中國共產黨憲法治理百年探索及省思

夏新華，徐雯聰(湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 4008)

習近平強調：“要在憲法范圍內和法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”，“堅持依憲治國、依憲執政”。國家治理之基石在法治，而法治之核心在憲法。所謂憲法治理，就是以憲法為統籌，調控一國政治、經濟、文化、社會等各方面，以形成社會共識、凝聚全國之力，實現國家和社會的穩定發展。中國共產黨的憲法治理經歷了從根據地局部執政時期的革命憲法，新中國成立初期移植蘇聯憲制模式及本土化探索，到改革開放后逐步重視憲法之治，特別是新時代終于形成了在習近平法治思想指導下的依憲治國與依憲執政的新局面。中國共產黨真正完成了憲法之治的百年探索，構筑出中國特色社會主義憲制發展的宏偉藍圖。百年憲法治理跌宕曲折，終堅定向前，其經驗值得弘揚，而培育中國特色社會主義憲法文化任重道遠。

一 《憲法大綱》：蘇維埃憲法治理的初步實踐

1927年9月19日，中共臨時中央政治局會議決定“現在的任務不僅宣傳蘇維埃的思想，并且在革命斗爭新的高潮中應成立蘇維埃”①，要求“統一中國，造成新中國——工農兵勞動貧民代表會議(蘇維埃)的中國”“建立蘇維埃的中國”[1]。中國共產黨開始規劃政權建設。1928年黨的“六大”會議上，通過《蘇維埃政權的組織問題決議案》，系統闡釋了建設蘇維埃政權的組織構想。次年，在毛澤東的帶領下，中國共產黨在多地建立蘇維埃政府，形成革命根據地，各根據地相繼制定和頒布有著憲法性質的政綱，為建立統一的蘇維埃共和國、制定蘇維埃共和國憲法做了實踐和理論上的準備。1930年在共產國際的指示和影響下，中國共產黨決定建立中國的蘇維埃共和國，制定不完全照抄蘇俄憲法的中國國家根本法。同年12月1日中央執行委員會發布第1號布告，宣布中華蘇維埃共和國成立，次日《紅旗周報》全文刊載了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》(下文簡稱《憲法大綱》)[2]。至此，中國共產黨主持制定的第一部國家根本大法誕生。

《憲法大綱》共17條，規定了革命政權的性質是工農民主專政，任務是反對帝國主義和封建主義，規定中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵會議(蘇維埃)的大會；并規定了工農勞動群眾的基本民主權利；宣布民族平等與外交政策的基本原則；確認要趕走帝國主義列強在華勢力等[3]。1934年中國共產黨審視憲法大綱施行過程中存在的問題，在中華蘇維埃第二次全國代表大會上對《憲法大綱》作了一些必要的修改和補充，增加了“同中農鞏固的聯合”，擴大了鞏固蘇維埃政權的階級基礎。1940年毛澤東在《新民主主義的憲政》中指出：新民主主義的憲政應該是符合中國國情的，既不該是“歐美式”，也不該是“蘇聯式”?！稇椃ù缶V》是蘇維埃時期中國共產黨實行憲法治理的初步成果和移植蘇俄憲法發展本土革命憲法的初步嘗試，它用根本大法的形式保護了新民主主義時期中國共產黨的革命成果?！稇椃ù缶V》頒布后，中華蘇維埃政權取得合法地位，蘇維埃制度在中國革命區域開花結果，開辟了中國人民自主管理國家的先河。其中，人民當家作主、逐漸消除階級剝削制度等憲法精神和原則被“五四憲法”吸收，實現了憲法移植與本土化的內在轉換。

自此，中國人民完成了自己制定憲法的初步嘗試，中國共產黨開啟局部執政時期，并開始了依據憲法治理的新道路?？箲饡r期的憲法治理貫徹民主與抗戰兩條主線，《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》作為抗戰初期具有代表性的施政綱領，極大地激發了廣大人民群眾的抗戰熱情和對民主政治的認同?？谷諔馉巹倮?，國內局勢發生根本性的轉變，中國共產黨開啟了憲法治理的新探索?！蛾兏蕦庍厖^憲法原則》《中華民國陜甘寧邊區自治憲法草案》《華北人民政府施政方針》等憲法性文獻展現了中國共產黨的憲法治理思想由萌芽到成熟、由理論到實踐的演進，成為了中國共產黨奪取全面勝利的政治武器?？傊袊伯a黨對憲法治理的早期探索和經驗總結奠定了中國共產黨進行全面憲法治理的基本框架。

二 《五四憲法》：憲法治理理念從全面移植到創造性轉換

(一)《共同綱領》對新中國憲法治理模式的初步探索

1949年9月29日，為了滿足新中國成立初期政治、經濟、文化發展的需要，中國人民政治協商會議正式通過了《共同綱領》。這部憲法性文獻的出臺，標志著中國的憲制發展進入了一個新的時代?！豆餐V領》總結了中國人民反帝反封建、探索民主與自由過程中的斗爭經驗，規定了中華人民共和國的性質和任務，以及中華人民共和國的國體、政體，確保了人民群眾的主人翁地位。作為新中國的第一部憲法性文獻，《共同綱領》起到了臨時憲法的作用，滿足了建國初期政權建設的需要。在《共同綱領》的統籌下，新中國的國民經濟得到快速恢復和發展，進行了土地改革、鎮壓反革命運動，參加了抗美援朝戰爭，人民民主政權更加鞏固，國際威望顯著提升?！豆餐V領》是中國共產黨探索新中國憲法治理模式的雛形，為《五四憲法》的制定和“過渡時期總路線”的完成奠定了堅實的基礎。

(二)《中華人民共和國憲法》對蘇聯憲法治理模式的移植

新中國成立初期實行“一邊倒”向蘇聯的政策，新政權的憲制建設也向“社會主義陣營的老大哥”尋求意見與幫助。斯大林積極建議中共中央制定新憲法，十分明確地指示：“我想你們可以在1954年搞選舉和憲法。我認為這樣做，對你們是有利的?！盵4]在考慮到社會發展與國際形象，特別是考慮到斯大林的建議之后，黨中央決定響應制憲建議并準備召開人民代表大會以起草憲法[5]。在此背景下，1954年9月，第一屆全國人民代表大會如期舉行，表決通過了新中國第一部憲法——《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《五四憲法》)。

《五四憲法》借鑒與移植了1936年《蘇維埃社會主義共和國聯盟憲法》(以下簡稱《蘇聯1936年憲法》)。在國家機構上，《蘇聯1936年憲法》規定的最高國家權力機關為蘇聯最高蘇維埃，我國《五四憲法》為全國人民代表大會，從設置到條文的表述，《五四憲法》與《蘇聯1936年憲法》存在極高的相似性。在憲法結構上，《蘇聯1936年憲法》的在章下分條，條下不分節模式被《五四憲法》承襲，后來的《七五憲法》《七八憲法》也均照此次序。另外，《蘇聯1936年憲法》在憲法最后一章規定了“國徽、國旗、首都”，《五四憲法》也同樣如此，僅將三者順序調整成為“國旗、國徽、首都”。關于國家性質，《蘇聯1936年憲法》在第一條規定蘇聯的國家性質為“工農社會主義國家”，《五四憲法》也在第一條規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家”。關于政權組織形式，蘇聯與中國均體現了“議行合一”的人民代表制，只在表述上有所不同?！短K聯1936年憲法》規定國家的一切權力由城鄉勞動者享有，由勞動者代表蘇維埃實現；《五四憲法》同樣規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制?！?/p>

斯大林指出中國應當在1954年實行選舉、制定憲法，使得中共領導人開始為此進行全面的準備工作。可見，新中國成立初期的憲法治理思路受到了斯大林提議的影響和蘇聯模式的直接影響，這與新中國法制建設中全面學習蘇聯的方針是一脈相承的。實際上，當時資本主義與社會主義兩大陣營對立的國際環境與《共同綱領》不能適應新中國成立以來國家和社會進一步發展的需要的國內背景共同促成了《五四憲法》的制定。

(三)《五四憲法》的創造性轉換

1.人民代表大會制度

1949年10月，新中國政法界的領導人、時任內務部長謝覺哉在解釋中國實施人民代表大會制度的原因時指出：“一是我們不能采用西方國家的三權分立制；二是它根據馬克思主義、列寧的理論建立，借鑒了蘇聯的經驗?！盵6]早在1940年，毛澤東在《新民主主義論》一文中就為新中國設計了人民代表大會制度的組織形式，指出現在可以采取全國、省、縣、區人民代表大會直至鄉人民代表大會的系統，并建立普遍平等的選舉制[7]。人民代表大會制度作為中國本土憲制探索的成果，對蘇聯的人民代表制進行了重要的轉換：蘇聯最高蘇維埃實行的是兩院制，這是由蘇聯聯邦制政體所決定的，而我國的人民代表大會制度實行的是一院制，這是由我國是統一的多民族國家性質所決定的，與蘇聯實行的聯邦制有著根本不同。

2.民族區域自治制度

民族自決權是關于民族和殖民地問題的重要內容，也是《蘇俄1918年憲法》規定蘇俄實行聯邦制的理論依據?？谷彰裰髡嗪徒夥艆^人民民主政權時期，中國共產黨對蘇聯憲制文化的吸納開始發生本土化的創造性轉換，主要表現在適應形勢變化，根據具體國情“糾左”和“糾錯”。在民族問題上，《陜甘寧邊區施政綱領》(1941年)第17條著重關注蒙古族、回族與漢族之間的民族平等，保障蒙古族、回族人民的政治、經濟、權利，尊重他們的宗教信仰和風俗習慣，并建立民族自治區[8]。解放區用根本法和制定自治法的形式把少數民族的自治區法律化、制度化?！蛾兏蕦庍厖^憲法原則》(1946年)進一步確立了民族區域自治的原則，規定邊區的少數民族在居住集中地區可以設立民族區，組織自治政權，在不與省憲抵觸的原則下可以制定自治法規?！懊褡鍏^域自治”后來成為了新中國處理民族問題的根本原則?！段逅膽椃ā凡]有照搬蘇聯的聯邦制國家結構，而是從統一的多民族國家的實際情況出發，創造性地在少數民族聚居的地方實行民族區域自治制度。這正是中國共產黨對完全照搬蘇聯模式、明顯脫離中國國情的錯誤認識的糾正[9]。

3.基本經濟制度

由于我國當時并未完成社會主義改造，《五四憲法》在毛澤東看來也屬于“過渡時期的憲法”，故在《五四憲法》中并沒有完全移植《蘇聯1936年憲法》的各項經濟制度，而是承認了過渡時期經濟體制的合法性，為接下來進行的社會主義改造進行了鋪墊。不論是所有制形式還是分配方式，《五四憲法》都作出了與《蘇聯1936年憲法》不同的規定。如在所有制形式上，《蘇聯1936年憲法》規定蘇聯只有國家所有制、合作社集體農莊所有制兩種形式，而《五四憲法》則承認國家所有制、合作社所有制、個體勞動者所有制、資本家所有制并存，同時強調國營經濟的優先性；在分配方式上，《蘇聯1936年憲法》強調按勞分配，而《五四憲法》確認四種所有制形式，實際上承認了按生產要素分配[10]。

三 《七五憲法》和《七八憲法》：特殊時期憲法治理的本土化探索

(一)《七五憲法》的出臺與探索

1.《五四憲法》逐步廢弛

《五四憲法》在制定和頒布后受到普遍尊重，黨和國家領導人也強調實施憲法治理的重要性，我國各級政權基本上都在遵循憲法規定的軌道運行。但沒過多長時間，實施憲法的澎湃熱情消退，憲法治理逐漸走向低谷?！段逅膽椃ā吩?0世紀50年代末逐步廢弛的主要原因有三：一是經濟制度的變化。1956年社會主義改造完成后，中國正式進入社會主義社會，通過農業合作化運動、和平贖買等政策消除了農民與資本家的土地和生產資料私有制?！叭蟾脑臁蓖瓿珊蟛痪玫?958年，“大躍進”與人民公社化運動在全國范圍內展開，《五四憲法》所確定與保護的經濟制度由于不符合實情而受到沖擊。二是1957年反右運動與極“左”思潮的沖擊?！段逅膽椃ā匪_定的公民的言論自由、出版自由受到質疑[11]。領導人對法治的態度也發生了變化，對法律的重要性有所輕視。三是中蘇交惡?！段逅膽椃ā纷鳛橐浦蔡K聯憲制模式的產物，被逐漸廢棄亦在情理之中。

2.《七五憲法》的出臺

1970年初，毛澤東提出召開全國人民代表大會和修改憲法，并建議取消《五四憲法》中國家主席的設置，以林彪、陳伯達為首的一伙人主張在憲法條文中加入“毛主席是國家主席、林副主席是國家副主席”的條文，這引起了毛澤東的反感和警覺?！熬乓蝗笔录?，以鄧小平為首的一批老干部復出，使得國家政治生活開始出現轉機。1975年1月17日，第四屆全國人民代表大會通過了新的《中華人民共和國憲法》，即《七五憲法》，中國共產黨再次意識到憲法治理的重要性。

3.《七五憲法》的本土化探索

第一，背離蘇聯模式的初次制憲嘗試?！镀呶鍛椃ā肥侵袊畴x蘇聯模式之后，探尋中國憲制發展道路的第一次制憲探索。當時新中國建立起來的憲制體制遭到巨大的破壞，加之斯大林去世以后中蘇交惡，中國若是需要重建憲法秩序，只能通過自己的經驗去摸索方向。

第二，以憲法正文明確中國共產黨的領導地位?！镀呶鍛椃ā返?條規定：“中國共產黨是全中國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。”[12]相比于《五四憲法》，《七五憲法》直接將中國共產黨的領導地位和領導內容寫入憲法正文，這是新中國憲法正文中首次出現“中國共產黨”并以憲法正文形式確立其領導地位，著重強調黨對國家機關的全面領導。這是《七五憲法》中本土憲制理論探尋中的一個重要實踐。

(二)《七八憲法》的恢復性重建與首次憲法修正

1976年10月，“文化大革命”結束了，我國政治出現了新的轉機。1977年8月12日至18日，中共十一大在北京舉行，修改后的《中華人民共和國憲法》得以通過，即《七八憲法》。

1.《七八憲法》對五四憲制的恢復性重建

從內容上看，《七八憲法》一定程度上繼承和恢復了《五四憲法》的精神，它對《五四憲法》受到破壞的制度進行了重建，具體表現在以下幾個方面：

(1)國家機關職能的恢復與完善。《七八憲法》明確了全國人民代表大會及其常務委員會的監督職能，恢復了監督憲法實施、選舉最高人民法院院長、選舉最高人民檢察院檢察長等職能，恢復全國人民代表大會代表的質詢權；恢復了行政機關的地位和職權，明確了國務院與最高國家權力機關和地方行政機關的關系；恢復了正常的司法體制，恢復檢察院的檢察權，基本恢復了《五四憲法》確立的國家機構體系和職能。

(2)公民權利的恢復?！镀甙藨椃ā吩黾恿斯駲嗬c義務的規定，由《七五憲法》的4條增加到16條，并增加了公民對違法失職的國家機關和企事業單位工作人員的申訴權。

(3)社會主義民主制度的恢復。社會主義民主作為我國憲法的基本原則之一，在《五四憲法》中明確確立，但是在“文化大革命”中遭到破壞?！镀甙藨椃ā坊謴土松鐣髁x民主規定的同時，在健全選舉制和加強全國人民代表大會職能、加強地方各級人民代表大會職能方面作出了新的規定，有利于社會主義民主制度的實踐。除此之外，《七八憲法》還通過恢復“百花齊放、百家爭鳴”等條文，在一定程度上保護了公民的民主權利。

2.《七八憲法》開啟憲法修正

《七八憲法》在1979年7月和1980年9月分別以決議的形式進行了兩次修正，這是新中國憲法史上首次出現以憲法修正的形式進行憲法變遷。憲法修正相對于憲法革新來說更加溫和與穩定，不易產生政治動蕩，是《七八憲法》的重大憲制創新，是憲法治理本土化探索的一大進步。

1979年7月1日，關于修正憲法的《決議》得到通過。第一次修正在四個方面進行了重要修改：在縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會；將地方各級革命委員會改為地方人民政府；將縣級人民代表大會從間接選舉改為直接選舉；將上下級人民檢察院由監督關系改為領導關系。1980年第二次修正將《七八憲法》第45條“公民有言論、通信、出版、集會、結社、游行、示威、罷工的自由，有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報’的權利”中的后半句刪去，僅保留“公民有言論、通信、出版、集會、結社、游行、示威、罷工的自由”[13]91。這兩次憲法變遷通過憲法修正的形式，減少了“文化大革命”在憲法中的影響，尤其是縣級人民代表大會直接選舉制度，成為我國發展民主政治，完善憲法治理的又一重大探索。

四 《八二憲法》及其五次修正案：憲法治理的歷史繼承與開拓創新

黨的十一屆三中全會以來，“文化大革命”的錯誤方針得以糾正，國家的工作重點已經轉移到社會主義現代化建設上來。為了更好地推進改革開放，充分保障公民的民主權利和自由，對《七八憲法》的修改勢在必行[14]，憲法治理的路線必須調整。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了新《中華人民共和國憲法》，即《八二憲法》。

(一)《八二憲法》的繼承與創新

1.對《五四憲法》的全面繼承

《八二憲法》是十一屆三中全會以來，對受破壞的《五四憲法》確立的憲法秩序進行全面重建。從制定過程上看，葉劍英要求“一定要堅持領導與群眾相結合，采取多種形式發動群眾參加，并交付全民討論。同時，要成立一個工作小組，邀請各方面專家參加，并隨時與全國各有關方面經常交換意見。要認真總結建國以來制定和修改憲法的歷史經驗，從我國的實際情況出發，同時參考外國憲法”。這與《五四憲法》制定過程中遵循的原則十分相似。

從結構上看，《八二憲法》完整地繼承了《五四憲法》的結構安排，恢復了在《七五憲法》和《七八憲法》中被破壞的結構體例。它既沒有像《七五憲法》《七八憲法》那樣“大頭細身”，更不是整體過分“消瘦”，在總體結構上與《五四憲法》更加接近。從內容上看，《八二憲法》在政權組織形式、政黨制度、外交政策等方面都基本沿用了《五四憲法》的規定，并依據中國的社會發展情況加以改造。

2.《八二憲法》的法治進步

《八二憲法》不僅繼承了《五四憲法》精神和原則，還結合中國改革開放初期的社會背景，深化了民主與法制建設。

(1)加強社會主義民主建設?！栋硕椃ā吩谛蜓圆糠执_定了社會主義民主建設是國家的根本目標和根本任務之一?！栋硕椃ā返?條確定了人民當家作主這一基本原則，并通過國營企業的民主管理、集體經濟組織的民主管理等加以落實。對于公民民主權利和自由的規定和保護大大超越了之前幾部憲法。

(2)加強社會主義法制建設。《八二憲法》在第5條確認了社會主義法制的崇高地位，維護法制統一和尊嚴。《八二憲法》確認了憲法最高地位，一切法律法規都不得同憲法相抵觸；一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權[13]26。第33條確認了法律面前人人平等的原則：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務?！盵13]81這是《八二憲法》吸取歷史教訓，在法制建設上邁出的堅實一步。

(3)完善國家機構組織建設?！栋硕椃ā坊謴驮O立國家主席和副主席；設立軍事委員會，領導全國武裝力量；健全行政機關的領導和工作體制；實行國家領導人的任期限制。

(二)五次修正案的本土憲制創新

十一屆三中全會的召開和改革開放的不斷深入，我國憲制體系需要根據社會發展需求進行不斷完善和創新，憲法治理路線需要適時進行調整。我國通過《八二憲法》以及1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次憲法修正案，將中國特色社會主義發展道路的理論創新通過根本大法確定下來，探索出了一條適合中國社會發展的憲制新路。

1.國家經濟制度的改革創新

十一屆三中全會以來，我國擺脫蘇聯模式的思想禁錮，對社會主義經濟體制進行了卓有成效地探索。在憲法制度方面，首先體現在土地所有權轉讓與私營經濟的問題上。過去我國土地所有權雖然屬于全民或集體，但由國家無償、無限期地劃撥使用。自1987年下半年起，國家決定在部分地區實行土地有償使用試點，即有償轉讓國有土地使用權，供土地使用權受讓人開發經營，由受讓人支付土地使用費。1988年憲法修正案規定土地使用權可以依照法律的規定轉讓。私營經濟方面，1987年國務院在會議中表達了高層對確立私營經濟憲法地位的態度。1988年憲法修正案允許私營經濟在符合法律規定的前提下發展，承認了私營經濟是社會主義公有制的補充，并保護私營經濟的合法權利和利益[13]41。1993年憲法修正案確認了國家經濟體制改革的目標之一是實行社會主義市場經濟體制。1999年修正案把發展社會主義市場經濟列入國家根本任務，顯示了黨和國家對健全和完善社會主義市場經濟的重視和決心。個人權利層面，為與社會主義市場經濟體制相適應，2004年憲法修正案明確“公民的合法私有財產不受侵犯”，進一步確認國家對全體公民的合法私有財產給予保護。

2.多黨合作和政治協商制度的創制

1993年憲法修正案增加了關于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。中國共產黨與民主黨派的合作由來已久，新中國建立初期共產黨便提出了“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針。但是在“文化大革命”時期，政治協商制度遭到了嚴重的破壞。政協制度創立了一種嶄新的執政形式與民主實現形式，作為中國特色的偉大獨創，能夠充分發揮我國政治制度的特點和優點，對建設有中國特色社會主義民主政治具有重要意義。

3.黨的全面領導方式的創新

2018年憲法修正案不僅確認了中國共產黨的合法領導地位，而且在憲法中確認了中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。這是在《七五憲法》之后，再一次在憲法正文中明確規定中國共產黨的領導地位。將黨的領導地位以國家根本大法的形式加以確認和保障，全面強化和落實黨的領導，是新時代中國特色社會主義制度下的重大憲制成果。在此指導思想之下，國家進行了黨和國家機構的全面深化改革。黨政機構設置和職能配置的協同化舉措能夠增強黨政機構之間的協調性和聯動性，解決黨的職能部門和政府機構之間職責重疊、機構間關系不清晰的問題，提高黨政機構的整體效能，堅持和完善黨的全面領導，是中國特色社會主義制度的重要改革。

4.監察制度的本土創制

作為2018年修憲最為重要的內容之一，監察體制改革對中國憲制發展有著極其深遠的影響。自黨的十八大以來，反腐敗斗爭深入推進，深化監察體制改革成為新時代反腐敗斗爭的重要舉措。2018年憲法修正案在“國家機構”中專門增加一節“監察委員會”，規定各級監察委員會的名稱、性質、地位、人員組成、領導體制等方面，為監察委員會的建立和運作提供了根本依據。新時代的監察體制改革充分吸收了中國傳統監察智慧、蘇區監察法制實踐以及十八大以來反腐斗爭的經驗，使得我國國家權力機關從原先的“一府兩院”體制進化為“一府一委兩院”，這是從我國歷史傳統和現實國情出發，加強對公權力監督的重大改革創新。從憲制層面上看，規范和限制權力是憲制的核心內容之一，監察是監督國家機關及其工作人員并進而約束權力的主要手段。因此，監察權應當納入憲制框架，憲制框架下的監察權不應該僅僅是治官的工具，還應該是限權的手段。

五 我黨憲法治理百年探索的若干省思

從新民主主義時期中國共產黨對憲法治理思路的初步探索，到新中國成立后逐漸形成中國特色的憲法治理模式，再到新時代提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。中國共產黨憲法治理的百年探索曲折蹣跚，終堅定向前，勾繪出探索中國特色社會主義憲法治理模式的宏偉藍圖。

(一)憲法治理百年探索的主要成就

1.形成了憲法創制中的中國式民主

實現對人民民主的頂層設計，關鍵是引導人民群眾從制度和形式上明確憲法治理的運行軌道，提升公民對憲法治理的認同感和參與度。在制度內容方面，我國憲法在人民代表大會制度、民族區域自治制度、基本經濟制度、公民的基本權利與義務等方面進行了制度創新與創造性轉換，從內容上保障了人民群眾的主人翁地位。在創制形式方面，我黨堅持直接或間接讓人民群眾參與到憲法制定的過程中，充分發揚人民民主，凝聚社會共識?！段逅膽椃ā吠瓿刹輸M工作頒布《中華人民共和國憲法草案》時，在黨中央的領導下，各民主黨派、人民團體及各界民主人士共500多人討論了憲法草案初稿，隨后全國政協和各省市黨政機關、軍隊領導機關，以及各民主黨派和各人民團體的地方組織共8000多人，提出了各種修改意見共計5900多條[15]。1954年6月14日又發動人民群眾參與憲法草案的討論，兩個多月里，全國各界共有1.5億多人參加了討論，提出了118萬多條修改和補充意見，充分體現了人民立憲的思想[16]。人民民主精神在此后的憲法制定過程中繼續發揚，在對《八二憲法》進行第三次局部修正時，第九屆全國人大第二次會議全體與會的人大代表近3000人發揚民主，進行了討論和審議[17]。2018年修憲時同樣高度發揚人民民主，在程序上經過了政黨動議、黨內討論、收集社會意見、議會通過四個步驟[18]。人民群眾直接或間接的參與到憲法制定的過程中，極大地體現了中國憲法治理的民主性，調動了人民對憲法治理的關注度，在發揮人民群眾主人翁意識的同時宣傳了憲制理念，擴大了憲法治理的社會基礎，是中國共產黨探索憲法治理模式過程中的重要成就。

2.創新了中國特色憲法治理模式

憲法是國家的根本大法，是一國政治、經濟、社會、文化等方面基本需求的總結，憲法治理必須與本國國情相適應。中國共產黨經過制定《中華蘇維埃共和國憲法大綱》、《共同綱領》、《五四憲法》、《七五憲法》、《七八憲法》到《八二憲法》及五次憲法修正案，逐漸實現了憲法移植與本土化的內在轉換，創造出不同于西方也不同于蘇聯的憲法治理模式。黨的十八大以來，習近平總書記提出“關于憲法的重要思想”，從憲法發展的歷史與憲法實施的實踐邏輯相統一的角度全面和系統地闡述了我國現行憲法的法律特征、法律地位、制度功能及其重要作用[19]，形成了獨具中國特色的憲法治理模式。步入新時代以來，中國共產黨高度肯定憲法至高無上的地位，明確提出依憲治國、依憲執政的國家治理理念，開啟探索具有中國特色的社會主義憲法治理模式新道路?？v觀百年憲制脈絡，中國共產黨堅持植根于中國國情、發軔于革命實踐，來凝聚社會共識，處理國家富強與民眾自由之間的關系。將國家權力運行與人民意志緊密聯合，實現“除了蘇聯外，沒有哪個政權像我們這樣與廣大人民保持著密切聯系的”。最終形成了以中國共產黨為領導，以人民群眾為主體，以民主集中制為依托的具有中國特色的憲法治理模式，構建了憲法治理的中國意識和中國導向。

(二)憲法治理百年探索的實踐教訓

1.憲法治理模式的移植當慎重

法律移植一般是指有意識地將一個國家或地區、民族的某種法律在另一個國家或地區、民族推行，并使其接受，從而成為后者法律體系有機組成部分的活動。近代以來后發國家在其法律近代化的過程中大都走過了法律翻譯、移植和本土化的道路。古今中外法律借鑒和移植的歷史表明，法律移植可以被稱為是法律發展的一種規律。而憲法移植是法律移植中極其重要和特殊的現象。相對于其他部門法移植，憲法移植的特殊性表現為：第一，憲法移植可以引起一國政治制度的重大變化。憲法是一國政治之基石，它規定了政體、國體及政府機構的組織與活動原則，公民的基本權利與義務等，直接決定了政治制度與社會制度的基本構造[20]。第二，憲法移植可能帶來長時間的具有深遠影響的文化沖突與融合。憲法的移植帶來的法律文化沖突表現得比其他部門法律的移植更為普遍、激烈。因為憲法和憲法制度是一國政治法律文化的最集中反映，從中可反映出國家占統治地位的政治價值觀念和思想體系，并深刻反映出該國文化的最深層內核中的政治屬性。因此憲法移植即使在相同社會制度與共同文化傳統的國家中也會發生長時間的文化沖突。這就使得憲法移植有一個相對較長的文化接受和融合的過程。第三，憲法的移植往往帶動其他法律的移植，從而導致一國整體的法律制度發生根本性的改變。在一國的法律制度中，依憲法而確立的社會制度和政治制度是最根本的制度，它決定著一國政治生活和社會生活的主要方面，因此它的改變必然會導致其他法律制度的改變[20]?；趹椃ㄒ浦驳奶厥庑?，在借鑒、移植他國憲法治理模式時，對他國憲法的移植需謹慎。

近代以來，中國內憂外患的社會環境決定了中國憲法治理模式必然以實現國家富強、民族獨立為目的，中國的憲法治理模式必然有其獨特性。新中國摧毀舊法統后，蘇聯的憲法治理經驗對我國盡快恢復、建立法制起到了十分重要的作用。在蘇聯的影響和幫助下，我國在建國初期便制定了憲法及相關法律，建立起了全國的司法系統與監察體系，較早的將國家治理納入了憲法治理的運行軌道。但如前所述，蘇聯與我國所需應對的社會矛盾不同，移植過程應慎之又慎。隨蘇聯憲制移植而來的法律虛無主義與法律工具主義給新中國憲法治理帶來了極大的消極影響，這對新中國成立初期的法制建設的影響是十分深刻的，這也是導致新中國成立初期憲制發展命運多舛的重要原因。

但相比于日本等其他國家的憲法移植，中國在被動接受的過程中進行了主動選擇。正是由于中國共產黨領導人考慮到中國的實際發展情況，才沒有對《蘇聯1936年憲法》進行全盤照搬，而是在移植中作出了主動選擇，這體現在《五四憲法》中不同于蘇聯模式的諸多創新。后來，中國領導人一步步擺脫蘇聯模式給中國帶來的消極影響，反思全盤移植蘇聯模式帶來的弊端，逐步走出了一條中國特色社會主義憲法治理的全新道路。

2.憲法權威應相對穩定

憲法是一國政治之基石，它規定了政體、國體及政府機構的組織與活動原則，公民的基本權利與義務等，直接決定了政治制度與社會制度的基本構造。隨著一國政治、經濟和社會具體情況的發展或變化，憲制也會出現新情況、新發展，憲法也就必然依據憲制進行修改，或者廢止舊憲法、頒布新憲法，憲法變遷的方式呈現出多樣性，憲法治理的模式呈現出發展性。

縱觀世界各國的憲法變遷格局，不難發現一國憲法的革新變動會導致一國憲制模式的重大變化。國家若是要建立相對穩定的憲制秩序，必須要有相對穩定的憲法體系作為保障。若一國憲法處于頻繁變動之中，則其憲制秩序往往處于混亂狀態。如中國在1975年到1982年間經歷了三部憲法與兩次憲法修正，憲法的權威性在“文化大革命”時期被大大削弱甚至不復存在。而《八二憲法》歷經近四十年一直適用至今，通過較為溫和的憲法修正案的形式使得憲法適應社會發展的客觀需求，也保證了中國的憲制探索能夠平穩持續。

在立憲與修憲中，必須要深刻吸收近代以來中國“工具性修憲”的歷史教訓。自新中國成立以來，蘇聯法思想中的法律虛無主義與工具主義對新中國憲制發展產生了消極影響，蘇聯社會主義理論過分強調法是統治階級的意志和專政工具，導致了新中國《五四憲法》實施之后很短時間內就喪失了權威性與執行力，進而導致了“文化大革命”對法制的全面破壞。《七五憲法》在根本性問題上都表現出左的思想路線。如將人民民主專政的國家性質改為無產階級專政，并在無產階級專政的口號下，實行包括文化領域在內的全面專政，造成中國法制建設進程的后退。這使我們不得不重視工具性修憲帶來的消極影響，意識到黨和國家在體制方面存在的缺陷。突破缺陷才能繼續向前發展。新中國在探尋本土憲制道路時，必須摒棄工具性修憲的思想，以保證憲法實施，捍衛憲法尊嚴，保障人民利益的根本實現。

(三)致力探索中國特色憲制創新

在人類的發展史上曾經有過三次具有重大意義的制度創新。第一次創新是分封制的確立，使得王國能夠通過血緣的紐帶而不斷存續。這項創新來自于古代中國，所謂周公之禮、封邦建國。有了良好的制度保障，周王朝迅速強大，疆域遼闊，國家發展日趨成熟。第二次創新是郡縣制的確立，這使得專制主義中央集權國家能夠形成有效統治。這項創新同樣來自于古代中國，秦為首創，漢初雖有反復，然最終施行天下。憑借這兩次制度創新，中國在古代世界中一直處于領先地位。而第三次制度創新便是憲法與憲制的構建，在美國率先形成了以啟蒙思想為主導的三權分立的憲政國家。隨著西方各國普遍實行憲政，西方通過這一次制度創新暫時領先世界。

習近平總書記指出：世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式[21]。20世紀末以來，眾多后發國家在探尋憲制民主的道路上，大規模移植西方民主國家的憲制模式，西方國家也一直在宣稱其憲制的普世價值并且在全球范圍內大規模推廣。然而，埃及、利比亞、敘利亞等國的憲政危機已經讓我們充分警醒：歐美國家打著民主憲政的口號，干涉后發國家的憲制改革進程，導致部分國家出現動蕩、民不聊生，這種西式的憲法治理模式真的具有“普世性”嗎？這些西式的憲法制度真的能夠落地生根，開花結果嗎？當然也不是[22]。事實上，非西方國家和地區移植西方憲法治理模式后，很多國家和地區出現了社會分裂、種族對立、政局動蕩等嚴重后果。當年蘇共演變和蘇聯解體的一個重要原因正是在西方“憲政民主”思潮的誘導下，從蘇聯憲法中取消了堅持蘇共領導地位的“第六條”，從而使得在蘇聯搞多黨制合法化，堅持共產黨的領導反成了“違憲”。這些歷史和現實的經驗教訓，值得人們反思。

中國在憲制發展過程中必須進行制度創新，方能探索出屬于中國的憲法治理道路?！段逅膽椃ā吩谝浦蔡K聯憲法治理經驗時，在人民代表大會制度、民族區域自治制度、基本經濟制度方面進行的制度創新與創造性轉換奠定了國家的基本結構，成為新中國法治建設的基石。中國共產黨成立以來探索憲法治理的經驗和教訓啟示我們：憲法和憲制的建構都必須以本土資源與國情為基礎。照搬他國模式、脫離本國國情的憲法治理必然帶來挫折與失敗。培育民族特色的本土憲制文化至關重要，只有立足本國國情，才能構建健康、發展的憲法治理模式。十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！睉椃ㄖ卫肀仨毞沼谏鐣F實，必須對社會主要矛盾進行回應，通過正確的道路合理解決問題。長期反抗壓迫、爭取民族獨立與復興的斗爭促使中國形成國家利益高于個人利益、國家復興為首要任務的社會共識。這決定了中國的憲法治理必區別于西方和蘇聯的治理模式。中國現階段主要應該發展增量民主，以數量換取日后的質量，以時間換空間。所以，對西方的“憲政民主”思潮不能只看其華麗的外表，應當以更加宏觀的眼光分析憲制歷史的發展規律，尋求當下最適合中國國情的憲法治理模式與憲法文化。

六 結 語

中國共產黨經過百年憲法治理實踐，終以理性的態度積極回應了社會的發展，以開放的心態借鑒了國外的憲法成果，并進行了充分的本土化實踐，如提出了不僅要“依法治國”還要“依憲治國”，以及“法治”和“法治國家”都要以走中國式的社會主義道路為核心價值等[23]。因此，中國的經濟社會發展、法治進步，與憲法的貢獻和作用密不可分，這已經成為全社會的共識。隨著我國社會主義法治建設的發展和進步，我們一定能夠在法治實踐特別是憲制發展方面，創造出更多豐富和發展的人類法律文明成果。

注釋：

①轉引自許耀桐.中國共產黨建立的黨政體制百年來的發展[J].行政管理改革,2021(3):17-26.原載：中央檔案館.中共中央文件選集：第3冊[Z].北京：中共中央黨校出版社,1989:370.