顛覆性技術(shù)項目中同行評議機(jī)制改進(jìn)思路與國際實踐

李曼迪，趙筱媛，劉曉娟

(1.中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038；2.北京師范大學(xué)，北京 100875)

0 引言

當(dāng)前，世界秩序和戰(zhàn)略格局正處于大變革大調(diào)整的關(guān)鍵時期，大國競爭的背后是科技實力的較量，而科技創(chuàng)新能力則是搶占科技制高點的有力武器。顛覆性技術(shù)作為一種具有巨大市場變革力的技術(shù)，該概念自提出后即受到廣泛關(guān)注，一些科技強(qiáng)國的政府部門或軍方機(jī)構(gòu)也在戰(zhàn)略文件中體現(xiàn)了對顛覆性技術(shù)的重視，從國家層面賦予顛覆性技術(shù)更深層次的國防和科技戰(zhàn)略內(nèi)涵[1-5]。顛覆性技術(shù)作為能夠?qū)崿F(xiàn)科技水平 “彎道超車”甚至重塑未來格局的革命性力量，近年來也引起了中國關(guān)注。2016年，顛覆性技術(shù)被寫入中國 《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》和 《 “十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》。2017年，中共十九大報告強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究，拓展實施國家重大科技項目，突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新。近年來在全國兩會中，顛覆性技術(shù)更是多次作為代表的提案內(nèi)容被廣泛討論。

在新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，通過有效的管理機(jī)制盡早識別和培育顛覆性技術(shù)項目，把握顛覆性技術(shù)形成過程中的關(guān)鍵節(jié)點，抓住由顛覆性技術(shù)帶來的發(fā)展機(jī)遇至關(guān)重要。作為國內(nèi)外科技評價采用的主要機(jī)制，同行評議被廣泛應(yīng)用于科研項目立項評審過程中，但其基于共識的決策模式[6]與極具不確定性和創(chuàng)新性的顛覆性技術(shù)項目存在不適應(yīng)性。如何在顛覆性技術(shù)項目遴選中充分發(fā)揮同行評議機(jī)制的特點與優(yōu)勢，改進(jìn)其局限與不足，實現(xiàn)對顛覆性技術(shù)項目的有效評價，從而較為精準(zhǔn)地布局與培育國家顛覆性技術(shù)項目是值得研究的問題。

1 同行評議機(jī)制的發(fā)展與應(yīng)用

1.1 同行評議機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

隨著社會發(fā)展，科學(xué)研究由個人基于興趣愛好所進(jìn)行的活動朝著系統(tǒng)化、專業(yè)化、常態(tài)化的方向發(fā)展。為了對科研成果的科學(xué)性與創(chuàng)新性進(jìn)行權(quán)威有效的判斷，同行評議應(yīng)運(yùn)而生。同行評議已有300多年的發(fā)展歷史，雖然廣泛應(yīng)用于科技評價活動，但其在概念界定與體系方法上并無統(tǒng)一定義[7-8]。從狹義上講，同行評議特指一種由同行專家參與的定性評價方法[9]，在開展評議時需明確評議目標(biāo)、制定評議準(zhǔn)則、細(xì)化評議標(biāo)準(zhǔn)，以確保通過此種方法所得到的評議結(jié)果的可靠性；從廣義上看，同行評議更是一種科技評價機(jī)制，涉及評議組織機(jī)構(gòu)、評議專家以及評議對象三方主體，同時在同行評議的組織與實施方式上具有多樣性特點 (見表1)。從評審形式看：根據(jù)評議專家與被評議人的匿名情況，同行評議可分為單盲評審、雙盲評審和開放評審；根據(jù)評審實施方式的差別，同行評議可分為通信評審、會議評審等。基于不同評審目的，評議組織機(jī)構(gòu)也會采用不同的評審形式進(jìn)行一級或多級評審。除了最基本的評議過程外，同行評議系統(tǒng)還包含專家遴選、反饋與申訴、監(jiān)督與評估等組成部分[10]。

表1 同行評議機(jī)制組織實施的不同類型

1.2 同行評議機(jī)制應(yīng)用場景

同行評議機(jī)制已被廣泛應(yīng)用于國內(nèi)外科技評價活動中，如學(xué)術(shù)論文評審、科技項目立項評審、科研成果評定、科研人才評價、科研機(jī)構(gòu)效率評估等 (見表2)，對于知識演化和科學(xué)進(jìn)步起到重要的推動作用。同行評議基于不同應(yīng)用目的所發(fā)揮的作用有所不同，以學(xué)術(shù)論文評審與科技項目立項評審為例：在學(xué)術(shù)期刊出版中，同行評議主要應(yīng)用于期刊論文的外審環(huán)節(jié)，期刊編輯將稿件發(fā)送給同行專家，由其判斷稿件是否具有學(xué)術(shù)發(fā)表價值，因此同行評議通常被稱為 “學(xué)術(shù)守門人”，作為學(xué)術(shù)自治體系的質(zhì)量控制機(jī)制發(fā)揮作用[11]；在科技項目立項評審過程中，同行評議活動由項目資助機(jī)構(gòu)組織開展，作為此過程的核心機(jī)制，同行評議提供科研項目在科學(xué)性以及潛力價值上的決策支撐，從而實現(xiàn)對科技資源的優(yōu)化配置[12]。不管應(yīng)用于何種場景，同行評議的本質(zhì)均未改變，即由同行專家所組成的學(xué)術(shù)共同體受委托方委托[13]，對科研活動中的特定對象進(jìn)行評價。

表2 同行評議機(jī)制應(yīng)用的場景

2 同行評議機(jī)制應(yīng)用于顛覆性技術(shù)項目

2.1 同行評議機(jī)制的問題與挑戰(zhàn)

同行評議機(jī)制的問題研究由來已久，目前對同行評議結(jié)果最大的質(zhì)疑集中在公正性與有效性兩方面。

(1)公正性是指在同行評議過程中要保證評議對象能得到客觀和無偏見的評審[9]。但在實際評議活動中，評議專家作為擁有個人意志的主體，并不能完全達(dá)到理想化的狀態(tài)。從專家自身的主觀角度來看，人際關(guān)系、利益沖突、個人偏見是影響評議公正性的三個主要因素[14]，目前已通過建立各類補(bǔ)充機(jī)制如專家回避與輪換機(jī)制、反饋與申訴機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等對此類影響公正性的主觀因素進(jìn)行控制。此外，由于專家學(xué)術(shù)水平、背景的差異，也會針對評議標(biāo)準(zhǔn)、評議內(nèi)容產(chǎn)生不同的理解，進(jìn)而影響同行評議的公正性[15-16]，對此各方也從專家遴選的一致性、遴選方法以及專家?guī)旃芾斫ㄔO(shè)等方面進(jìn)行相關(guān)研究[17-18]。

(2)有效性重點關(guān)注同行評議是否能對有價值的研究內(nèi)容進(jìn)行有效識別。同行評議作為基于學(xué)術(shù)共同體的一種評價機(jī)制，其依據(jù)評議標(biāo)準(zhǔn)對某一事物評價的前提便是同行專家采用大致相同的范式開展評議活動。對于打破現(xiàn)有研究范式的創(chuàng)新性研究而言[19]，傳統(tǒng)評議標(biāo)準(zhǔn)則與其存在沖突之處，同行專家往往難以形成共識，無法有效評價。此外，同行評議傾向于選擇具有豐富研究成果或具有良好研究條件的評議人，不利于那些具有良好發(fā)展?jié)撡|(zhì)但缺乏前期研究積累的研究機(jī)構(gòu)或研究人員，造成馬太效應(yīng)[20-21]。多數(shù)國家也通過設(shè)立青年人才項目對年輕科學(xué)家進(jìn)行重點資助，通過限制年齡及科研經(jīng)歷開辟青年賽道，以削減馬太效應(yīng)在科技資源優(yōu)化配置中的影響。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，科學(xué)發(fā)展大環(huán)境不斷變化更新，雖然同行評議機(jī)制具有悠久的歷史和不可替代性，但在其開展過程中對創(chuàng)新思想把握有限，使其在對顛覆性技術(shù)的評價中存在不適應(yīng)性。針對此類創(chuàng)新性極強(qiáng)且伴隨著不確定性的顛覆性技術(shù)項目，如何有效利用同行評議結(jié)果但又不至于因同行評議的保守性而將顛覆性技術(shù)苗頭扼殺于襁褓之中，進(jìn)而實現(xiàn)對顛覆性技術(shù)項目的有效評審，也為同行評議的實施過程增添了難度。在當(dāng)前基于同行開展項目遴選的工作體系下，如何合理地通過同行評議機(jī)制遴選顛覆性技術(shù)項目成為一個值得思考的問題。

2.2 顛覆性技術(shù)項目特點

顛覆性技術(shù)項目是一類極具創(chuàng)新性的研究項目，類似表征項目具有創(chuàng)新性的概念還有高風(fēng)險探索性項目、非共識項目、變革性研究項目等。美國國家科學(xué)基金會 (National Science Foundation，NSF)在創(chuàng)新性研究項目的資助中具有豐富的實踐經(jīng)驗[6]。早在1990年NSF就設(shè)立了小額探索性研究項目 (Small Grants for Exploratory Research，SGER)基金，用以資助具有創(chuàng)新性的初期研究探索，并于2003年加大了此資助機(jī)制的資助力度。通過對以往創(chuàng)新性研究資助情況的調(diào)研，2007年NSF更加明晰了資助創(chuàng)新性研究項目的定位，即資助尚處于早期階段、具有潛力的變革性研究[22]。此外，NSF也致力于資助能夠帶來重大創(chuàng)新性變革的學(xué)科交叉研究，并于2017年起資助學(xué)科更深層次交叉的融合研究[23]，以期解決重大科學(xué)及社會問題。

從項目外部表現(xiàn)特征來看，顛覆性技術(shù)項目與上述項目具有相似之處。在評審過程中，顛覆性技術(shù)項目往往由于想法的創(chuàng)新性強(qiáng)、實現(xiàn)難度大、超出了一般人的理解能力，造成專家評價爭議大、分歧大并難以統(tǒng)一觀點[24]，體現(xiàn)出此類項目的非共識性特點。在項目實施過程中，由于研究結(jié)果具有較高的不確定性，可能完不成既定的研究目標(biāo)，具有較大的失敗概率，也可能取得巨大成功并伴隨著較大的收益，體現(xiàn)出顛覆性技術(shù)項目的高風(fēng)險特點。

基于顛覆性技術(shù)內(nèi)涵，顛覆性技術(shù)項目與常規(guī)的創(chuàng)新性研究項目相比也具有其獨特之處。顛覆性技術(shù)的產(chǎn)生路徑一般可分為兩種[5]：一種是基于現(xiàn)有技術(shù)的交叉融合，或是現(xiàn)存技術(shù)的組合而產(chǎn)生；另一種是在重大范式變革中形成的新興替代性技術(shù)。顛覆性技術(shù)往往以應(yīng)用需求為導(dǎo)向，發(fā)源于解決社會及生活問題，這也是當(dāng)前各國識別或預(yù)測顛覆性技術(shù)的重點角度。同時，顛覆性技術(shù)能否顛覆成功最終還需市場環(huán)境檢驗，因此技術(shù)需具備明顯的性能優(yōu)勢進(jìn)而轉(zhuǎn)化為強(qiáng)勁的競爭力，對現(xiàn)有技術(shù)造成巨大沖擊并改變市場格局[25]。從此內(nèi)部視角看，對顛覆性技術(shù)項目的評價仍是顛覆性技術(shù)的有效識別問題，即判斷項目所研究的技術(shù)是否具備顛覆性。

3 顛覆性技術(shù)項目同行評議機(jī)制的改進(jìn)思路

國家層面的顛覆性技術(shù)項目布局是一個由政府、專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、專家學(xué)術(shù)共同體多方參與的科技資源配置過程，同行評議機(jī)制主要作用于顛覆性技術(shù)項目遴選的相關(guān)過程。科研項目遴選總體上可分為三個階段：項目準(zhǔn)備階段、項目遴選階段、項目實施階段。準(zhǔn)備階段包括制定項目資助指南、征集項目申請、初步篩選項目申請等環(huán)節(jié)。遴選階段主要基于同行評議機(jī)制開展，旨在篩選有研究價值與研究前景的項目申請，又可細(xì)分為確定資助策略、項目立項評審、項目資助決策等環(huán)節(jié)。實施階段是各項目獲得資助后開展相關(guān)研究。

基于顛覆性技術(shù)項目特點，本文提出針對顛覆性技術(shù)項目的同行評議機(jī)制改進(jìn)思路框架 (見圖1)。對于顛覆性技術(shù)項目的高風(fēng)險性特點，本文提出從項目遴選階段的資助策略確定環(huán)節(jié)改進(jìn)，即通過為評議專家提供相應(yīng)評議準(zhǔn)則調(diào)整資助策略，合理平衡項目資助過程的總體風(fēng)險。針對非共識性特點，從項目資助決策環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)，即通過將專家意見作為輔助參考，挑選適當(dāng)人員執(zhí)行最終決策權(quán)，以避免難以形成統(tǒng)一意見的情況發(fā)生；針對項目研究內(nèi)容中技術(shù)的識別與評價，則從完善項目評審過程的專家成員組成來改進(jìn)，通過挑選具有相關(guān)研究經(jīng)驗的跨領(lǐng)域?qū)＜一蚓邆鋺?zhàn)略眼光的產(chǎn)業(yè)專家，更為精準(zhǔn)地識別潛在顛覆性技術(shù)。

圖1 同行評議機(jī)制改進(jìn)思路框架

4 同行評議機(jī)制改進(jìn)的國際實踐

針對顛覆性技術(shù)項目、變革性研究項目等創(chuàng)新性科研項目的特點，國際上一些科研資助機(jī)構(gòu)在項目遴選過程中已經(jīng)開展對傳統(tǒng)同行評議機(jī)制的改進(jìn)與調(diào)整。本文通過對部分國家和機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新型、顛覆性科研項目遴選所采用的同行評議機(jī)制進(jìn)行調(diào)研，梳理了相關(guān)實踐案例[26]。

4.1 通過制定資助策略改進(jìn)同行評議

(1)改進(jìn)策略的含義。組合資助是一種在具有不同風(fēng)險、不確定性和潛在影響水平的項目之間平衡科技資源的科研資助策略，不同的項目資助策略會影響科研項目整體資金投入所帶來的回報。通常低風(fēng)險項目是短期的、保守的項目，且其建立在已有知識體系之上。能夠取得重大突破的顛覆性技術(shù)項目則具有較高的投資風(fēng)險，其成功性難以保證。傳統(tǒng)科研項目遴選中的同行評議是一種質(zhì)優(yōu)評價，即評議專家基于科研項目研究內(nèi)容本身的科學(xué)性與價值進(jìn)行評價。組合資助將科研項目實施的風(fēng)險性納入評價體系中，一定程度上影響評議目標(biāo)與評議準(zhǔn)則，改進(jìn)了同行評議機(jī)制。資助機(jī)構(gòu)可以通過組合資助來支持一系列高、中、低風(fēng)險項目，以平衡顛覆性技術(shù)項目的高風(fēng)險性。

(2)應(yīng)用實踐——以美國羅伯特·伍德·約翰遜基金會項目資助[26]為例。美國羅伯特·伍德·約翰遜基金會 (Robert Wood Johnson Foundation，RWJF)成立于1972年，是一個專注于改善美國健康問題的慈善機(jī)構(gòu)，其使命目標(biāo)是增加弱勢群體的醫(yī)療保健機(jī)會，遏制醫(yī)療保健費(fèi)用的增加，改善患者的病癥[27]。與實現(xiàn)國家目標(biāo)的政府和追求商業(yè)利益的產(chǎn)業(yè)界資助機(jī)構(gòu)不同，美國私人基金會致力于解決社會與人類進(jìn)步的根源問題，一般擁有支持高風(fēng)險特點的前沿研究和跨學(xué)科研究的資助經(jīng)驗[28]。

RWJF主要資助提供醫(yī)療健康服務(wù)的創(chuàng)新方法研究，以及醫(yī)護(hù)人員的教育和培訓(xùn)活動。積極生活研究計劃 (Active Living Research Program，ALR)[29]是RWJF獨特的項目資助計劃，其愿景是改善人口的身體健康水平，該資助計劃的設(shè)計采用了組合資助的思路。在項目資助過程中，RWJF基金會絕大多數(shù)資金被優(yōu)先分配給可預(yù)見性研究，這些研究通常有較低的風(fēng)險和更可預(yù)測的成果；部分資金被分配給高風(fēng)險項目，2007年高風(fēng)險項目的資助金額約占支出的8%。RWJF會定期對其各方面資金分配的影響和風(fēng)險進(jìn)行評估，目的是通過評估后進(jìn)行策略調(diào)整，使得不同項目組合資助的影響力最大化。

組合資助將科研項目資助活動視為 “風(fēng)險投資”過程，資助機(jī)構(gòu)則需整體把握科研成果產(chǎn)出與投資風(fēng)險平衡，使科研資金能夠最大程度發(fā)揮作用。組合資助策略比單一的重點資助策略更有可能產(chǎn)生重要的原創(chuàng)性研究成果，但對于一些無法驗證中期成果甚至最終成果的高風(fēng)險項目，資助方的決策也容易因此受到質(zhì)疑。

4.2 通過完善評議專家構(gòu)成改進(jìn)同行評議

(1)改進(jìn)策略的含義。傳統(tǒng)項目立項評審環(huán)節(jié)的同行評議機(jī)制是基于學(xué)術(shù)共同體開展的，但同行評議的群體共識要求也促進(jìn)了保守主義。對于顛覆性技術(shù)這類革命性創(chuàng)新，基于共識的評價標(biāo)準(zhǔn)容易在評價中出現(xiàn)盲區(qū)。多方評審旨在通過針對性地增加完善評議專家成員構(gòu)成，從戰(zhàn)略角度以及市場產(chǎn)業(yè)角度分析項目研究內(nèi)容是否具有潛在應(yīng)用價值及市場顛覆潛力，為項目資助決策提供科學(xué)價值之外新的視角，進(jìn)而有效識別與部署顛覆性技術(shù)項目。

(2)應(yīng)用實踐——以加拿大護(hù)士基金會項目資助[30]為例。加拿大護(hù)士基金會 (Canadian Nurses Fo-undation，CNF)是專門致力于促進(jìn)加拿大人民健康和病人護(hù)理的國家基金會，其運(yùn)作方式是從財政上支持從事高等教育、研究、家庭保健和專業(yè)認(rèn)證的加拿大護(hù)士，倡導(dǎo)護(hù)理知識的傳播和利用。CNF運(yùn)行50多年來，通過向所有教育層次有前途的護(hù)理學(xué)生和護(hù)士頒發(fā)獎學(xué)金、資助護(hù)士主導(dǎo)的研究，來提高病人護(hù)理的質(zhì)量和功效，并改善健康服務(wù)。

CNF運(yùn)營的護(hù)理合作伙伴關(guān)系 (NCP)部門在進(jìn)行項目資助管理時，采用了雙重評議程序：一方面由在生物倫理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)和研究領(lǐng)域具有專業(yè)知識的科學(xué)家評議，另一方面由醫(yī)療保健管理方面的決策者評議。NCP執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督評議小組的資助決策，并確保專家評議結(jié)果符合跨學(xué)科研究資助的標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行委員會還包括三名或三名以上的評審員，其中至少有一名醫(yī)療決策者。評議專家成員構(gòu)成的多樣化使決策過程能夠采用更廣闊的視角，可以鼓勵跨學(xué)科和以用戶為中心的研究，從而擴(kuò)大研究的科學(xué)交叉與社會相關(guān)性。但當(dāng)小組成員間缺乏有效互動時，少數(shù)或不同意見則容易被忽視。

4.3 通過轉(zhuǎn)移資助決策權(quán)改進(jìn)同行評議

(1)改進(jìn)策略的含義。單人決策是一種集中職責(zé)、簡化流程的決策方式，將項目資助決策權(quán)交由項目管理方某一人，由此人決定是否進(jìn)行項目資助。單人決策模型的關(guān)注焦點是創(chuàng)新，即在項目結(jié)果高度不確定以及專家意見難以達(dá)成一致的情況下，鼓勵冒險選擇高風(fēng)險項目以獲得更高的回報。

(2)應(yīng)用實踐——以美國國防高級研究計劃局項目資助[31]為例。美國國防高級研究計劃局 (Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA)成立于1958年，作為最成功的顛覆性技術(shù)研究與培育機(jī)構(gòu)，DARPA始終關(guān)注高風(fēng)險、突破性的顛覆性技術(shù)項目，并在項目的組織與管理上形成了一套獨特經(jīng)驗。其中，基于項目專員的項目遴選與決策機(jī)制是DARPA項目組織實施的核心。

DARPA通過雇用項目專員的方式管理和分配相關(guān)領(lǐng)域的研究經(jīng)費(fèi)，自下而上地發(fā)現(xiàn)項目并進(jìn)行資助決策，同時由項目專員全權(quán)負(fù)責(zé)項目執(zhí)行階段的監(jiān)督與管理工作。在項目專員的選擇上，DARPA注重考量人員的專業(yè)素質(zhì)與戰(zhàn)略眼光，要求其不僅能夠敏銳識別潛力項目且能夠在項目執(zhí)行過程中提供相關(guān)指導(dǎo)[32]。項目專員均以短期合約方式聘用，一般為4～6年，此種不會續(xù)簽的短期服務(wù)一方面能夠為團(tuán)隊不斷注入新鮮血液，另一方面也通過高流動性來消除惰性與官僚主義，鼓勵其承擔(dān)風(fēng)險并促進(jìn)項目資助的創(chuàng)新[33]。在進(jìn)行項目資助決策時，項目專員會向外部同行評議委員會進(jìn)行咨詢，但同行評議的結(jié)果僅作為項目專員決策時的參考，在最終的項目資助決策上擁有完全的自主權(quán)。

單人決策可以有效避免同行評議過程中因項目實現(xiàn)難度大、想法難以理解等問題而產(chǎn)生的非共識現(xiàn)象，節(jié)約了決策時間，提高了決策效率。但此種決策模式下項目專員被賦予極大的權(quán)力，挑選專業(yè)適合且具備責(zé)任心的項目專員便尤為重要，能夠從一定程度上提升項目資助的命中幾率。同時，在單人決策時，由于沒有與他人的交互過程，決策的透明度會有一定損失，需要加強(qiáng)決策過程文件的記錄與管理，并采取一定的監(jiān)督措施。

5 結(jié)語

同行評議機(jī)制發(fā)展至今具有廣泛的應(yīng)用形式與應(yīng)用場景，特別是在科研項目立項評審中具有不可替代的作用，是重要的科技評價機(jī)制。在科技飛速發(fā)展并不斷融合的大趨勢下，國家科技戰(zhàn)略需求的調(diào)整更新為科技管理工作提出新的要求，如在遴選極具創(chuàng)新性與不確定性的顛覆性技術(shù)項目上，我國尚缺乏相關(guān)經(jīng)驗，同時也為同行評議機(jī)制帶來新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。本文通過分析總結(jié)顛覆性技術(shù)項目特點，結(jié)合項目資助環(huán)節(jié)提出同行評議機(jī)制改進(jìn)思路，并進(jìn)行了相關(guān)國際實踐經(jīng)驗介紹，以期為同行評議機(jī)制充分發(fā)揮已有優(yōu)勢、彌補(bǔ)不足，有效識別、培育顛覆性技術(shù)項目提供參考借鑒。