家庭發展與社會治理體制機制創新

高揚

此文為“社區治理共同體的建設路徑研究”課題階段性成果

社會治理體制機制建設是加強和創新社會治理的關鍵環節。改革開放以來，我國經濟社會各領域都發生了深刻變化，原有的權力高度集中、政府統管一切的社會治理方式也發生了很大變化。然而，現有的社會治理體制仍難以適應快速而深刻的社會變遷的需要。因此，如何形成具有中國特色的社會治理理論，創新社會治理體制機制，構建與我國家庭發展相適應的社會治理新格局，是重大現實問題。

一、家庭發展對社會治理體制機制提出了新要求

自改革開放以來，國內持續的經濟發展、大規模的人口流動、各項人口政策的推行等重大經濟社會變遷與全球化潮流日益交織在一起，共同見證了中國婚姻家庭的巨大變遷，家庭的組合變得較以往更復雜，家庭的凝聚力漸趨薄弱，現有的社會治理體制機制難以適應我國家庭快速而深刻的變化。因而契合當代家庭發展的社會治理體制機制就成為當前函需解決的重要問題。特別是在我國處于社會轉型的歷史條件下，從我國當代家庭發展的現實與未來的角度來審視社會治理體制機制創新，不僅是人口理論發展的理性要求，而且也是加強和創新社會治理的必然要求。

1、我國家庭結構的深刻變化要求創新社會治理體制機制。首先，家庭結構日益表現為核心化、小型化。隨著社會流動的加強和代際關系的轉變使城鄉家庭小型化、居住人少化趨勢明顯。近年來，主干家庭的比率逐年下降，聯合家庭則趨于消失，核心家庭的發展空間越來越大。家庭內部親屬結構關系也日益簡化，家庭養老壓力增加。其次，家庭形式逐步表現為多樣化、松散化。隨著市場化和國際化的進程，人們的家庭觀念意識也在發生深刻變化，家庭又呈現出多樣化的發展趨勢。丁克家庭、單親家庭、二胎家庭、單身家庭、空巢家庭、同居家庭以及跨國跨地區婚姻家庭等多樣化的家庭形式在我國也不斷出現，預計在后期還會得到增加。家庭形式已經一改過去傳統的、單一的模式，逐漸朝著多元化的方向發展。

2、我國家庭功能的深刻變遷要求創新社會治理體制機制。傳統的家庭功能結構注重養老撫幼、生育教育、生產生活等作用的發揮，由于當今的家庭日益與社會融為一體，家庭功能結構日漸淡化，出現了幾個顯著變化：第一，兒童教育與老人贍養功能的部分外化。一些原來由家庭承擔的兒童教育和老人贍養功能轉歸社會承擔，出現了部分外化的現象。第二，生產功能的社會性回歸。現代社會已把社會生產從家庭生產中分離出來，回歸于社會。第三，家庭從“生產單位”變為“生活消費單位”。現代家庭隨著市場經濟的發展，逐漸將消費作為家庭的重心，通過消費，來滿足自己多樣化、更高層次的需要。第四，家庭從“經濟政治共同體”變為“心理文化共同體”，更加注重心理感情和精神文化生活。

3、我國家庭發展帶來的新問題要求創新社會治理體制機制。很多過去可以由家庭幫助解決的問題如養老、單親撫養、疾病照顧等逐漸成為社會問題，這些都是我國社會治理面臨的新任務。一是人口老齡化問題。根據第七次全國人口普查結果顯示，2020年11月1日零時，60歲及以上人口為26402萬人，占總人口的18.70%，比上年末增加0.54個百分點;其中65歲及以上人口為19064萬人，占總人口的13.50%，增加0.46個百分點。據中國老齡協會提供的預測數據，老齡高峰將于2030年左右到來，并會持續十余年到21世紀中葉，60歲及以上的老人可能超過4億，65歲以上的老年人則會達到3億左右。人口老齡化的發展趨勢使獨生子女家庭的養老支持能力開始受到日趨嚴峻的挑戰，有不少家庭會山現不堪重負。二是人口流動帶來家庭不穩定。流動人口規模達到歷史新高，流動人口流量、流向、結構和流動人口群體的利益訴求都在發生深刻變化。2020年第七次全國人口普查，我國流動人口總量已接近3.8億，與2010年第六次全國人口普查相比，流動人口增加1.5億人，增長69.73%。流動人口現象為社會治理帶來了很多不安定因素。三是家庭的各種內部因素造成家庭的缺損。有關數據顯示，全國近年來離婚率達到3.4‰，我國每年約新增90萬出生缺陷嬰兒。各種傳染性疾病和惡病呈高發趨勢，各種意外性死亡的人口越來越多，如交通事故、食物中毒，生產安全事故等。另據統計，我國每年15-30歲獨生子女死亡人數至少7.6萬人，由此帶來的是每年增加約7.6萬個失獨家庭。以上各種原因，都會給家庭帶來不幸，由此引發的養老等一些列問題亟待解決。

二、揚州加強社會治理的經驗做法及存在問題

近年來，揚州市在不斷加快經濟建設的基礎上，大力推進社會建設與社會治理創新，著力解決社會治理中的突出問題，取得了一定的成績，也積累了不少經驗。

（1）揚州社會治理的基本經驗

第一，以改善民生為重點加強社會治理。揚州市委、市政府一貫高度重視以民生為重點的社會建設與治理，自2002年以來，每年都發布以民生為主題的1號文件。從解決困難群體和弱勢群體的生活困難開始，揚州的社會治理重點不斷提升，從解困民生發展到普惠民生、和諧民生，再到幸福民生，形成了更加關注生態環境、更加注重物質生活和精神生活水平的同步提高的社會治理模式。

第二，以促進經濟發展為準則加強社會治理。實踐表明，社會治理的加強，為揚州的經濟發展提供了和諧的社會環境，提供了人力資源和人才資源的支撐，提供了揚州經濟發展的精神動力。

第三，以注重社會公平為首要加強社會治理。多年來，揚州不僅重視社會治理創新，同時更加重視社會治理成果的共享，注重社會公平，包括教育公平、分配公平、就業公平和社會保障公平等等，從而維護社會穩定與和諧。

第四，以體制機制創新為保障加強社會治理。揚州歷來重視社會治理體制機制創新，在社會治理過程中不斷推進體制機制創新，如逐步推進基礎教育均衡化，不斷深化醫療衛生事業改革等。

（2）揚州社會治理存在的主要不足

第一，社會治理體制不完善。健全的社會治理制度和機制是進行有效社會治理的基礎。社會治理體制創新需要建設四個機制，即社會發展綜合決策和執行機制、社會影響評估機制、社會安全網機制和社會風險管理機制。目前，揚州市為社會治理職權劃分和職能配置、法律法規及政策制定以及社會治理機制等還不完善。

第二，社會組織和公眾參與不足。揚州市社會組織參與社會治理還出于初始階段，需要大力加強。在科技教育、醫療衛生、文化事業等領域，政府管不了、管不好的現象時有發生，造成了社會治理成本高而效率低的缺陷屢見不鮮。

第三，治理方式和手段簡單粗放。目前，我市的社會治理體制仍然基本屬于傳統模式，治理手段和方式單一傳統。政府包攬絕大部分社會治理功能，但政府各部門的管理又處于分割狀態，社會治理相關部門之間合力不強，存在“各個部門都在管，管理死角仍然多”的現象。

此外，還有社會治理理念滯后、政府職能轉變不到位、基本公共服務跟不上群眾需求等等。

3、當前家庭發展的新形勢給社會治理帶來的啟示

家庭是社會的支撐，沒有家庭的健康和可持續發展，就不會有社會的健康和可持續發展。黨委、政府在制定發展戰略和各項政策、規劃時必須充分考慮到家庭的因素與作用，保證多數家庭在社會轉型和急劇變動的環境中，始終得到維護和發展。和諧社會是社會資源兼容共生的社會，是社會結構合理的社會，是行為規范的社會，也是運籌得當的社會。黨委、政府在制定社會治理政策時，要全面系統地考慮到家庭發展變遷帶來的新問題，兼顧各方，兼容并包，用盡可能低的社會成本，最大限度地發揮社會資源的作用。

例如養老問題，揚州市已于1987年就進入老齡化行列，且人口老齡化速度急劇提升，據最新老年人口數據顯示，我市60周歲以上老人有115.91萬，占總人口25.20%。人口老齡化使得養老問題凸顯，已成為政府和社會必須面對的問題。有58%的老年人不愿意和子女同住，19%的老年人對所居住的社區環境不滿意，26%的老年人對目前的住房條件不滿意。想入住養老機構而沒有入住的原因42%是因為沒有合適的養老機構，他們盼望有價格合適、出行方便、環境優美、服務齊全的養老機構。但是，調查顯示，在家庭養老功能日益弱化的基礎上，揚州養老服務存在社區養老不盡人意、機構社會化養老很難滿足需求等突出問題。因此，各級黨政和有關部門應把發展養老服務列入社會治理的重要內容，納入經濟與社會發展規劃，加大建立和完善各類社會保障制度，包括養老保障，醫療保障等，明確工作目標，認真落實責任，切實提高保障水平。由此可見，家庭結構、功能的發展與變遷，對社會治理創新發揮著巨大的推動作用。

三、社會治理體制機制創新的反思與前瞻

社會治理體制是社會治理的機構及其運行方式的設置，社會治理機制是一定的社會治理制度和體制的結構設置及其功能。社會治理創新是一個系統工程，既涉及社會治理制度體制，也涉及社會治理機制問題，無論是哪一領域的社會治理改革與創新，都不可避免地涉及到體制和機制問題。因此，研究社會治理創新應該以立體思維思考社會治理體制機制改革與創新問題。從家庭發展對社會治理的影響來看，創新社會治理體制機制，構建與我國家庭發展現狀和趨勢相適應的社會治理新格局，建議從以下幾個方面著手：

1、切實加強組織領導，不斷提升社會治理水平。一是轉變政府職能。在加快發展經濟的同時，加快推進社會建設，切實加強社會治理創新。把社會治理作為重要內容納入經濟社會發展規劃，加快制定、修訂涉及加強社會治理的一系列規范性文件，建立完善加強社會治理的規章制度體系。二是加大財政投入。不斷改進政府對社會公益事業的投入模式，逐步完善公共財政體制。進一步加大對社會治理領域人力、物力、則力的投入，確保有人干事、有錢辦事，為加強社會治理、維護社會穩定提供有力保障。三是加強社會治理工作的組織協調。逐步打破所有制、部門、行業界限，進一步形成社會公益事業舉辦主體多元化的格局。同時，明確社會治理工作扎口部門，建立社會治理工作聯席會議制度，統籌社會治理工作，協調解決社會治理工作中遇到的問題和困難。

2、大力發展養老事業，構建全方位養老模式。一是要加強領導，落實責任。各級黨政和有關部門應把發展養老服務列入議事日程，納入經濟與社會發展規劃，明確工作目標，認真落實責任。并確定各級民政部門為同級政府發展養老服務業的綜合協調部門，同時明確各部門（社保、老齡委、財政局）的職責，各有關部門要加強協作，密切配合，認真解決養老服務業發展中的問題，促進養老服務業健康發展。二是要鞏固家庭養老的基礎地位。政府應建立補貼制度，財政設立專項養老補貼資金，對居家養老的老人，采取發放服務券的形式，將補貼撥放給社區，為老人購買服務，制定具體發放標準，并以政策加以規范。民政和衛生部門應為家庭養老培訓和儲備專業化的護理隊伍，以滿足家庭養老的需求。三是促進社區養老服務發展。搭建社區養老服務平臺，為老年人特別是高齡、空巢、多病傷殘以及白天無人照顧的老人，提供日托、陪伴、家政、送餐等日常生活服務。建議在每個社區建立一所社區衛生服務站，并按照服務人口配齊醫生、護士等醫務人員。同時鼓勵大、中型醫療機構的醫療服務向社區延伸;建立老年健康治理檔案與咨詢服務平臺，及時為老年人開展健康講座、咨詢、檢查、保健、治療等服務;整合、開發、合理利用社區內的各種資源，為老年人提供學習、娛樂和體育活動場所;培育社區老年人群團組織，倡導有專業特長的老年人回歸社區，以老年大學、社區圖書室、社區課堂等為載體，在老年教育、社區教育中發揮積極作用。社區應著力發展互助性、收費低的生活服務組織，組織志愿者主動上門服務，以解決老人的實際困難。四是發揮機構養老的補充作用。政府直接設立的養老服務機構，應以中檔次、非贏利、護理型養老服務機構為主，重點解決社會急需、市場又不能滿足的養老服務問題。對于高檔養老服務機構，則應實行市場化、產業化運作機制。對此政府制定相應的政策，支持社會力量投資興辦養老機構。同時政府應給予一定的扶持，如在貸款方面給予支持，并享受免稅和減費政策，而且在供水、供電、供熱等方面享受價格優惠，同時加強監管，引導其健康發展。

3、實施“三管齊下”，助推“失獨家庭”風險化解。據衛生部發布數據顯示，在中國，至少有一百萬個“失獨家庭”，并以每年7.6萬個的速度遞增。這意味著不用太久之后的中國，將有1000萬的家庭成為“失獨家庭”。有一項“社會應該怎么救助失獨者”的網絡調查顯示，近八成網友認為應推行政府主導的失獨者家庭社會保障機制，六成網友認為應放寬對失獨者的領養條件，近五成網友認為應提高對失獨者的養老保險投入，近四成網友認為應組織專業人員加強心理救助。目前國家和各地政府對“失獨”家庭也已經有一定的政策，但是這些政策實際上仍需進一步完善充實。一是要加大經濟支持。據2001年12月份出臺的《中國計劃生育條例》第27條規定：獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。但對于這個“必要的幫助”究竟是什么樣的標準且如何實施并沒有明確說明。2007年全國各省市開始推行計劃生育家庭扶助政策，“失獨家庭”每人每月100-270元扶助金，但這難以解決他們的養老、醫療等問題。2012年6月5日，國家計生委表示，將加大對失獨家庭的關注。因此建議出臺相關政策，把對“失獨家庭”補償標準提高，以扶持失獨老人安度晚年。二是要加強生活照料。從“失獨家庭”的現狀來看，政府雖然在持續推進對這個群體的關注，卻一直停留在對具體的經濟政策作一些細枝末節的修改，始終難以徹底解決失獨群體目前面臨的多重生活問題。因此要發展社區照顧，在“失獨家庭”所生活的社區內，由政府人員、專門工作者、民間團體、志愿者、社區群眾等對“失獨家庭”提供行動幫助、家務助理等，以幫助解決適度老人的生活難題。同時，大力發展社會性的養老，包括機構養老以及社區養老。三是要提供情感慰藉。可由政府主導、社會組織參與，組織各種精神幫扶活動，比如以“親情牽手”項目為載體，鼓勵大學生、部隊官兵等青年群體，與失獨家庭結為國策親戚，為他們提供精神慰藉和親情撫慰;或者由專業心理咨詢師或社工師對失獨老人進行心理輔導和心理支持。

4、加快培育發展社會組織，創新政府服務方式。一是積極培育和發展社會組織，加大扶持力度，建立社會組織與事業單位公平競爭機制。發展包括社工在內的志愿者服務、協助單親家庭、隔代教養家庭、身心障礙者家庭或單身家庭等高風險家庭自立。充分發揮企事業單位、社區自治組織、人民團體、行業協會等組織的作用，廣泛動員各種社會力量參與家庭領域的社會治理和服務。二是建立政府向社會組織購買社會服務的機制。制定出臺社會組織參與政府購買服務和承接政府有關職能的實施意見，從制度和機制上為這項工作的發展提供保障。三是建立政府委托社會組織承擔社會事務管理的機制。加大委托力度，將更多的社會治理事務委托給社會組織，并通過建章立制來不斷推進。四是建立促進社會組織自身建設的激勵機制。協助社會組織加強內部管理，建立和完善各項規章制度，提高內部管理水平。強化對社會組織的監督管理，建立第三方評估機制，對社會組織進行評估，通過獎勵、表彰、評定信譽等級、簽訂委托合同等方式，激勵社會組織與政府之間開展廣泛合作。

5、創新社區管理服務機制，實現行政管理和社區自治管理良性互動。一是以服務群眾為重點，提高社區服務質量和水平。優化社區服務結構，健全社區服務功能，設立多層次的服務內容。大力興辦社區服務中心、服務站點，為居民提供勞動就業、計劃生育、老幼托管、扶殘助殘以及政策法律等多方面的服務;建立以小區為范圍的家庭支持（服務）中心，支持有需求長期照顧的家庭，減輕其照顧負擔。二是發動公眾參與，完善社區居民自治機制。培育社區居民自治意識，積極探索創新社區自治的有效方式，健全社區居民自治規章，規范社區民主決策程序，不斷提高社區自治和民主決策水平，圍繞提供家庭服務，協助各種型態家庭增進配偶、親子、親屬間的良性互動。三是健全社區民意表達和監督評價機制。尊重、保護有關家庭多元的價值觀念和行為方式，引導社區居民以理性、合法的形式表達個人意愿，暢通民意訴求渠道。進一步深化社區事務公開制度，保障社區居民的知情權、參與權、監督權。

6、加強社會公共安全管理，著力維護社會和諧穩定。一是提升流動人口服務管理水平。進一步改進流動人口服務工作，從基本民生入手，不斷改善流動人口的生活條件，切實維護流動人口合法權益。對流動人口實行分級分類管理，對高危人員采取措施實行嚴控，進行重點管理。切實加強對流動人口居住相對集中地區的管理，對治安問題突出的重點地區進行集中整治。加強資源整合，完善信息平臺，加快推進流動人口與綜合治理信息管理系統建設，實現流動人口信息社會化采集、動態化管理。二是完善應急管理機制。進一步加強應急管理體制機制建設，著力推進以鄉鎮、街道為重點的基層應急管理工作，提高基層應急處置能力。動員組織志愿者、社會組織等社會力量參與應急管理，建立政府、企業、社會組織等多元主體之間的應急管理互動機制。三是創新基層公共安全管理體制機制。著力推行基層公共安全管理組織領導一體化，進一步加強鄉鎮、街道政法綜治中心和村（居）綜治工作站規范化建設。加快建立各類社區平安建設志愿服務組織，廣泛開展各種形式的群防群治活動，最大限度地動員和組織社會工作者、社區居民有序參與社區平安建設，提高群防群治水平。

中國是個大家庭，這個大家庭的穩定和發展，需要千千萬萬個小家庭的健康發展作支撐和基石。只要各級政府要重視和關注家庭發展，圍繞家庭發展不斷創新社會治理體制機制，就能有效地促進社會和諧，為經濟社會發展提供堅強保障。

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