美國制裁對中國棉花產業的影響及應對策略*

樂凱迪 張立杰 石 璐 田 賽

內容提要：新疆是中國主要的棉花產業基地，棉花作為新疆的特色優勢產品，對于促進地區經濟發展，保障就業、增加居民收入，發揮著至關重要的作用。2020年，美國以新疆“強迫勞動”為由，禁止新疆棉花及其制品在美國銷售，肆意抹黑新疆棉花在國際市場的形象，基于謊言、謠言歪曲事實，不擇手段制裁打壓中國棉花產業，造成下游產業出口受阻、棉花產業鏈面臨安全隱患、剝奪中國棉花國際話語權等影響。為應對美國制裁對中國棉花產業帶來的風險，文章提出深化目標價格改革、提高產品品質、提升產業鏈韌性等政策建議。

一、引言與文獻綜述

棉花是重要的大田經濟作物，也是主要的紡織原材料，穩定棉花生產對保障國家產業安全，促進區域經濟發展，實現共同富裕具有重要意義。上世紀90年代以來，由于政策引導及適宜的自然條件，中國的棉花生產從長江中下游棉區、黃河中下游棉區、西北內陸棉區逐步向新疆棉區轉移集聚，新疆已成為國內棉花重要產區。2020年新疆棉花種植面積約為2501.90千公頃，占全國植棉面積的78.93%，產量約為520萬噸，占國內棉花產量的87.33%，形成了“世界棉花看中國，中國棉花看新疆”的格局。新疆發展棉花產業可有效解決新疆、尤其是南疆少數民族聚集區的就業問題，有助于為新疆實現“富民興疆”總目標作出貢獻。(1)《習近平出席第三次中央新疆工作座談會并發表重要講話》，新疆人大網，http://www.xjpcsc.gov.cn/article/925/rdyw.html，最后訪問時間：2021年3月14日。

美國2020年以“強迫勞動”為由，限制新疆棉花制成產品出口。(2)《美國以“強迫勞動”為借口對新疆棉花產品采取制裁措施，外交部：憑空捏造》，環球網，https://world.huanqiu.com/article/3ztTpEEmWOd，最后訪問時間：2021年3月14日。此舉無視新疆棉花實際生產情況，基于謊言、謠言歪曲事實以打擊新疆棉花生產經營活動。新疆棉花產業的發展對于新疆實現精準扶貧，改善民生，確保我國棉紡織產業安全、可持續發展起到關鍵作用。面對美國制裁，為保障棉花產業健康發展，我國應提前做好預警工作，為中國棉花產業可持續發展保駕護航。

對于中國棉花產業發展，已有學者進行研究。加入WTO以來，我國棉花產業得到較快發展，要構建市場、補貼及調控機制促進棉花產業健康發展，從注重效率、促進公平、綠色高質量發展等方面深化改革。(3)秦中春、寧夏：《加入WTO以來中國棉花產業的發展態勢與政策優化》，《改革》2020年第9期。有學者認為在全球棉花供需格局調整背景下，我國應從深化價格改革、完善產業體系、培育合作社、實施品牌及差異化戰略等方面采取措施，提高中國棉花產業競爭力。(4)崔小年：《全球棉花供需格局調整與提升中國棉花產業競爭力研究》，《區域經濟評論》2018年第4期。也有學者研究在開放條件下，我國棉花產業發展面臨的問題，認為應從政策支持、質量提升、資源和市場整合等方面促進產業發展。(5)錢靜斐、宋玉蘭、原瑞玲、馮璐：《開放條件下我國棉花產業安全問題及發展策略》，《中國農業資源與區劃》2020年第5期。有學者從產業鏈視角研究棉花產業，認為要通過加強合作、擴展產業鏈空間從而促進產業集聚、借助“一帶一路”拓展貿易等三個層面對新疆棉花產業鏈進行優化。(6)趙玉明、秦遠建：《新疆棉花產業鏈優化路徑選擇研究——基于棉花目標價格改革背景下的分析》，《價格理論與實踐》2019年第12期。有學者通過研究美國棉花產業在政策轉變下的發展效果，得出美國新的棉花支持政策運行有效的結論，并提出我國棉花政策應借鑒美國的經驗，堅持市場化改革方向，加大對棉花產業的支持力度，不斷夯實體制基礎，逐步構建完善的棉花保險制度等建議。(7)王力、楊普：《政策轉變背景下美國棉花產業發展效果評價與經驗借鑒》，《對外經貿實務》2019年第11期。

基于已有文獻，本文在充分認識中國棉花產業發展現狀的基礎上，分析美國制裁對于中國棉花產業的影響，提出保障棉花產業持續、健康、穩定發展的對策建議。

二、我國棉花產業發展現狀

(一)棉花種植向新疆集中，種植面積和產量連年增加

隨著我國工業化進程不斷推進，產業變革致使產業發展面臨轉型升級的需求。我國棉花產業已由東中部地區向新疆轉移(見表1和表2)。2000—2020年，全國棉花種植面積由2000年的4041.00千公頃縮減到2020年的3169.90公頃，減少了871.10千公頃；而新疆棉花種植面積逐年增加，由2000年的1012.39千公頃增加至2020年的2501.90千公頃，增加了1489.51千公頃，增長了1.47倍；種植面積占全國的比重由2000年的25.05%增加到2020年的78.93%；棉花產量占全國的比重由2000年的33.96%增加到2020年的87.33%。由此可見，新疆已成為我國最重要的棉花生產基地。

表1 2000—2020年新疆與全國棉花種植面積(8)數據來源：歷年《中國統計年鑒》《新疆統計年鑒》。表2同表1。 單位：千公頃

表2 2000—2020年新疆與全國棉花產量 單位：萬噸

(二)農業科技水平不斷提高，棉花生產種植成本降低

在棉花生產活動中，涉及相關農業科學技術較多，包括滴灌技術、覆膜技術、收膜技術、無人機打藥技術和溶劑施肥技術等。應用高科技技術設備進行棉花生產加工活動，在很大程度上降低了農民種植棉花的難度，節省了勞動必要時間，提高了農戶的生活質量。新疆地區干旱少雨，水資源相對匱乏，利用滴灌技術灌溉棉花，可有效提高灌溉用水效率。棉花種植時使用滴灌帶、地膜的鋪放與回收工作，機械一體化的設備可輔助完成，基本實現了智能化作業。“大疆”無人機、“極飛科技”無人機由于技術成熟、成本低廉，廣受農戶歡迎。采用無人機進行打藥，不僅具有降低生產成本、安全性高的優良特性，還能夠降低傳統機械化打藥對農作物造成的碾壓損失的作用。溶劑施肥技術可以利用滴灌帶的便利性，在滴灌作業的同時，完成施肥技術。由于科技水平良好的生產種植技術為種植活動提供了較大便利性，大大節省了作業成本。農業科技在農業生產中得到了廣泛推廣和使用。

棉花種植的成本由固定投入成本和人工成本構成。其中，固定投入成本包括生產棉花必須投入的農業用品，人工成本主要包括農戶在棉花生產過程中投入的必要勞動時間。在實行機械化采摘棉花之前，構成新疆棉花的主要人工成本發生在采摘棉花的過程中，而應用機械化的采摘成本明顯低于人工成本。2016年前，新疆棉花采摘務工人員主要從河南、安徽、云南等地招入，人工采棉的成本在2元/公斤左右，一名采棉工日均采棉量為30—100公斤。根據約翰迪爾采棉機的工作數據顯示，此采棉機的日采棉量為200—350噸，機械化采棉的費用為1500—1800元/公頃，一公頃的棉花產量約為4500—7500公斤。考慮到采棉機日常維護檢修，實際使用機器化進行棉花采摘的成本為1.1元/公斤，與手工作業相比，大大節省了棉花的采摘成本。因此，機器化采棉技術得到廣泛應用。(9)郝亞軍：《手摘棉和機采棉加工的質量與成本分析》，《中國棉花加工》2015年第4期。

(三)機械核心部件依賴進口

近年來，中國采棉機市場份額逐年提高。2017—2019年，我國采棉機保有量近年來在逐漸增加。2017年我國擁有采棉機的保有量為3535臺，截至2019年，采棉機保有量增加了1275臺，達到4810臺，增加了36.07%。(10)中國產業信息網，https://www.chyxx.com/industry/202008/890903.html，最后訪問時間：2021年10月25。2019年，中國采棉機銷售份額首次超過外資品牌，國產采棉機的市場銷售份額達到了56.8%，約翰迪爾(中國)的市場銷售份額下降至26%。(11)中國農機工業網，http://www.caamm.org.cn/統計數據/2531.html，最后訪問時間：2021年10月25。

但是，棉花技術機械設備核心部件依舊通過進口采購獲得。我國采棉機的發展較晚，第一臺國產采棉機誕生(4MZ-3型自走式采棉機)于1998年，核心部件采棉機頭依賴進口，當下采棉機的整體技術水平與國外采棉機依舊存在差距。由于機械化采棉技術有利于節省大量人工成本，因此，市場需求旺盛。目前，國內自主設計的采棉機尚不能滿足市場需求，核心部件依舊以進口為主，采棉機核心部件品牌主要來自美國的約翰迪爾、荷蘭的凱斯紐。2017—2019年，新疆每年都增加采棉機進口，這些采棉機的購買市場主要源于美國和歐洲的經銷商。

(四)集棉花種質研發、種植、加工檢驗、存儲及銷售于一體，產業鏈健全

我國棉花產業鏈健全，具有種質研發、棉花種植、棉花加工等一體化的完整產業鏈。當下通過生物技術、轉基因技術，我國完成了常規育種，培育出具有抗蟲性的棉花品種。擁有優良種質的棉籽有利于確保棉花產業安全，規避因種質產權而產生的壟斷風險。但是，由于轉基因棉種在耐逆性方面仍然存在技術瓶頸，難以滿足大規模大田推廣的需求。(12)李菲、龔記熠、李欲柯、張宇斌、乙引：《抗旱耐鹽植物功能基因發掘及其在棉花育種中的應用》，《分子植物育種》2019年第22期。因此，我國棉花種質研發水平有待進一步提高。農民、企業、兵團職工構成新疆棉花種植主體，棉花目標價格保護措施提高了種植棉花的抗風險能力，幫助棉農獲得保障收益，確保棉花種植規模的穩定性。棉花加工廠對收成的籽棉進行處理，棉花纖維質量監督管理部門對棉花纖維進行抽檢，對于質量合格棉花完成驗收入庫。我國為應對不確定風險對棉花產業的沖擊，保障棉花價格穩定、防止棉花價格波動，確保棉花供給安全，已建立棉花儲備體系，采用公開競價方式進行棉花輪入輪出。棉花產業的可持續發展，推動了下游棉紡織服裝產業發展。我國不僅是世界上最大的紡織服裝供應國，也是棉花市場最大的消費國，國內棉花的有效供給，有力保障了棉花下游產業正常運行。健全的棉花產業鏈，是保障我國棉花產業安全發展的重要屏障，為我國棉花產業可持續發展奠定了堅實的基礎。

三、美國制裁對于中國棉花產業的影響

(一)供應鏈下游服裝品出口受阻

自國際市場取消紡織服裝貿易配額限制后，憑借生產成本優勢，中國紡織服裝品在海外快速占領消費市場，其中，美國是最大的出口市場。2017年，美國對中國的貿易逆差占美國貿易總額的46.3%；2018年，美國對中國實施第一輪貿易制裁，加征關稅；2019年，中國對美出口紡織服裝品貿易額出現下滑。2020年，美國以中國“強迫勞動”為由，禁止新疆棉花以及新疆生產加工的紡織服裝品進入美國市場。中國紡織服裝品由于前期在美國市場占有巨大的市場份額，將面臨出口受阻困境。

中國出口的服裝及附件品貿易額從2017年的1581.09億美元下降至2020年的1374.56億美元，減少了206.53億美元。2018—2020年，中國服裝品出口增長率分別為3.52%、-4.46%、-9.33%。受2018年第一輪貿易關稅影響，2019年，中國紡織服裝出口份額較2018年下降了7.98個百分點。受2020年出口限令進一步加劇影響，中國紡織服裝出口份額較2018年下降了12.85個百分點。

(二)棉花產業鏈面臨安全隱患

由于新冠疫情爆發，短期內美國制裁對于中國棉花產業的影響略有緩解，受全球防疫物資需求旺盛影響，我國紗線及其相關制品出口額呈擴大趨勢。2020年紗線及相關制品出口額同比增長28.79%，較2019年的0.93%提高了27.86個百分點。但是從長期來看，美國制裁會沖擊棉花產業鏈下游的其他產品。中國紡織服裝品出口受阻，棉花產業下游布料產能萎縮，進而會傳導至上游產業鏈上國內用棉需求下降。受服裝品出口受阻影響，中國布產量呈現下降趨勢。2018—2020年，中國布產量增長率分別為-4.89%、-15.53%、-17.09%。2018年由于受第一輪貿易關稅影響，進一步加劇了中國紗布產量縮減趨勢。2019年，中國布產量較2018年下降了10.64個百分點。受2020年出口限令加劇影響，2020年，中國布產量較2018年下降了12.2個百分點。

國內用棉需求萎縮，將導致棉花會進一步向棉花產業供應鏈上游傳導，制約上游相關產業發展，即棉花種質培育、農機科技等。棉花種質培育關系到中國棉花產業長久用棉安全。我國當前研發的抗旱耐鹽轉基因棉種還難以滿足大田推廣標準，市場用棉需求萎縮，將導致種質研發受阻。孟山都種質壟斷，給與我們警示，如果缺少優良種質，產生進口依賴，會導致種植成本上升，威脅農戶生存。美國禁止新疆棉花及新疆紡織服裝制品銷往美國，本質上對中國棉紡織企業實行嚴重打壓。棉紡織企業作為新疆帶動就業的有力支撐，其發展受阻，不利于穩定疆內該行業的就業穩定。

(三)中國棉花國際話語權削弱

我國自改革開放以來，積極參與國際貿易與全球治理。美國制裁中國棉花，設置關稅及非關稅貿易壁壘，限制中國棉花產業發展。其結果，將制約中國棉花金融化，阻礙中國棉花期貨與國際棉花期貨實現接軌。中國大宗商品金融化起步較晚，為防范化解風險，在國際上實行市場交割的金融衍生品有限。但是，我國正逐漸放寬市場準入條件，允許境外投資者參與中國金融市場投資，積極響應國際市場需求。中國棉花期貨的發展，有賴于棉花產業不斷發展壯大。然而，美國制裁限制中國棉花產業發展，最終會阻礙中國棉花期貨市場與國際接軌，削弱中國參與國際棉花期貨市場的話語權，降低中國棉花的議價能力、參與規則制定以及市場監管能力。

國際話語權，依賴于經濟實力、產業健全實現。擁有國際話語權，就相當于擁有了市場議價、規則制定以及市場監管的權利。對于中國棉花產業鏈現狀而言，擁有健全產業鏈、世界大額市場份額，但是缺少國際話語權，會導致產業國際參與力不足；缺少規則制定權，會受長臂管轄；缺少市場監督權，對因輿論導向缺乏控制，無法自證清白。

四、應對美國制裁中國棉花的措施

(一)加快構建新循環發展格局

1.注重保證產品質量，刺激國內消費。鼓勵紡織協會牽頭成立服裝品牌認證，提高市場監督管理能力，制定行業質量標準。

2.宣傳企業家正能量，提高品牌認可度。顧客信賴源于產品品質，顧客認可源于品牌核心價值。互聯網平臺拉近了顧客感知品牌的距離，提高了消費者對于國產品牌的認同度。

3.尋找新的貿易合作伙伴，保證國外循環。充分利用“一帶一路”、RCEP合作伙伴國，加強貿易往來。鼓勵企業積極參與外貿展銷會，促進中國紡織品向更多國家出口。對于開拓新市場的企業給予適當出口退稅優惠，鼓勵更多企業積極拓展世界消費潛力。

(二)提升產業鏈韌性

1.減稅降費，確保產業鏈下游棉紡企業生產安全。受疫情及美國制裁的雙重影響，產業鏈下游產業企業生產能力降低，創收能力減弱。在特殊時期，可通過減稅降費，增強企業家信心，提高中小企業抗風險能力。

2.加大棉花種質研發及農用機械核心技術研發投入，確保產業鏈上游種植研發及機械技術應用安全。培育具有優良種質的籽棉對于棉花產業安全至關重要。我國應注重對棉花基礎研究與應用研究的科研支撐力度，保障開展棉花研究的科研人員不因生產市場萎靡，導致經費短缺，造成研究中斷。同時，要成立棉花種質研究以及核心技術研發的專項基金，保障研發投入，鼓勵研究機構、市場企業積極投入研發工作，確保棉花種質及相關機械核心技術安全。

3.應成立國家智庫，提高應對風險能力。建立企業、研究機構、高校三位一體的研究主體，提高對于突發事件的應對管控能力。汲取優秀企業的經驗教訓，探索應對風險的有效辦法，開展學術研討，為日后應對風險提供指導借鑒。

(三)深化棉花目標價格改革

1.目標價格補貼與農業技術推廣相銜接，提高勞動生產率。對于初期應用自動化播種、打頂、噴藥、機械化采摘技術的農戶，予以農資補貼，提高勞動生產率，降低棉花人工成本。

2.目標價格改革補貼與纖維質量相銜接，提高棉花質量。加強優質種子推廣，給予農戶購買優質種子優惠，并且提供種植咨詢服務，確保棉花質量安全，提升棉花競爭力。

3.適當放寬棉花金融市場準入門檻，鼓勵中國棉花期貨市場與國際市場接軌。適量的質量上乘棉花通過期貨市場走向世界，有助于提升中國棉花國際話語權。通過棉花期貨在金融市場上的流通，實現中國棉花金融市場與國際市場相接軌。

美國以新疆“存在強迫勞動”為由，禁止新疆棉花及其相關產品在美國市場銷售，非法將其國內法的“長臂管導轄權”濫用于國際領域，威脅要對所有使用新疆棉花的跨國企業和公司進行制裁，這種肆意踐踏別國主權和國際法的做法十分荒唐。事實上，正如上文所述，美國的指責和攻擊完全無視新疆棉花種植產業的實際情況。棉花種植和采摘的機械化和自動化早已在新疆存在多年，科技含量高、技術水平符合質量要求的農業機械化在新疆已得到廣泛應用，滿足了目前新疆進行棉花生產加工、紗線、布料、服裝等紡織品制作的工作流程需要，大大節省了勞動力。目前，從產品和市場兩個層面來看，美國制裁對于中國棉花產業的影響表現在三個方面：其一，從產品來看，產業下游的紡織品出口受阻；其二，從貿易市場看，企業產能下降，營業收入降低，棉花產業鏈面臨萎縮風險；其三，從金融市場來看，中國棉花國際話語權受到威脅。美國單邊制裁客觀上對新疆棉花產業的產銷造成了一定的負面影響。但在供給側改革和高質量發展日益深入的今天，我國棉花生產及相關產業鏈的完整性并未受到多大影響。為滿足國內民眾日益升級的消費需求，在日益完善的國內國際雙循環新發展格局中，我國棉花產業結構、產品結構仍然有巨大的提升空間。因此，為保障中國棉花產業穩定發展，我國應從以下方面著力：第一，要加快構建新循環發展格局，緩解產品出口壓力；第二，要提升產業抗風險能力，確保棉花產業鏈安全；第三，深化棉花目標價格改革，提升中國棉花的國際話語權。