扭轉承接地技術和經濟發展水平落后的局面[22]，產業轉移升級對承接地技術進步與經濟增長發揮正向激勵作用，進而實現創新收益的前提是承接地具有對引入技術較強的學習、吸收和轉化能力。②城市群產業協同創新能力的提升是實現創新收益的重要條件。城市群協同創新的實質是通過創新資源的優化配置，產生基于學習效應和規模效應等要素整合的空間溢出效應，實現整體功能大于部分功能之和的城市群協同創新整體效益。③城市群整體競爭力的增強與產業空間布局優化是實現創新收益的基本路徑與必要條件。區域協同創新通過創新要素流動形成空間關聯，該過程產生的規模經濟效應和要素優化配置效應能夠提高區域創新績效[23]。城市經濟的本質是空間集聚性，城市群創新極通過極化和擴散效應與外界形成空間聯動，產業分工布局或資源配置的變化將改變城市群創新極的空間分布，進而影響城市群整體創新能力[24]。

3 京津冀產業轉移升級與創新收益分配實證分析

由于城市群內產業轉移升級創新收益主要來源于城市群協同創新及城市群整體競爭力的提升，創新收益又將反作用于產業轉移升級過程，因此京津冀城市群產業轉移升級過程中所涉及的收益分配狀況，直接關系到京津冀產業協同發展戰略能否順利實施。借鑒范斐等[25]學者的研究思路，利用能力結構與區域經濟合作利益分配模型測算京津冀城市群各城市協同創新獲益比。首先，基于相關文獻構建產業創新能力評價指標體系，從創新投入、創新產出、創新環境和創新績效4個維度系統分析京津冀城市群產業創新能力結構，使用SPSS24.0軟件進行主成分分析并輸出各城市產業創新能力綜合得分；其次，測算各城市間產業創新能力耦合度，以反映不同城市之間協同創新相互作用強度；最后，通過各城市創新能力結構與區域經濟合作利益分配模型，計算各城市產業協同創新收益比，以期為準確制定京津冀城市群各城市產業轉移升級創新收益分配政策提供決策依據。

圖1 產業轉移升級與創新收益機理

3.1 產業創新能力評價指標體系的選擇與數據來源

世界銀行發布的全球創新指數 (GII)將指標體系劃分為投入和產出兩部分，其中創新投入由創新機構、創新人力、市場和業務復雜程度4個指標度量，創新產出包括科創成果、環境健康兩方面[26]；中國創新指數 (CII)利用環境、投入、產出和成效4個方面共21項指標對我國綜合創新能力進行評估[27]；科技部發布的 《創新型城市評價指標體系》將基礎條件、創新投入、創新績效和創新環境作為一級指標，并細分18項二級指標測算城市創新能力指數[28]。由于國家與城市創新能力指標體系相較于產業創新能力指標體系存在一定差異性，本文在充分研究國內外創新指標體系、綜合考察相關學者研究成果的基礎上，遵循科學性、目的性與可行性原則，從創新投入、創新產出、創新環境與創新效益四個方面選取18個二級指標，對京津冀城市群產業創新能力進行評價，見表1。

表1 京津冀城市群產業創新能力評價指標體系

數據均取自2011—2019年 《中國城市年鑒》 《中國科技統計年鑒》 《中國統計年鑒》 《中國高新技術統計年鑒》以及國家統計局和河北各地級市統計局網站發布的信息。主成分分析法輸出結果表明：研究樣本的KMO檢驗統計量為0.873>0.6，適合做主成分分析；在預設特征值為1的條件下本次檢驗提取兩個主成分，特征值分別為10.643、1.903，累積方差貢獻率達到78.41%>75.00%，提取的兩個因子能夠較準確地體現京津冀各城市整體創新能力；旋轉后的主成分矩陣表示提取的兩個因子對原變量的解釋程度，成分I1對X1、X2、X3、X4、X5、X6、X7、X8、X10、X11、X12、X13、X16有較強的解釋能力，成分I2對X9、X14、X15的解釋能力較強。根據各指標標準化結果 (Zi)和主成分載荷值 (ai)，用公式 (1)和 (2)計算兩個主成分分值I1、I2，用公式 (3)計算綜合得分I，其中λ1、λ2分別為兩個主成分的方差貢獻率，見表2。

表2 旋轉后因子載荷矩陣

I1=∑ai1Zi,i=1,2,3,…,16

(1)

I2=∑ai2Zi,i=1,2,3,…,16

(2)

I=λ1I1+λ2I2

(3)

3.2 京津冀城市群產業創新能力耦合度與創新收益分配

耦合度概念源于物理學，用于描述兩個或兩個以上系統通過各種相互作用而相互影響的程度，后被引入社會學領域，其數值越大表示相互作用程度越大，反之越小[29]。借鑒范斐等人[25]的研究，計算京津冀任意兩城市間產業創新能力耦合度，其中IAi和IBi分別表示各地各成分得分，即I1、I2。

(4)

使用能力結構與區域經濟合作利益分配模型，測算京津冀城市群各城市產業創新收益比，可反映各城市產業轉移升級創新收益分配狀況，如圖2所示。圖2中，a、b軸分別表示A、B兩地區的創新能力，OA、OB、OC線分別為A、B兩地區創新能力結構線與A、B兩地區協同創新合作線。KOA、KOB分別表示射線OA、OB的斜率，KOA=1-IA，KOB=1/ (1-IB)。圖2中的SAOB表示A、B兩地區協同創新總收益，SAOC和SBOC分別表示A、B兩地區協同創新收益，其中SAOB、SAOC、SBOC及創新收益比分別由公式 (5)～ (7)計算得出。

圖2 能力結構與區域合作創新利益分配

arctan(1-IA)]

(5)

(1-IA)

]

(6)

(7)

(8)

由 (8)式可知，協同創新收益比在數值上大于0。當兩城市在協同創新過程中獲益相等時，協同創新收益比為1。協同創新收益比越接近1，說明兩城市間產業轉移升級創新收益分配越均衡，從而兩城市進行協同創新的可能性越大；若A、B兩城市的創新收益比值介于0與1之間，說明A城在與B城協同創新過程中獲益較B城小；若A、B兩城的創新收益比值大于1，說明A城在與B城協同創新過程中獲益較B城大。SAOB、SAOC、SBOC的大小取決于A、B兩城市創新能力綜合得分。當協同創新總收益不變時，創新能力綜合得分越高、創新能力更強的城市所獲收益越多、協同創新意愿越強烈；若兩城市協同創新收益比偏離標準值1越遠，表明兩城市創新能力差距越大，協同創新收益分配越不均衡。限于篇幅，本文選取產業創新能力綜合得分平均值排前3名 (北京、天津、石家莊)和后3名 (張家口、衡水、邢臺)的6個城市進行分析。

如表3所示，京津產業轉移升級創新收益比在2上下波動，表明京津產業轉移升級過程中北京的獲益程度高于天津。北京與石家莊創新收益比一直居高不下，京張、京衡之間創新收益比近年有逐漸偏離標準值的趨勢，說明北京與河北部分地級市之間創新能力差異有拉大趨勢；京邢之間創新收益比波動變化顯著，由2010年的36.55下降到2015年的1.89，隨后幾年創新收益比又有升高趨勢，表明邢臺產業創新能力的變化不足以維持與北京創新收益分配的均衡態勢。因此，京津冀三地迫切需要構建長期穩定的利益協調機制保障各城市間的技術合作與協同創新關系。天津與石家莊創新收益比始終高于標準值1，表明津石產業轉移升級過程中天津的獲益程度更高；津張、津衡創新收益比近年在標準值上下波動，津邢創新收益比在2014年后明顯趨近標準值，河北各地級市產業創新發展水平不斷向天津靠攏。從河北內部看，石家莊與張家口、衡水創新收益比較高但下降趨勢明顯；張家口與衡水創新收益比呈穩定態勢，基本保持在標準值上下；張邢、衡邢間的創新收益比從2015年開始大幅下降，近年在標準值上下小幅波動。在京津冀城市群中，北京的產業創新能力明顯高于河北各地級市，表現出較大的差異性；京津雙城在產業轉移升級過程中獲取了較多的創新收益份額，河北各地級市與京津開展協同創新的意愿不強。京津冀協同發展戰略實施以來，區域產業轉移升級對河北資源要素結構改變起到了積極作用，促使河北各地級市產業創新能力不斷提高并向均衡性方向發展，創新收益比值不斷趨向1，各地級市開展協同創新的意愿逐步增強。

表3 京津冀重要城市產業轉移升級創新收益比

4 結論與政策啟示

4.1 研究結論

(1)京津冀城市群各城市產業創新能力存在不均衡性。京津雙城始終占據主導地位，秦皇島、邯鄲、邢臺、張家口、承德、滄州、廊坊、衡水等八個城市的產業創新能力始終低于區域平均水平，而石家莊、保定、唐山的產業創新能力有超越區域平均水平的態勢，但仍與京津保持較大級差。京津雙城產業創新能力穩步提升，而河北各地市的創新能力提升速度緩慢，未來京津冀地區產業創新能力差距有進一步擴大的可能。

(2)京津冀城市群創新能力耦合網絡有較大優化空間。京津、張家口與秦皇島、石家莊與唐山的城市間產業創新能力耦合度提升顯著；北京與唐山的創新耦合度有明顯下降，天津、石家莊與河北其它地級市的創新能力耦合度較低；邢臺與保定、邯鄲與唐山、邯鄲與秦皇島、滄州與承德等城市間創新耦合度亦有較大幅度下降；京津冀城市群創新耦合網絡優化、升級存在較大潛力和空間。

(3)各城市產業轉移升級創新收益均衡度各異。京津產業轉移升級創新收益分配比始終在2上下浮動，基本保持穩定。兩直轄市在與河北各地級市的產業轉移升級過程中獲取了較大的創新收益份額，以2018年為對比衡量年份，京津與石家莊的創新收益比分別為9.94和4.55。京津冀城市群部分城市間的創新收益均衡度不斷接近標準值1，主要發生在重點產業培育園區所在地與經濟發展水平較高的城市之間 (如天津與張家口、邢臺之間創新收益比分別由2010年的0.43、19.65變為2018年的1.52、1.48)，以及河北各地級市之間 (如張家口與邢臺之間創新收益比由2010年的46.21下降到2018年的0.97)，表明京津冀協同發展戰略下的產業轉移升級政策具有引導城市間協同創新收益分配趨向均衡的作用；也有部分城市間的產業轉移升級創新收益均衡程度與標準值1偏離較大，主要發生在經濟技術水平差異較大的城市間，尤其表現在北京與河北各地級市之間，說明北京科技創新能力的輻射帶動作用不夠、技術溢出效應不顯著，也反映出河北相關地級市的創新發展能力不足。

4.2 政策建議

京津冀長期囿于行政區劃限制，優質要素資源稟賦區域分布不均衡，導致區域內各城市產業創新能力差異大、城市間創新能力耦合協調性不強、產業轉移升級創新收益不均衡，對此提出以下政策建議。

(1)提升城市群整體創新能力，縮小城市群創新 “高地”與 “谷地”差距，協同推進京津冀城市群各城市創新能力均衡發展。處于高質量發展階段的京津冀城市群要抓住創新主動脈，依托產業轉移升級構建現代產業體系，緩解區內創新能力落差矛盾，增強各城市自主創新能力。北京要突出原始創新能力、占據世界創新高地并實現關鍵核心技術突破，集中力量構建 “高精尖”產業結構；天津要聚焦科技創新驅動傳統產業轉型升級，把握全球制造業發展新趨勢與創新關鍵環節；河北各地級市應加大科研創新經費投入力度，通過FDI和招商引資等各種方式，充分挖掘、激發產學研三方創新潛力、動力與活力，提升技術創新、吸收與轉化能力。依托雄安新區科技帶動作用，以北京中關村科技園為龍頭，最大限度地發揮其科技創新引領作用，聯通天津濱海新區、河北雄安新區等重點創新發展區，放大城市群產業協同創新與產業轉移升級創新收益間的正反饋效應。

(2)引導創新要素合理流動，構建完善的區域創新網絡。京津冀城市群應始終秉持錯位發展理念，打造集科研開發、試點實驗、成果轉化為一體的產業鏈、創新鏈和價值鏈，構建區域產業創新網絡。河北要加快培育具有引領性的創新增長極，與京津形成三足鼎立、互為支撐的協同創新發展格局，實現創新增長極與京津雙城及河北各地級市的關聯互動，共同構建高效穩定的城市群創新網絡，打通創新資源流通渠道，建立突破各城市地理距離約束的高效跨界創新合作平臺。

(3)建立健全區域產業轉移升級創新收益協調體制機制，形成區域產業分工合作一體化協同發展的利益共同體。京津冀城市群產業轉移升級涉及轉出地與承接地等多方利益分配，應完善稅收管理和轉移支付制度，加大城市群產業結構調整的資金支持力度，筑建惠及多方的長效利益協調機制；創新民間合作保障體制機制和模式，充分發揮民間企業、商會等市場有機體對區域協調發展的有益作用，彌補政府功能的缺陷和不足，形成 “自上而下”與 “自下而上”聯動呼應、協同配合與互相支持的創新發展格局。