公益訴訟中的檢察機關
——以中國為研究視角

陳麗天 肖知志

（上海政法學院，上海 201701）

公益訴訟其實并非生僻之概念，公益訴訟也非為現代社會產生的新興之物，公益訴訟究其淵源，可追溯到古羅馬，公益訴訟于古羅馬法中可分為兩類，大法官與市民公訴，大法官諭令規定前項，后項則屬市民法規制范圍。古羅馬法規定公益訴訟除了特別規定以外，羅馬市民均可提起。民主制是古羅馬城邦重要特征，其有著諸多有機構成部分，公益訴訟就是其中之一，保護社會之公益是以司法權之名義，公益訴訟于古羅馬法中為市民以原告這一身份，非代表個人利益反而以社會公益提起訴訟。隨著社會的發展，在現今世界，公益訴訟依舊存在于諸多國家中，并在該國家的訴訟制度中扮演著重要的角色，具有代表性的西方國家有：美國、法國、德國和英國。無獨有偶，中國的訴訟體系中也包含著公益訴訟。與古羅馬法規定不同的是，公益訴訟在中國一般提起者為檢察機關，并在公益訴訟中起著重要的作用，公益訴訟作為訴訟體系的一個重要組成部分，它與傳統訴訟：民事、刑事與行政訴訟，有著諸多不同的地方，因而作為提起公益訴訟的主要主體——檢察機關，其在公益訴訟中的角色定位或地位與傳統的訴訟主體也具有著差異之處，研究公益訴訟之中的檢察機關對于深入理解公益訴訟，充分發揮公益訴訟對于維護社會公共利益的作用是具有重要意義的，因此，本文將從幾個方面來分析公益訴訟中的檢察機關，并就檢察機關提起公益訴訟發表幾點看法。

一、公益訴訟的必要性

與公益訴訟相對的訴訟謂之為私益訴訟，根據古羅馬之相關法律，私益訴訟的主要概念乃是為了維護個人所有的各項權利，而由特定主體提起的訴訟。私益訴訟旨在保護私有之利益，普通之民事訴訟廣義上來說可謂之為私益訴訟的一種，是公民合法之權益遭受侵害后為了維護這些合法權益，恢復權益被侵害前的狀態而向法院提起的訴訟。私益訴訟重在保護公民個人的合法權益。公益訴訟正好相反，公益訴訟重在保護公共利益，公共利益與私人利益不同，公共利益從廣義上可以理解為人們在生存與發展中所需要的資源與條件。而私人利益是滿足個人生活和發展所需要的資源與條件。正因為公益與私人之利益的受眾之不同，內容之不同，因而，公益訴訟不似私益訴訟般有著明確之被侵害對象，公益訴訟中被侵害的對象有可能是一個群體，也有可能是整個社會，數量難以估計。侵害公共利益的行為是對社會具有危害性的，不利于社會發展和長治久安，對社會公民的權利也是一種侵害。根據“公地悲劇”理論①，公共利益不置于保護狀態，最有概率會遭到侵害。如果對侵犯公共利益的行為不加以控制，就會破壞社會秩序，從長遠來看不利于國家的長治久安和平穩發展。訴訟是維護利益的重要救濟手段，私人利益遭受侵犯的時候就可以通過訴訟尋求救濟，同樣，為了避免公共利益出現“公地悲劇”，訴訟也應可作為公共利益之救濟手段，因此，公益訴訟的存在是必要的。

二、公益訴訟提起的正當性

目前，公益訴訟處于檢察機關提起訴訟的范圍是一項頗具中國特色的訴訟制度，從目前中國現行法律法規來看，公益訴訟處檢察機關提起訴訟之范圍之法律依據主要為民訴法第55條，行政訴訟法第25條和2018年《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》由最高檢、最高法頒布。從上述法律與解釋中可以看出，中國的公益訴訟分為民事、行政公益訴訟兩大類。檢察機關是公益訴訟的重要主體，檢察機關對于提起公益訴訟的范圍和有關于其提起公益訴訟是否正當，有部分學者持反對意見，持反對意見的學者觀點認為在公益訴訟中尤其關于環境這個領域內，檢察機關不應該成為原告，理由是檢察機關提起環境公益訴訟會跟有關于環境這塊領域有關的行政機關的行政執法的職能沖突，有超越職權的危險，加之，行政機關本身就具有著行政處罰權，因此不需要檢察機關再提起環境公益訴訟來對環境這個公益進行保護。況且，檢察機關作為國家機關，代表國家行使檢察權，具有著國家公權力，故而，它在公益訴訟中與訴訟相對人地位天然不平等，這會導致訴訟程序的扭曲。檢察機關提起環境公益訴訟有可能會導致其無限制的擴張。[1]還有的學者認為檢察機關提起公益訴訟，由于檢察機關本來的身份就為法律之監督者，然后現在又成為了案件的原告，此雙重之身份會導致背離訴訟結構正常規律，從而失衡。[2]針對上述學者的觀點，筆者認為，公益訴訟由檢察機關提起，是正當的。

首先，公益訴訟的訴訟形式是具有特性的，其旨在維護國家利益、社會之公益，其與一般的訴訟不同的是，私益訴訟中，一般是有著明顯的施害者和受害對象的，但是，公益訴訟一般沒有明確的受侵害對象，且受侵害的對象往往人數眾多，且覆蓋的面廣，很難找到特定的代表，公益與個人之利益不同，公眾對于公益之關注度要遠低于個人之利益，在很多侵犯公共之利益行為中，被侵害的對象都不知道有侵害行為的發生，還有些被侵害對象害怕受到打擊報復而選擇緘默。即使，被侵害之對象有提起公益訴訟之意愿，公益訴訟中所需諸如勘察費用、鑒定費用、調查費用等支出一般而言相對巨大，同時在勘察、鑒定、取證等過程中，需要具有一定技術水平的人員，這些對于被侵害對象而言，成本較高。加之，在公益訴訟中，普遍存在信息不對稱現象，大量的證據被訴訟相對人所掌握，例如，在環境污染的案件中，一般的公民、法人或其他組織很難進入企業內部開展調查，很難從企業內部獲得企業污染的證據，面對企業拒絕配合調查，或者是隱瞞污染行為，銷毀相關證據等行為，公民、法人或其他組織往往沒有很好的解決辦法。因此，一般的公民、法人和其他組織很難獲得這些被訴訟相對人所掌握的不對稱的信息，這天然的不平等會給公益訴訟帶來巨大困難。公益訴訟往往覆蓋的面積范圍很廣，消耗時間較長，且需要專業能力，如果只依靠社會之力量提起公益訴訟，那么就會導致效率低，成果差和常敗訴的后果，從長遠來看，并不利于維護公共利益。檢察機關作為國家機關，由它進行公益訴訟的提起，就會彌補上述的缺陷，更有利于維護公共之利益，真正發揮公益訴訟應有之作用。

其次，由檢察機關提起行政公益訴訟符合行政訴訟法之要義，行政訴訟法第1條之規定，確立了行政訴訟法之目的在于維護合法權益，維護與監督行政機關行使職權。[3]公權力是自利的，不加以監督，濫用和倦怠等問題就會出現，從而與其維護公益之本質相悖，行政公益訴訟有利于行使檢察院的監督職能，督促行政機關改正錯誤，秉公執法，行政公益訴訟在一定程度上體現了司法權制約行政權，給公共利益保護提供一個好的司法救濟途徑，有利于將行政權納入法制化軌道。近幾年來，全國檢察機關在公益訴訟領域著實取得了較大的成效。

以2019年1月-2020年9月為例，最高人民檢察院就全國檢察機關在公益訴訟方面發布之數據如下表所示：

2019年類型 數量（件） 同比增長受理案件線索 141725 3.4%立案辦理 126912 89.6%

2019年公益訴訟立案類型 數量（件） 同比增長 已審結（件）民事 7125 62.2% 2922行政 11978 10.1% 303

在2019年間，全國各級檢察院通過公益訴訟，高達560萬噸之固體廢料與生活廢物被督促處理；涉及455.7萬畝被損毀污染的濕地、林地、水域、草原與耕地被督促清理、修復與挽救；多達5.8億元生態治理費用被追償；28.3億元土地使用權之出讓金予以督促收回；已進入流通之55.9萬公斤之假冒偽劣食品， 2.9萬公斤之假藥和走私藥品被督促回收與查處。

2020年1-9月種類 數量（件） 同比增長辦理公益訴訟案件 109626 19.4%開展訴前程序 90357 21.8%提起公益訴訟 4781 61.5%

全國檢察機關通過公益訴訟檢察，已進入流通之7.2萬公斤之假冒偽劣食品被督促回收與查處，涉及17.6萬畝的濕地、林地、水域、草原與耕地被督促清理損毀污染、修復與挽救； 2.3億元人民幣之損害環境賠償金被索賠； 高達219.7萬噸之固體廢料與生活廢物被督促處理；2524家各行業企業被督促關停和整治。

從以上數據清晰的可以看出，在公益訴訟中全國各級檢察院發揮作用可以說是巨大的，對于維護國家之利益、社會之公益、群眾之合法權利發揮著重要的作用，是一支不可忽視之重要力量，如果單靠社會之力量，很難取得上述的成果。

最后，檢察機關執行法律監督職能的重要措施之一為檢查建議，然而，尚缺很好的應對措施于行政機關拒絕執行檢察建議之行為，行政機關不執行檢察建議檢察機關也沒有針對的懲罰權力，檢察建議更像是一種軟約束力，檢察院履行法律監督職責的重要措施雖然包含檢察建議，但是單靠檢察建議在履行職能的時候還是顯得有些單薄，在檢察機關履行法律監督職能時會顯得有些吃力。檢察機關通過對行政公益訴訟提起，通過法院之判決，要求行政機關強制執行，此對于檢察機關進行法律監督來說，不失為一個強大的助力。公益訴訟可以說是一種新的制度，我們對于公益訴訟中的檢察機關，不應過多求全責備，應當多一些包容，多一些支持，才能使其更加的完善。

綜上，筆者認為，公益訴訟由檢察機關所提起乃是正當的。

三、在公益訴訟中之地位

在論述了公益訴訟的主體為檢察院是具正當性的，那么檢察機關作為一個具有特殊職能的國家機關，其于公益訴訟中之地位是怎樣的，從公益訴訟兩個分類以兩個角度來劃分較為妥當。

1.民事公益訴訟中之地位

民事訴訟最大的特點在于參與訴訟的雙方都是平等的民事主體，他們的訴訟地位是平等的，民事訴訟雙方就像是站在同一個擂臺公平比武的劍士一樣，雙方均不應該在比賽前獲得更多的優勢，否則將會影響整場比賽的公平。民事訴訟其實也可以看作是一場公平的對抗，因為這是平等民事主體之間的訴訟活動，雙方無論在訴訟的形式上還是內涵中都應該具有平等的地位。民事公益訴訟其實也涵蓋在民事訴訟中，所以民事公益訴訟的雙方也應當為平等民事主體之關系。根據民事訴訟之特征，檢察機關在提起民事公益訴訟時，應該具有著與民事訴訟當事人同等之地位，眾所周知，檢察機關作為國家機關，具有特殊之職責，它一個重要的職能就是法律之監督，但是在提起民事公益訴訟中，檢察機關之法律監督職能不應被體現，檢察機關不能夠以法律監督機關的身份參加訴訟，這樣會造成訴訟雙方的地位不平等，在一定程度上還會影響個人的審判，檢察機關不能在訴訟中對審理法院施加額外影響，檢察機關在提起該公益之訴訟時在舉證期限、舉證責任等方面應該符合民訴法之要求。即使在訴訟相對人為行政機關，但是其是以民事訴訟當事人的身份參加庭審的，檢察機關也應該保持其民事訴訟當事人的地位，在民事公益訴訟中，檢察機關“忘記”其法律監督機關的身份，更加能夠取得好的效果，因此，筆者認為，在民事公益訴訟中，檢察機關應該處于平等的民事主體地位，而非法律監督者的地位，此做法有利于維護司法之公正，減少法院審判之壓力。

2.在行政公益訴訟中之地位

檢察機關于行政公益訴訟中之地位，此問題，目前學界主要現存三種看法：公益代表人、原告人、公訴人。在這三種看法中，筆者贊同公益代表人說，首先，檢察機關不應該是公訴人的地位在行政公益訴訟中，因為，如果檢察機關在行政公益訴訟中處公訴人之地位，那么其就與行使審判權之法院之地位在實際上是相等的，公益行政訴訟也是行政訴訟的一種，如果采用公訴人說，這會破壞行政訴訟法的結構體系。其次，行政訴訟與民事訴訟是具有不同之處的，其中一個明顯的特征就是行政訴訟并非是平等主體之間的訴訟活動，如果采用原告人說觀點，原告人說比較適用于“民告官”的行政訴訟和“民告民”的民事訴訟中，行政公益訴訟顯然不屬于這兩種類型，[4]首先，檢察機關就不是上述情形中的“民”，而是國家機關，其次，維護社會的公共利益而非個人利益是檢察機關提起的行政公益訴訟之目的，這與一般的行政訴訟案件并不相同，因此采用原告人說觀點，筆者認為并不是十分妥當。行政公益訴訟的提起是因公共利益之需要，公共利益之屬性，決定了得由檢察機關所提起，站在社會公益的立場上，檢察機關在這個時候其實就是公共利益的代言人，用公益代表人說，筆者認為，較為妥當。

四、檢察機關提起公益訴訟之幾點看法

必要性、提起公益訴訟正當性、公益訴訟中之地位、在公益訴訟中的作用幾個方面分析了對公益訴訟中的檢察機關，結合目前檢察機關在提起公益訴訟方面的現行法規和實行現狀之后，筆者發現公益訴訟這種新型的訴訟模式在中國的運用，還存著一些問題。

1.公益訴訟中尚缺公共利益之明確定義

在目前中國頒布的關于公益訴訟的法律法規文件中，對于檢察機關提起公益訴訟做了較為詳細的規定，包括管轄、訴訟具體程序、時效期限等方面。公益訴訟之核心在于維護公益，但是對于公益訴訟中的公共利益沒有很明確的定義，相關條例在檢察機關提起公益訴訟的范圍做了規定，但是在受案范圍規定后加入了“等”字，學界和司法界的普遍觀點，這個“等”字，可以解釋為“等外等”[5]，寓意公益訴訟受案范圍將會擴大，這在一定程度上是符合科學立法的要求的，也符合客觀的發展規律，保留了條例的靈活性，給檢察機關靈活運用公益訴訟來維護公共利益提供了更多的可能，這是具有積極的意義的。[6]但是，由于對公益的定義現在還比較模糊，這就很有可能會帶來檢察機關濫用公益訴訟的風險，何為公益，這是一直備受爭論也急需解決的一個問題，畢竟，一群人的利益并不等于公共利益，一大群人之利益也并非公共利益，對于公共利益的定義模糊在一定程度上會使得“等外等”的范圍被無限的擴大，這很可能會帶來檢察機關權力擴展的風險。法律規范保持司法靈活性在司法實踐中是非常重要的，但是法律規范過于模糊并不利于限制公權力，因此，應該對公共利益做一個較為清晰的解釋，對于公益訴訟涉及的領域，立法、司法、檢察機關應該早日達成共識，由有權機關頒布相應的法律法規予以明確

2.檢察機關在公益訴訟中有影響判決的風險

檢察機關天然身份就具有特殊性，核心在于其為國家機關。檢察機關作為公益訴訟起訴人進行公益訴訟，檢察機關在訴訟中其實與訴訟并無利害關系，代表是公共利益，這是最理想的情況，但是并不是所有檢察機關在公益訴訟中提出的訴訟請求都代表著公益，應該謹防檢察機關以公益之名侵合法之益。在實踐中，學者發現，有檢察機關為了獲得訴訟的勝利，利用其法律監督者的身份，干預法院的案件審判。學者還發現，行政公益訴訟幾乎檢察機關都是勝訴，這樣過高的勝訴率，可能帶來檢察院濫訴的風險，法院很有可能因過高的勝訴率產生很大壓力，②審理時，對于檢察機關訴求不敢否定，做出不利于檢察機關判決會小心翼翼，從而導致越來越高之勝訴率，發展成惡性循環。這些不利于保證訴訟的公平公正進行，不利于限制檢察院的權力還很有可能使其濫用它的權力，長久來看，反倒侵害了公共利益。因此，應該建立有效機制，促使檢察機關在公益訴訟中保持其應有之身份：公益訴訟人，保證檢察機關能夠嚴格遵從法律和相關規定，只有符合法定條件，才予以起訴。檢察機關提起公益訴訟的前提應該是先窮盡諸如檢察建議等手段。[6]當檢察機關在進行公益訴訟時，出現適格原告，且適格原告也進行訴訟，檢察機關可以考慮將主動參訴變為支持起訴，節約司法資源同時減少檢察機關對于法院審判工作的干預。

3.缺乏檢察機關在公益訴訟中承擔敗訴后果之規定

學過訴訟法的均知，沒有穩勝的訴訟，任何訴訟都有敗訴之風險，這是訴訟理論的要求，也是司法公平公正的結果。檢察機關提起的公益訴訟同樣也應該面臨敗訴的風險，以事實為依據，訴訟依靠的是證據，證據不足，就難以勝訴，檢察機關在提起公益訴訟時也應當按法律規定提供充足之證據，否則應當承擔敗訴之后果。但是，目前先行的法律法規對于檢察機關在公益訴訟中敗訴所應承擔后果并未作出規定，這并不符合訴訟理論之要求，與訴權平等、訴訟之完整相悖，檢察機關于公益訴訟中敗訴，認為法院判決確實有誤，并不應完全采用抗訴之方式，一味采取抗訴方式，可能會加重法院的壓力，不利司法公正，檢察機關也應該享有普通訴訟參與人一樣的上訴權利，因為檢察機關在公益訴訟中是公益訴訟人的身份，不應該享有過多的特殊身份，這樣可以使訴訟更加公正。

4.行政公益訴訟與刑訴法、公務員法缺乏鏈接

當檢察機關在行政公益訴訟中勝訴時，就意味著行政機關行使職權不作為甚至是違法從而致使公益遭受侵害，對于做出侵害行為的行政機關中主要負責人該如何處理，并沒有明確的法律法規規定，筆者認為，對于輕微之違法行為，可以根據公務員法進行內部處理，③對于涉嫌的犯罪，可以依法追究刑事責任。要想達到這樣的效果，就必須是行政公益訴訟很好的與刑訴法、公務員法建立有效的鏈接，但是目前并未有相關法律法規和政策對此作出規定，這就會導致，檢察機關在行政公益訴訟中獲勝，但是未能對相關人員進行后續追責，起不到很好的威懾作用，行政機關在今后還可能會犯類似錯誤，侵害公共利益，這樣對檢察機關進行法律監督不利，發揮公益訴訟的作用不利。因此，應該建立有效的鏈接，防止上述風險的發生。

結語

公益訴訟是具有其特性的訴訟模式，保障公共利益方面它起著重要之作用，不容忽視，中國檢察機關作為公益訴訟之重要主體，對公益訴訟作用的充分發揮起著重要之作用，公益訴訟也是檢察機關維護之公共利益，進行法律監督之重要手段。檢察機關提起之公益訴訟雖然存在著一些問題，但是前路光明。

注釋：

①“公地悲劇”是經濟學界熟知的一個現象，也是一個廣泛存在的現實。在外國，有人做過一個有趣的實驗，取一塊草地，草地被劃分成幾塊分給牧羊人，但在中間留下了一塊作為公共用地，每一個牧羊人都可以自由使用。結果，社會學者們發現，一年下來，被劃分給個人的草地被有計劃和節制地使用，而作為公共用地的草地卻因為過度放牧而寸草不生。

②2019年法院已審結公益訴訟3238件；支持起訴意見3225件,占裁判案件的99.6%,其中民事公益訴訟2922件，行政公益訴訟303件。

③ 根據過錯行為程度,依據《公務員法》可以對其進行批評、警告、記過、記大過、降級、撤職和開除。