PPP模式下“旅居養老”新業態治理研究

謝金芳

（中共臨海市委黨校，浙江 臺州 31700）

一、引言

隨著人口老齡化的發展、老年消費能力的提高、旅游業的蓬勃發展和健康養老理念的深入，高層次養老需求逐漸旺盛，“旅居養老”應時而生。2019年，國家發展改革委、民政部、國家衛生健康委印發的《普惠養老城企聯動專項行動實施方案（2019年修訂版）》明確提出：中央預算內投資重點支持“社區、醫養、學習、旅居”四類項目，首次把“旅居”類項目納入“普惠”養老。在政策、市場、需求等多重因素的驅動下，“旅居養老”新業態方興未艾，但在我國養老大環境下面臨籌資渠道、治理效能、服務質量等方面的問題。當前我國解決養老問題的基本思路是政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動，鼓勵市場與社會參與多層次養老服務體系建設。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是公共財政與社會資本的創造性結合，是以行動者為中心的治理制度，又是集配置資源的整合性、效能性、績效性與合法性于一身的治理工具[1]。早在2014年國家發改委就明確指出：健康養老公共服務項目可推行PPP模式。此后，相關政策接連釋放，支持在養老服務領域進行公私合作。PPP模式本質上是生產力發展到一定階段所進行的生產關系的調整，從籌資模式、治理工具、市場運營、社會參與方面看，PPP模式為“旅居養老”新業態治理提供了一種新范式。

二、“旅居養老”新業態治理的問題探尋

“旅居養老”是以中高端養老需求為導向的異地養老服務，適宜于支付能力強、向往田園生活、追求品質養老、身體健康的低齡老人。當前我國“旅居養老”新業態尚處于探索之中，具體實踐中仍存在一些問題。

（一）投資和運營風險偏高，籌資渠道單一

充足的資金是“旅居養老”新業態可持續發展的基礎，是保障“旅居養老”服務可及性、專業性的重要手段?！奥镁羽B老”新業態以提供中高端養老服務為目標，投資較大、運營困難、投資回報周期較長，加上缺乏有效的治理方式，投資和運營風險偏高。社會資本參與“旅居養老”新業態發展的積極性不高，籌資渠道相對比較單一?！奥镁羽B老”發展仍然依賴于公共財政，這是當前“旅居養老”新業態難以快速發展的一個重要原因。在中高端養老需求日益增長的背景下，應引導民間資本參與“旅居養老”新業態開發，充分調動市場主體的積極性，化解投資、運營風險，拓寬籌資渠道，創新投融資體制機制。

（二）缺乏有效治理平臺，存在資源整合短板

當前“旅居養老”存在功能雷同、產品結構單一、供求不匹配等問題，很大程度上是因為資源整合能力欠缺，難以打造別具一格的“旅居養老”服務。“旅居養老”模式不同于傳統養老方式。一方面，“旅居養老”涉及旅游、文化、地產、大健康、醫療、醫藥、土地、資金、康養等資源，不同資源之間的關聯度不高、相對分散；另一方面，“旅居養老”相關利益主體具有多元復合性和博弈制衡性，利益主體關系治理需要制度約束和工具調節。因此，必須尋求一種多邊群體合作共贏的治理工具，搭建有效的治理平臺，強化利益相關者的能力要素，才能提高資源整合能力，提供高品質的“旅居養老”服務。

（三）缺乏對“旅居養老”相關利益主體的監管和規制

“旅居養老”是經濟社會發展和多層次養老服務體系構建的必然產物。當前我國“旅居養老”模式仍處于探索試點階段，規范化的行業標準尚未形成，“零監管”“無規制”現象比較突出。一是不同區域收費標準不統一，管理不規范，消費群體的權益無法保障。不少老人向往高品質的“旅居養老”方式，但監管亂象讓他們望而卻步。二是缺乏第三方專業化評估和多方動態監督體系?！奥镁羽B老”服務具有專業化、個性化、精準化特征，在第三方專業化評估基礎上的多方監督尤為重要，避免監督形式化。三是“旅居養老”相關利益主體之間缺乏有效的監督懲戒機制，容易出現機會主義和“搭便車”行為。

（四）服務網絡體系尚未形成，服務質量偏低

“旅居養老”模式的最大優勢在于提供品質化養老服務，服務質量是“旅居養老”新業態發展的命脈。當前“旅居養老”模式的最大問題在于服務質量偏低，難以形成體系化的“旅居養老”服務網絡。一是“旅居養老”服務功能不完善，旅游與養老功能割裂，旅、居、養融合度不高。居住環境應充分考慮老人的生活習慣，動靜分離比較重要。二是對特色資源挖掘不足，缺少創意景觀區。以特色資源為依托打造別具一格的“旅居養老”模式，形成吸引“旅居養老”游客的標簽。三是“旅居養老”服務網絡體系不完善。難以細致把握老年群體的需求點，具體服務項目不夠精細。

三、PPP模式對接“旅居養老”新業態治理的邏輯

PPP模式為解決“旅居養老”新業態治理問題提供了一種新范式。通過平臺生態圈實現“旅居養老”服務有效供給，關鍵在于提高資源獲取效率和資源利用效率。

（一）PPP模式對接“旅居養老”業態的創新性

PPP模式作為一種治理工具，為“旅居養老”新業態治理問題提供了解決路徑。一是投融資體制機制創新。PPP模式起源于基礎設施供給短缺、財政預算約束問題[2]，一方面通過鼓勵民間資本參與公共服務解決投融資問題；另一方面，適時調整政府和市場邊際，兼顧政府與市場在資源配置中的積極作用。二是基于“動態博弈+監督制衡”的共同治理理念。PPP模式本身隱含了共同治理理念，制度約束是有效治理的關鍵，尤其是多元利益主體之間的監督與制衡。三是風險分擔與利益共享制度導向。風險分擔與利益分配相對應，可獲得利益越多，承擔風險越高。利益分配要基于利益主體的價值創造能力。

（二）PPP模式下“旅居養老”服務有效供給路徑

PPP模式的基本要素是利益主體、關系、資源、分擔、共享，PPP模式下“旅居養老”服務有效供給的路徑是平臺生態圈。一是“旅居養老”平臺生態圈能夠整合各類資源和促進相關要素流動。平臺生態圈能夠提高資源配置效率，促進關鍵要素在平臺內自由組合，推動養老產業價值鏈重構。二是通過平臺生態圈識別相關利益主體，并實現利益主體關系治理。利益主體關系治理的效能有兩個衡量維度——關系強度和網絡密度，具體表現為互動、激勵、程序、聲譽、信任、關系規模、網絡效率、交易成本等。三是通過平臺生態圈構建以顧客為中心的服務網絡體系。通過資源整合、關系治理、價值共創形成“旅居養老”服務網絡體系。

（三）PPP模式下“旅居養老”業態治理的關鍵因素

“旅居養老”新業態治理關鍵在于資源獲取效率和資源利用效率，前者是指獲得關鍵資源的效率，后者是指通過“旅居養老”平臺生態圈提高資源利用效率[3]。一是提高獲取核心資源的質量。資源質量取決于資源異質性、互補性、可持續性、獲取成本。二是提高獲取核心資源的效率。獲取資源的效率取決于“旅居養老”平臺生態圈自身對資源的吸引力。三是通過合理的制度設計提高資源配置效率和核心資源價值轉化率。以價值正義為原則設計制度，有效的制度安排包括內在節約交易費用傾向和制度的內生激勵性，前者降低資源轉化成本，后者提高資源價值轉化率，促進核心資源轉化為顧客價值。

四、PPP模式下“旅居養老”新業態治理

PPP模式通過建立伙伴式項目發揮作用，可以讓兩個或更多的組織實現共同目標，實現資源效用最大化，實現有效治理[4]。從PPP項目籌資渠道、利益主體關系、治理平臺、服務質量等方面提升“旅居養老”新業態治理效能，見圖1，以分散潛在風險，強化動態監管和規制，提高資源整合效率，優化“旅居養老”服務質量。

（一）以PPP模式拓寬“旅居養老”籌資渠道，分散潛在風險

“旅居養老”服務是一種開放性、營利性、市場化的中高端養老服務。籌資渠道單一是“旅居養老”新業態發展面臨的首要問題。PPP模式通過政府與社會資本合作，拓寬“旅居養老”籌資渠道，分散潛在風險。

1.鼓勵社會資本參與“旅居養老”PPP項目，促進投資主體多元化。PPP模式作為一種新型項目融資模式，以公私合作為基礎實現投資主體多元化，分散投資風險。一是提高社會資本出資比重，降低政府融資成本。以政策優惠鼓勵民間資本參與“旅居養老”PPP項目，降低政府出資比重，緩解政府財政壓力，降低項目全生命周期成本。二是把建設類投資、金融類投資和產業類投資均納入“旅居養老”PPP項目投資內容。三是把公共部門、項目載體公司、融資方、分包商、顧問、評級機構、保險商等納入投資主體。

2.優化“旅居養老”PPP項目融資方式，分散融資風險。一是“旅居養老”PPP項目融資渠道包括負債性融資和權益性融資。負債性融資主要包括貸款銀團、融資租賃、債券融資、保險融資、商業信用融資等。權益性融資包括直接投資、普通股融資、優先股融資等。二是為“旅居養老”PPP項目成立SPV，一家或多家銀行、建筑商和運營商持有其股份，鼓勵權益投資。三是“旅居養老”PPP項目融資內容要靈活多樣，可以以地融資、以專業技術融資、以醫藥資源融資等。以多元化的融資方式分散融資風險，實現多邊群體共贏。

3.完善“旅居養老”PPP項目的法律法規，保障投資者權益。PPP模式相關法律法規不完善帶來潛在投資風險，投資者權益缺乏法律保障。一是完善相關法律法規體系，全面保障投資者權益，增強投資主體對“旅居養老”PPP項目的信心。二是以平等互利和風險共擔為基本原則保障投資者權益。堅持收益合理共享、風險最優分配、風險與收益對等、風險有上限的基本原則。三是嚴格規范行政主體的優益權。行政優益權的范圍必須符合法律規定，行政優益權的行使必須嚴格遵循法定程序。

（二）搭建“旅居養老”PPP項目治理平臺，提高資源整合效率

“旅居養老”平臺生態圈能夠改變價值創造源泉、價值創造方式和價值創造空間，價值創造主要依靠三大要素：利益相關者能力要素、市場關系要素、價值網絡要素。平臺網絡效應促進多邊群體“零距離”的關系鏈接，形成“價值網+”的“旅居養老”生態圈。

1.建立核心資源互補的供應聯盟系統?！奥镁羽B老”PPP項目的核心資源來源于公共部門、市場主體、社會主體，三類主體基于協同共享形成供應聯盟系統。供應聯盟系統內的資源應具有異質性、互補性和融合性。通過平臺運營商和系統集成商整合相關政策、金融、人才、文化、旅游、土地、地產、醫療、護理、養老、大健康、數字經濟技術等資源要素，促進平臺生態圈內資源融合創新，形成一種基于資源互補集合的多主體協同創新的跨界供應聯盟。

2.強化“旅居養老”生態圈的平臺網絡效應。平臺生態圈鏈接供應聯盟和顧客群體，形成“供給—平臺—需求”循環體系。一是以平臺運營商、規則設計商、系統集成商、營銷設計商為核心實現供應聯盟內部相互鏈接，實現供需雙方的多路徑鏈接。二是充分挖掘不同區域的特色資源，開發區域間“旅居養老”組合路線，打造異地養老聯盟。建立虛擬異地養老聯合機構，打造“旅居養老”區塊鏈，強化“旅居養老”平臺網絡效應。三是促進“旅居養老”產業數字化，強化鎖定效應、規模效應、市場中介效應、潮流效應。

3.促進老人參與“旅居養老”生態圈系統。一是顧客價值是“旅居養老”平臺生態圈的最優先次序價值，一切產品和服務都以老人需求為前提。二是區分顧客體驗價值、感知價值、讓渡價值。顧客價值實現是循序漸進、環環相扣的，顧客在互動性、比較性、情境性的偏好和體驗基礎上主觀感受到的產品或服務效用決定了顧客讓渡價值。三是顧客參與過程中的責任行為、信息分享、人際互動形成關系價值。顧客與企業聯合設計、開發“旅居養老”產品，通過信息擴散吸引新的顧客群，以人際互動保持良好的顧客關系。

4.打造“旅居養老”PPP項目的“價值網+”模式。平臺生態圈鏈接多邊群體，聚集多方資源，基于平臺生態圈的“價值網+”是“旅居養老”價值形成和價值傳遞的前提和基礎。“需求評估—利益主體共建—價值共創—顧客讓渡價值—價值共享—價值分配”是“旅居養老”價值形成和價值傳遞的路徑?！奥镁羽B老”PPP項目“價值網+”的關鍵在于價值判斷和信息傳遞，實現跨時空、無付費、無障礙鏈接，為顧客需求評估和價值傳遞找到最優解，以開放式創新獲取最大價值。

（三）以PPP模式強化“旅居養老”利益主體關系治理，形成動態監管

“旅居養老”平臺生態圈利益主體關系治理涵蓋了互動、監督、懲罰、聲譽、激勵、信任等機制。通過引導正和博弈、提升關系強度、提高網絡密度，形成互惠共生、利益共享的動態網絡關系。

1.引導“旅居養老”PPP項目利益主體之間的正和博弈。不同利益主體的行為動機和行為特征不同，多元動態博弈是常態。一是構建信息透明機制，形成“信息—互動—價值”關系網絡。在信息透明的基礎上實現高效互動、價值共創。二是設立監督專項基金，構建聯動監管機制。鼓勵公眾參與監督，建立衍生監管平臺，規避“信息欺騙”行為。三是建立懲罰機制，提高違規行為的支付成本和機會成本。通過取消補貼、剔除平臺、耗散聲譽、提高罰款等措施提高違規成本，制約違規行為。

2.提升“旅居養老”PPP項目利益主體間的關系強度。關系強度是不同利益主體在長期互動中形成的一種紐帶聯系，受聲譽、激勵和信任影響。一是建立專業化聲譽評估機制，完善政府補貼標準。根據聲譽排名發放或取消政府補貼、擴大或縮減合作業務量、保留或剔除合作關系，實現短期動態補貼機制和長效聲譽機制的動態結合[5]。二是以內生激勵規范利益主體之間關系。在合理區間內進行風險跟蹤、識別、評估和處置，設計基于最優風險分擔的利益分配方式。三是建立平臺生態圈信任機制。高信任度和高聲譽能夠提高利益主體間的互動頻率，抵消關系效能損耗。

3.提高“旅居養老”PPP項目利益主體間的網絡密度。網絡密度是指利益主體數量及利益主體間鏈接數量，包括三個維度——關系規模、網絡效率和交易成本。一是平臺生態圈交易成本降低包括規模效應帶來的邊際成本降低、網絡效率帶來的時間成本降低、互動透明帶來的監管成本降低。二是擴大關系規模，強化網絡規模效應，提高“旅居養老”平臺生態圈關系網絡密度。三是建立不同利益主體之間的最短、最簡潔的鏈接路徑，提高鏈接效率。盡量避免利益主體鏈接的中間環節，以最短路徑調配資源、響應需求。

（四）構建PPP模式下的“旅居養老”服務網絡體系，優化服務質量

“旅居養老”PPP項目應建立生態農業景觀區、創意文化景觀區、特色民宿居住區、休閑聚集區、綜合服務區為一體的多元化功能區域。

1.建立生態農業景觀區。很多選擇“旅居養老”的老人比較向往田園生活，應建立生態農業景觀區。一是總體規劃，抓住鄉村振興和全域旅游契機，搭建“旅居養老”生態農業景觀區平臺。二是打造充滿趣味性和科普性的農業體驗區，設置趣味采摘、休閑釣魚、農場動物園等，讓長期生活在城市的老人體驗田園耕作生活。三是綜合開發觀光農業和綠色有機農產品。挖掘特色農業資源，輔以有機農產品加工、銷售，大力發展休閑觀光農業。

2.建立創意文化景觀區。選擇“旅居養老”的老年群體往往更加追求精神價值，應建立創意文化景觀區。一是讓特色民俗文化“見人見物見生活”，提升精神體驗層次。二是建立非物質文化遺產專題博物館、藝術館、展示館，將非遺項目進行適度包裝，發展“文旅融合”產業，延伸文化產業鏈。三是定期組織非遺表演、非遺體驗活動，開發觀賞型或體驗型文旅項目，讓“旅居養老”老人切身體驗特色非遺的魅力。

3.建立民宿式“旅居養老”社區?！奥镁羽B老”群體對居住環境要求較高，既要生態優美，空氣質量好，建筑審美別具一格，又要動靜分離，動中取靜。“民宿式”休閑“旅居養老”社區是比較符合老年群體預期的、有利于培育鄉村新業態的“旅居”方式。改造環境優美的空心村或半空心村，挖掘古村落文化，建造民宿式“旅居養老”社區，吸引城市老年群體感受區域特色風光和文化。

4.建立休閑聚集區+綜合服務區。老年群體往往比較注重康養，追求方便、快捷、舒適的生活。一是建立休閑聚集區，包括主題建筑、特色街區、親子互動等休閑體驗。二是建立綜合服務區，包括美食、醫療、安保、物業、日用品等。結合農事體驗、食品加工體驗、餐飲制作體驗，推動健康食品的全產業鏈發展。三是優質醫療資源要豐富，建立智慧醫療平臺，打造快捷就醫服務圈。此外，醫藥產業發達的區域要充分挖掘醫藥特色，中西醫結合打造康療產品。