校園安全管理立法研究與探索
——基于全國地方學校安全管理立法分析

耿 爽 車雙龍

(貴州師范大學 教育學院，貴州 貴陽 550025)

0 引言

教育是關系國計民生的基礎，是實現中華民族偉大復興中國夢的根本保障。學校安全關系到學校師生的切身利益，關系到國家富強、社會和諧，是我國教育事業中重要的一項任務。學校安全包括校園食品藥品安全、校園消防安全、校園人身傷害事故預防與處理、校車安全管理、校園網絡安全、校園周邊環境安全等等。近年來，校園安全事故頻發，學校安全已成為全社會關注的熱點問題。為加強對中小學安全管理，2017年國務院辦公廳印發《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》(以下簡稱《意見》)，這是建國以來國務院關于學校安全的唯一一個指導性文件，對校園安全做出了頂層設計。此外，我國各個省份、直轄市、自治區政府、省人大常委會、省教育廳紛紛出臺政策法規，如《北京市中小學校幼兒園安全管理規定(試行)》《河北省學校安全條例》《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》《福建省學校消防安全管理制度》等。這些政策法規的出臺，對于校園安全問題的解決具有重要的推動作用，但我們也看到，一方面校園安全依然缺乏上位法的支持，另一方面，地方關于校園安全立法實踐依然滯后，很多省份還沒有出臺相關政策法規。同時，地方校園安全立法中還有法律責任不明晰、事故處理及追責機制不合理等問題，因此加強地方校園安全立法研究顯得尤為必要。

同時學界也對學校安全進行廣泛研究，通過文獻梳理，發現學者們多從學校安全的類型、問題、原因和對策等方面進行研究。一是在學校安全的類型及存在的問題上，守佳麗等指出學校主要安全問題包括重大安全事故、違法犯罪行為以及學生自身的心理問題等，并提出安全教育是預防學校安全問題的有效手段；程天君等指出我國校園安全存在應急機制不足，缺乏長效管控機制的問題。二是關于學校安全問題產生的原因，根據安全科學原理，博德的事故因果連鎖模型理論認為：事故的直接原因是人的不安全行為和物的不安全狀態；間接原因包括個人因素及與工作有關的因素。事故的根本原因是管理的缺陷，即管理存在的問題和缺陷是導致間接原因存在的原因，間接原因存在又導致直接原因存在，最終導致事故發生。喬媛認為學校校園出現安全隱患的原因有學校安全制度不完善，受社會風氣的影響以及家庭方面的原因；強恩芳認為校園安全問題是受個人、家庭、校園、社會和自然環境共同影響產生的。三是對于解決策略，鄒碧海等認為要確保校園安全需要明確安全責任，進行安全隱患排查，加強門衛安全和學校周邊安全管理，形成校園綜合治理長效機制；覃紅等提出完善立法、創新安保體系和培育教職工“互聯網+”思維的策略，構建學校安全防控體系；方益權指出要以社會安全理論為指引，有效整合和運用各種資源制定一部綜合性的《學校安全法》，推動我國學校安全治理的制度化和法制化。

學界對于解決校園安全問題提出很多有效策略，但就校園安全立法，特別是對校園安全地方立法研究較少。基于此，本研究從學校安全的地方立法入手，通過分析10個省(直轄市)出臺的《學校安全條例》《學校安全管理辦法》，深入探討學校安全地方立法的文本框架、內容結構以及存在的不足，進而提出完善建議，為學校安全的后續研究提供參考。

1 研究設計

1.1 樣本來源

近年來，為加強學校安全管理，我國各省、直轄市、自治區的人大及人大常委會、人民政府及教育主管部門等相關部門陸續出臺相關的學校安全法規、規章，共計60份地方性法規或行政規章，這些文件包括食堂食品安全管理、消防安全管理、校車安全管理、人身意外傷害事故預防與處理、學校安全等方面內容，其中以學校安全條例管理規定辦法的內容最為全面，因此本研究以10個省份、直轄市出臺的以“學校安全條例”或“學校安全管理規定/規范/辦法”為題的地方性立法文本為研究對象，通過這10個省份、直轄市的人大常委會官網或人民政府官網獲取文本內容。選擇這些文本為樣本，是因為這幾部法規的內容基本涵蓋校園安全的各個方面，具有全面性，而且頒布的單位為各省(直轄市)的人大及人大常委會或者人民政府，具有權威性。

本研究主要使用內容分析法對我國10個省份、直轄市的學校安全條例、學校安全管理規定/規范/辦法進行分析研究。需要指出的是，各省、直轄市的文本名稱并不統一，見表1。

表1 各省(直轄市)學校安全地方立法文本Tab.1 Local legislation text on school safety in some provinces(municipalities directly under the central government)

1.2 分析框架

初步整理這10份關于學校安全的地方立法文本，可以發現這些文本的正文部分有分為9個部分、7個部分、6個部分和5個部分的，每個部分的名稱也有所不同，但總的來說涉及的具體內容大致相似，因此基本可以總結為是由總則、學校安全管理、事故處理、法律責任、附則等這幾部分組成，構成較為典型的學校安全地方立法的基本文本結構，如下圖。

圖 學校安全地方立法的文本結構Fig. The textual structure of the local legislation on school safety

基于學校安全地方立法的科學性、合法性，結合上圖，從地方立法的文本結構中選取法律依據、適用范圍、原則、安全管理、事故處理、法律責任6個方面構建研究框架。

2 研究結果發現

通過對10個省、直轄市的學校安全地方立法文本的內容進行分析，筆者認為學校安全地方立法的研究可以從法律依據、適用范圍、原則、安全管理、事故處理、法律責任6個方面來進行分析，將分析結果與《意見》對比，基于《意見》文件精神與要求發現地方政策文本的特點與不足。下面我們結合具體文本來進一步研究學校安全的問題。

2.1 學校安全地方立法的法律依據

學校安全地方性立法文本開篇就點明制定的法律依據，尋求司法支持，充分體現依法治國、依法治校的法治原則。至于學校安全地方立法的依據，有的省、直轄市給出具體法律法規名稱，有的省、直轄市則沒有，見表2。

表2 各省(直轄市)校園安全立法的依據Tab.2 The basis for school safety legislation in some provinces(municipalities directly under the central government)

由此可見，學校安全地方立法主要依據《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國義務教育法》以及相關的行政法規，結合各地方的具體實際制定的。從而也能看出我國的學校安全工作只能依據相關的綜合性法律，并沒有專門的學校安全法律。

2.2 學校安全地方立法的適用范圍

學校安全地方性法規、規章首先需要界定學校安全的范圍，即文本中“學校”的范圍。各地方條例法規的適用范圍所包括的學校也有所不同，有的是“本市普通中小學幼兒園”，有的是“本市普通中小學、幼兒園、中等職業學校、特殊教育學校、專門學校”等，見表3。

表3 各省(直轄市)校園安全立法的適用范圍Tab.3 The application scope of school safety legislation in some provinces(municipalities directly under the Central Government)

可以看出，校園安全地方立法的適用范圍主要包括：“普通中小學”“中等職業學校”“特殊教育學校”“幼兒園”，部分省份還包括“高等學校”，少數省份包括“教育機構”“技工學校”和“專門學校”。也就是說學校安全的對象主要是參與初等教育、中等教育和學前教育的學生和教職工，高等教育還沒有完全被包含其中。

2.3 學校安全地方立法的原則

在這10個省、直轄市的學校安全地方立法文本中，直接提出校園安全管理工作原則、方針的有8個，占比80%，只有重慶市和遼寧省的文件中沒有提到校園安全管理工作的原則。對這些原則內容進行分析發現，最重要的原則是“預防為主”，共出現8次，其次是“以人為本”，共出現7次，再次是“社會參與”，共出現6次，然后是“綜合治理”，共出現5次。除此之外還有一些出現頻次較少的原則。

《意見》強調綜合施策、以人為本、依法治理、分類應用的原則，要求統籌協調、科學預防、依法進行針對性治理，地方文本中的原則要求與《意見》精神高度契合。學校安全立法最主要目的是預防和減少學校安全事故的發生，保護學校師生的生命財產安全。因此，學校安全立法的首要原則是預防為主，預防優于治理，而且還要重視人，以人為本，要優先考慮師生的身心安全。學校安全工作是一個復雜的系統工程，需要政府、相關的行政部門、學校、家庭等全社會戮力同心，共同參與，綜合治理。

2.4 學校安全地方立法的學校安全管理

學校安全實行校長(園長)負責制，“校長(園長)是學校安全工作的第一責任人，對學校安全工作負總責”，以及政府統一領導、部門齊抓共管、社會共同參與的學校安全工作機制。保障學校安全是各級人民政府和有關部門、學校、學生家長、學生的共同職責。

各省(直轄市)出臺的法規、規章都明確提出學校安全工作需要政府統一領導，各級政府履行領導、協調、監督、檢查的職責，教育行政部門做好主要的管理職責，各相關部門做好各自職責范圍內的學校安全工作，學校是安全管理的主要環節，要切實做好安全管理，學生要遵守法律法規和學校的規章制度，家長應加強安全教育，履行配合學校安全必要工作的義務,具體情況，見表4。

表4 學校安全管理職責Tab.4 School safety management responsibilities

續表

通過分析表4可以發現，當前學校安全工作中，已基本形成“政府領導、相關主體各負其責”的綜合治理體系，各級政府和教育主管部門起到宏觀調控的功能；各相關部門協助，做好本職內的學校安全工作；學校是學校安全管理的主體，承擔著主要責任，負責學校安全管理工作的具體落實；學生、家長及其他監護人是學校安全管理體系不可或缺的一部分。這些部門各主體相互連接，形成一個全方位的管理系統。通過各責任主體的主要職責可以看出，學校安全管理工作重視預防，如教育主管部門對學校的檢查、監督，學校的安全教育、安全隱患排查、應急演練、對安保人員的配備、培訓等，都是為了降低安全事故發生的概率，預防為主。

地方立法文本對于學校安全管理的內容大體與《意見》要求相一致，但在一些具體規定上存在差異。第一，《意見》要求“建立學校安全風險防控專業服務機制……鼓勵、引導和支持具備相應專業能力的機構、組織……協助學校安全管理工作”，地方文本中對于這一要求均未提及。第二，《意見》明確規定“完善有關學校安全的國家標準體系和認證制度……”，但是地方立法文本對此并沒有明確回應，只在校車安全管理和食品藥品安全管理部分提到要符合國家安全標準。第三，《意見》提出要“健全學校安全預警和風險評估制度”，只有北京市、河北省、重慶市、湖南省和山東省提及這一項內容，其中河北省要求“定期開展安全隱患排查和風險評估”，重慶市的要求更加細致，明確提出“每季度至少開展1次風險評估，每月至少開展1次安全抽查”。第四，地方立法文本都回應《意見》中關于健全監督機制的要求，但是只有重慶市和陜西省對于學校安全監督做法進行了細致的可操作性的具體規定。重慶市提出“每學期至少對轄區學校安保工作進行1次全面督導檢查，每月至少進行1次警情通報”;陜西省對督導形式做出要求“每年定期開展安全督導……經常性督導、專項督導等多種形式進行”。通過與《意見》、各地方間的對比可以發現，有些省份的立法文件對于校園安全管理的規定過于籠統泛化，缺乏具體操作性內容，強制性、指導性相對較弱；標準體系有待補充完善，管理類標準較為缺失。

2.5 學校安全地方立法的事故處理

通過對這10份地方立法文本的分析，可以發現其中有8份文件包含安全事故處理的內容，占總數的80%。校園安全應預防為主，但出現事故也需要遵循合法、及時、公正的原則及時妥當處理，盡量將事故損失降到最低。通過分析，可以總結出安全事故處理的基本辦法：學校應按照規定在教育主管部門的指導下制定應急預案，安全事故發生后要及時啟動應急預案，及時采取措施救助學生、教職工，同時要及時向上級主管部門報告情況。主管部門接到報告要盡快趕赴現場，組織救助，進行現場處置。事故發生之后，相關行政部門要及時進行責任調查和處理，學校和學生及其監護人都要配合調查工作。對學生人身傷害進行賠償時，雙方可以協商解決，也可以提請調解，或者依法提起訴訟。由此可見，各地區對于安全事故的處理已經形成相對成熟的處理程序，能夠及時應對，妥善處理。但是在事故處理方面，對依法治理的原則落實的并不是很理想，《意見》中提出“構建學校依法處理安全事故的支持體系……建立法律顧問制度……發揮好安全風險防控專業服務機制的作用”，對于這方面的要求各地立法文本中只有山東省、河北省提出要聘用法律顧問，陜西省、北京市要求建立法律顧問制度，其他省份并未提及與之相關的內容。

2.6 學校安全地方立法的法律責任

通過對學校安全的法律責任進行分析，可以看出10個省(市)都明確規定了法律責任，責任主體有的比較全面，規定了各級政府、教育主管部門、相關行政部門、學校、教職工、學生、他人的法律責任，如河北省、云南省;有的規定比較簡單，規定了學校、區縣政府及有關部門的責任，如重慶市、遼寧省。

通過統計，發現學校安全最主要的法律責任主體是學校和相關行政部門，出現的頻率為100%，其次是政府和學生。法律責任這一部分內容相對來說比較少，責任主體的責任規定較籠統，如縣級以上人民政府、各相關行政部門的法律責任根據需要承擔責任的嚴重程度依次分為給予批評、給予處分、追究刑事責任；學校、教職工、學生的法律責任根據需要承擔責任的嚴重程度依次分為責令限期改正、給予批評、給予處分、追究刑事責任等，沒有將違反規定的各主體需要承擔的法律責任做明確具體的規定。

3 討論

3.1 存在的問題

(1)缺乏學校安全管理的上位法律支持。“完備的教育政策體系應包含可作為司法依據的基本法和配套的規章條例，意味著圍繞學校安全從法律到規章，從中央到地方形成一個相對完整的體系。”我國學校安全地方立法的法律依據主要是《教育法》和《義務教育法》，這些法律中雖然有涉及學校安全的條款，但是條款內容較為寬泛，不夠具體，沒有規定出學校安全的權利與義務，不具備規范性和操作性，我國學校安全地方立法缺乏中央立法的上位法律支持，沒有出臺專門的學校安全法，所以學校安全地方立法法律效力層級較低，缺乏權威性和有效性。

(2)學校安全主體多元化，忽視協同治理機制構建。安全科學原理認為管理的缺陷是導致安全事故的根本原因，學校安全管理是一個復雜系統，在管理過程中任何一個環節的管理疏忽或缺陷都會對校園安全形成威脅。我國學校安全管理工作是由政府統一領導、各部門負責、社會參與的綜合治理機制，將學校安全管理分散在不同的工作部門中，這些部門之間的工作存在交叉與重合，這樣的管理機制難以將責任落實到位。學校安全管理的主體多元，包括政府、有關行政部門、學校、社會、學生、家長及其他監護人，現行的學校安全治理機制只注重各部門間責任落實，做到各負其責，但是忽視了不同部門之間的協調配合，無法形成高效有序的治理局面。

(3)學校安全法律責任過于籠統，偏向于以結果代替過程的追責機制。我國學校安全地方立法中未將未盡責任的相關主體應負的法律責任明確化，模糊的、概括的描述弱化了學校安全地方立法的權利義務與法律責任之間的關系，可能導致政策難以得到有效的執行和實施。發生安全事故之后問責機制也不完善，只要發生安全事故不管有沒有履職，履職的程度如何，就要對相關部門、學校及校長問責，只注重安全管理的結果不關注安全管理的過程，這就導致了權責不對等的問題。

(4)學校安全的國家標準體系有待完善。安全科學原理指出人、物及環境的不安全狀態是造成安全事故的重要原因，但是當前學校安全立法文本中對人防、物防及技防的安全標準并沒有形成統一標準，如對關系學生安全的學校設施設備、教學儀器、建筑材料、體育器械等相關認證工作并沒有明確的強制性標準規定。對于學校安全中一些重點領域的標準制定與修訂工作相對滯后，有關學校安全的國家標準體系尚未完善，出現部分學校人、物及環境的標準不合格的情況，亟待完善健全。

3.2 完善建議

(1)中央層面盡快出臺《學校安全法》。當今社會是法治社會，首先要做到有法可依，我國學校安全地方立法雖然是長期以來人們積累的關于學校安全管理的科學經驗和智慧的結晶，但沒有專門的中央立法作為法律依據，必然缺乏應有的效力。因此為提高學校安全地方立法的權威性和有效性，出臺《學校安全法》是大勢所趨。要根據我國學校安全的具體情況，盡快出臺專門法來指導和規范學校安全管理工作。

(2)要建立健全多元主體協同參與的治理機制。學校安全立法應成立專門的學校安全管理部門，專門負責學校安全管理工作，將學校安全的管理集中在一個部門專人負責，不會造成令出多門，職責混亂的現象。同時需要各相關部門大力配合，明確各部門的分工和職責，在學校安全管理部門的領導和協調下各司其職，提高學校安全管理的效率。要完善學校校園安全管理體系，購買專業化第三方機構的安全技術、產品來強化校園安全管理工作，將所有相關力量聯合起來，發揮各自優勢，形成政府、行政部門、學校、學生、家長、社會多元主體協同參與的治理機制。

(3)要增強立法的可操作性，構建權責統一的追責機制。法律的威嚴來自于執法必嚴、違法必究，要想做到執法必嚴、違法必究，法律法規必須有明確的權利、義務以及相對應的法律責任，需明確違反規定要付出什么代價，承擔什么樣的責任，這樣的法律法規才能切實可行。學校安全立法也需要明確違反規定的各個主體需要承擔什么樣的責任，法律后果的描述要詳盡具體、可操作，使學校安全法律法規真正發揮效力。既要明確各主體的責任，還要完善事故的追責機制，全面評估學校安全管理工作，不僅看重結果也要關注過程，構建權責統一的追責機制。

(4)完善學校安全的國家標準體系。根據各個學校的實際特征，以人為本，立足于保護師生健康安全，強化涉及師生安全的關鍵領域標準的制定與修訂，盡快制定一批有關學校安全的強制性國家標準，逐步完善健全學校安全國家標準體系。如關于校園安全設備設施、安全產品及其相關人員要根據嚴格的程序進行標準化管理，保證所有校園安全設備設施、安全產品在源頭設計、制造、使用和管理維修等方面達到國家安全標準體系的規范要求。

(5)要注重預防體系構建，從要我安全、我要安全向我會安全的預防理念轉變。安全科學原理認為安全問題的直接原因是人的不安全行為和物的不安全狀態，這其中的絕大部分又具有可預見性，因而是可以通過預防和應急處理措施避免的。因此學校安全管理重在預防，防患于未然，從源頭阻斷，盡量降低學校安全事故發生的幾率，從人防建設、物防建設、技防建設方面構建全方位的預防體系。加強學校管理的規范，建立科學高效的應急處理系統。同時還要加強安全教育，提高安全意識和自我保護的能力，不斷更新安全觀念，注重預防理念的轉變，從以前的“要我安全”的被動預防理念、“我要安全”的主動預防理念向“我會安全”的積極高效的預防理念轉變，不僅要安全，更要會安全!

4 結論

(1)校園安全是學校教育工作的重要組成部分，是學校正常開展教育教學工作的重要前提，事關學校師生的生命安全、身心健康。近年來，校園安全事故頻發，引發政府、社會的高度重視，為此，各省(自治區、直轄市)出臺相應的法律法規、政策文件。通過對地方立法文本進行分析發現一些不足，主要有立法層級體系尚不健全、學校安全管理主體間缺乏協同統一，以及法律責任、管理主體權責不明晰。

(2)通過內容分析法，對地方立法文本進行梳理分析以及與《意見》的對比分析，結合安全科學原理發現當前學校校園安全管理立法存在的問題，進而提出應完善校園安全立法體系，統籌協調各相關主體，增加立法的可操作性，構建校園安全預防體系。

(3)當前學界對校園安全地方立法的研究較為缺乏，尤其是地方立法文本分析方面幾乎是空白狀態。本文使用內容分析法對地方立法文本進行分析，補充和豐富了相關研究，希望能為校園安全立法工作提供借鑒和參考。

(4)校園安全涉及的方面較為廣泛，本文僅收集10個省份、直轄市頒布的以“學校安全”為題的文件，雖然權威性較強，但是文本數量較為有限。今后的研究或可根據研究目的擴大研究范圍，增加文本數量，以提高研究的深度和廣度。